Определение Верховного Суда РФ от 13.07.2023 № АКПИ23-365

<О прекращении производства по административному делу по административному исковому заявлению Голунова В.Е. об оспаривании письма Главного финансово-экономического управления Минобороны РФ от 30.01.2008 № 180/4/4-67 и совместного письма Департамента социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации и Главного правового управления Минобороны РФ от 29.10.2009 № 182/3/1/739>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.

при секретаре Буринской А.А.

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Годунова Владимира Евгеньевича об оспаривании письма Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации от 30 января 2008 г. № 180/4/4-67 и совместного письма Департамента социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации и Главного правового управления Министерства обороны Российской Федерации от 29 октября 2009 г. № 182/3/1/739,

Голунов В.Е. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими письма Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации от 30 января 2008 г. № 180/4/4-67 (далее также — Письмо № 180/4/4-67) и совместного письма Департамента социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации и Главного правового управления Министерства обороны Российской Федерации от 29 октября 2009 г. № 182/3/1/739 (далее также — Письмо № 182/3/1/739), ссылаясь на то, что оспариваемые письма обладают нормативными свойствами, поскольку вводят новый порядок индексации назначенных в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон № 1244-1) ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее — компенсация в возмещение вреда здоровью), и ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров (далее — компенсация на приобретение продовольственных товаров), а также изменяют их размеры.

В обоснование своего требования административный истец указал, что является участником ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, ему установлена II группа инвалидности. Решением Центрального районного суда г. Воронежа от 27 ноября 2007 г. с 1 декабря 2007 г. ему назначены компенсация в возмещение вреда здоровью и компенсация на приобретение продовольственных товаров. Определением того же суда от 6 декабря 2022 г. удовлетворено заявление ФКУ «Военный комиссариат Воронежской области» об изменении порядка и способа исполнения указанного решения. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 21 февраля 2023 г. определение Центрального районного суда г. Воронежа от 6 декабря 2022 г. отменено, заявление ФКУ «Военный комиссариат Воронежской области», в котором оно ссылалось на оспариваемые письма, удовлетворено, на ФКУ «Военный комиссариат Воронежской области» возложена обязанность производить ежегодную индексацию ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров исходя из индекса роста потребительских цен в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, после выравнивания размеров компенсационных выплат, установленных законом, и получаемых Голуновым В.Е. по решению суда.

В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Министерство обороны Российской Федерации (далее также — Минобороны России) указало, что оспариваемые письма изданы уполномоченными центральными органами военного управления Минобороны России в пределах предоставленных им полномочий и в соответствии с действующим законодательством, не нарушают прав и законных интересов административного истца, не являются нормативными правовыми актами, а содержащиеся в них разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве указало, что оспариваемые письма для проведения правовой экспертизы в Минюст России не представлялись и не соответствуют требованиям, предъявляемым Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Голунов Е.В., надлежащим образом извещенный о дате, времени и месте проведения судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, его представитель Давыденко Н.А. настаивал на удовлетворении заявленного требования.

Представитель Минобороны России Виноградов П.А. в судебном заседании заявил ходатайство о прекращении производства по делу в связи с тем, что Письмо № 180/4/4-67 не является актом, обладающим нормативными свойствами, адресовано заместителям командующих войсками военных округов по финансово-экономической работе — начальникам управлений, содержит рекомендации по организации работы по обжалованию судебных решений, какие-либо права, свободы и законные интересы административного истца не затрагивает и не возлагает на него какие-либо обязанности. Письмо № 182/3/1/739 уничтожено, не применяется, текст данного письма отсутствует.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Изучив заявленное ходатайство, выслушав мнения представителей сторон, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего возможным прекратить производство по делу, Верховный Суд Российской Федерации находит ходатайство обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — Кодекс) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В соответствии со статьей 217.1 Кодекса административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 Кодекса, с особенностями, определенными данной статьей (часть 1).

В силу части 1 статьи 214 Кодекса суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 — 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 194 Кодекса суд прекращает производство по административному делу, в случае если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 данного кодекса.

Частью 1 статьи 128 Кодекса закреплено, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 3), имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями Кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел (пункт 5).

Как следует из содержания Письма № 180/4/4-67, оно адресовано заместителям командующих войсками военных округов по финансово-экономической работе — начальникам управлений. В этом письме представлены сведения о производимых по решениям судов выплатах денежных сумм в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий этой катастрофы, и компенсаций, предусмотренных Законом № 1244-1, указано на недостаточность организации работы и отсутствие должной инициативы и настойчивости в приведении размеров этих выплатах к нормам, установленным законодательством Российской Федерации, в связи с чем Главное финансово-экономическое управление Министерства обороны Российской Федерации просит организовать работу по принятию исчерпывающих мер по обжалованию судебных решений, одновременно приложены к письму примерные варианты надзорных (кассационных) жалоб на судебные решения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 3 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Из содержания Письма № 180/4/4-67 усматривается, что оно не относится к актам, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, поскольку носит организационно-распорядительный характер, не содержит результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц, адресовано заместителям командующих войсками военных округов по финансово-экономической работе — начальникам управлений, какие-либо права, свободы и законные интересы административного истца не затрагивает и не возлагает на него какие-либо обязанности.

С учетом того, что из административного искового заявления не следует, что Письмо № 180/4/4-67 нарушает либо иным образом затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца, производство по административному делу в указанной части подлежит прекращению.

В соответствии со статьей 217.1 Кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; 3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

Из представленных Минобороны России документов следует, что Письмо № 182/3/1/739 на основании пункта 437 приказа Министра обороны Российской Федерации от 26 июня 1997 г. № 033 «Об утверждении перечня документов со сроками их хранения» уничтожено в связи с истечением трехлетнего срока хранения, в связи с чем представить суду надлежащим образом заверенную копию этого письма не представляется возможным.

Не представлена в материалы дела надлежащим образом заверенная копия этого письма и административным истцом.

Таким образом, у суда отсутствует возможность установить и проверить в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, содержание оспариваемого акта или его части.

В обоснование своего требования об оспаривании Письма № 182/3/1/739 административный истец ссылается на изменение апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 21 февраля 2023 г. порядка исполнения решения Центрального районного суда г. Воронежа от 27 ноября 2007 г., с которым он не согласен.

Частью 4 статьи 1 Кодекса закреплено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что, по смыслу части 4 статьи 1 Кодекса и части первой статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом.

Во исполнение части третьей статьи 5 Закона № 1244-1 Правительством Российской Федерации ежегодно проводится индексация размеров компенсаций и иных выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. При этом, ни сама по себе статья 5 указанного закона, ни принятые на ее основе нормативные правовые акты не предполагают проведения какого-либо перерасчета размеров компенсационных выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации, установленных в соответствии с судебными решениями.

Проверка правильности определения размера соответствующих компенсационных выплат и разрешение возникающих при этом споров является прерогативой судов общей юрисдикции, которые должны руководствоваться нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению, или применять в необходимых случаях аналогию закона или аналогию права (часть первая статьи 1, часть третья статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Требование административного истца об оспаривании Письма № 182/3/1/739 обусловлено изменением порядка исполнения конкретного судебного решения, приведшим, по его мнению, к нарушению гражданских прав, в связи с чем не может быть рассмотрено Верховным Судом Российской Федерации в порядке, предусмотренном Кодексом, поскольку подлежит рассмотрению в ином судебном порядке.

Руководствуясь статьями 194, 198, 199 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

производство по административному делу по административному исковому заявлению Голунова Владимира Евгеньевича об оспаривании письма Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации от 30 января 2008 г. № 180/4/4-67 и совместного письма Департамента социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации и Главного правового управления Министерства обороны Российской Федерации от 29 октября 2009 г. № 182/3/1/739 прекратить.

Определение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение пятнадцати дней со дня его вынесения.

---