Определение Конституционного Суда РФ от 07.06.2011 № 767-О-О

«По жалобе гражданина Арнгольда Альберта Павловича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 12 Федерального закона „О высшем и послевузовском профессиональном образовании“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 7 июня 2011 г. № 767-О-О

ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА АРНГОЛЬДА АЛЬБЕРТА ПАВЛОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЯМИ СТАТЬИ 12 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВЫСШЕМ И ПОСЛЕВУЗОВСКОМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина А.П. Арнгольда,

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.П. Арнгольд оспаривает конституционность следующих положений статьи 12 Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»:

абзаца второго пункта 3, согласно которому кандидатуры на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных органов городских округов, муниципальных районов;

пункта 4, устанавливающего порядок утверждения положений об указанных аттестационных комиссиях и общие принципы формирования их состава;

абзаца первого пункта 5, предусматривающего, в частности, что ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения избирается из числа кандидатур, согласованных с соответствующей аттестационной комиссией.

Как следует из представленных материалов, А.П. Арнгольд выдвинул свою кандидатуру на должность ректора государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» и ученый совет университета 29 марта 2010 года включил его кандидатуру в список для согласования с Аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. 5 мая 2010 года А.П. Арнгольд был извещен о том, что решением от 20 апреля 2010 года указанная комиссия в согласовании его кандидатуры отказала. В бюллетень для голосования на выборах ректора, состоявшихся 18 мая 2010 года на конференции сотрудников и обучающихся университета, его кандидатура включена не была.

Центральный районный суд города Челябинска, разрешавший дело по заявлению А.П. Арнгольда о признании недействительными выборов ректора и возложении на Южно-Уральский государственный университет обязанности провести повторные выборы, решением от 20 сентября 2010 года отказал в его удовлетворении, а решением от 9 декабря 2010 года — отказал в удовлетворении требования заявителя о признании недействительным решения Аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 апреля 2010 года, поскольку он пропустил срок для обращения в суд, установленный частью первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации. Решения суда первой инстанции были оставлены судом кассационной инстанции без изменения.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, устанавливая обязательное согласование кандидатур на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений с аттестационными комиссиями исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления и допуская необоснованный отказ в таком согласовании, противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 6 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).

В соответствии со статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, при этом к жалобе должна быть приложена копия официального документа, подтверждающего применение оспариваемого закона при разрешении дела заявителя, рассмотрение которого завешено в суде.

Поскольку представленными в Конституционный Суд Российской Федерации материалами применение в конкретном деле заявителя пункта 4 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не подтверждается, его жалоба в этой части не может быть признана допустимой по смыслу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), в котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17, часть 1), в том числе свобода научного, технического и других видов творчества, преподавания (статья 44, часть 1) и право каждого на образование, а также предусматривается государственная поддержка различных форм образования (статья 43, части 1 и 5).

Следуя этим конституционным установлениям, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определяет в качестве задач высшего учебного заведения удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего и послевузовского профессионального образования; развитие наук, искусств посредством научных исследований и творческой деятельности научно-педагогических работников и обучающихся, использование полученных результатов в образовательном процессе; подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников с высшим образованием и научно- педагогических работников высшей квалификации; формирование у обучающихся гражданской позиции, способности к труду и жизни в условиях современной цивилизации и демократии; сохранение и преумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества; распространение знаний среди населения, повышение его образовательного и культурного уровня (пункт 2 статьи 8).

2.1. С приведенными нормативными положениями согласуется закрепленный статьей 2 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» и конкретизированный в пунктах 1 и 2 статьи 3 и других нормах Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» принцип автономии высших учебных заведений, который оправдал себя исторически в общеевропейской университетской традиции и отвечает целям исполнения этих нормативных положений.

Автономия высших учебных заведений, как установил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 декабря 1999 года № 19-П, хотя и не закреплена в Конституции Российской Федерации непосредственно, но являет собой основополагающее начало деятельности вузов и входит в число правовых принципов, определяющих государственную политику в области образования и взаимоотношения государства и вузов.

Самостоятельность и ответственность вузов за свою деятельность перед личностью, государством и обществом означают, в частности, что в подборе и расстановке кадров определяющим должно быть, по общему правилу, решение руководства вузов, их коллегиальных органов, принимаемое демократическими методами на основе оценки деловых и личных качеств претендентов на должность.

Возможное же ограничение автономии государственных и муниципальных вузов в подборе и расстановке кадров должно быть обусловлено конституционно значимыми целями и допустимо лишь в той мере, в какой это необходимо для осуществления контроля органов государственной власти и местного самоуправления как учредителей за соответствием деятельности высшего учебного заведения целям, предусмотренным его уставом (пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

3. Конституция Российской Федерации признает право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1), что не означает, однако, обязанности кого бы то ни было предоставить гражданину определенную должность или конкретную работу. Свобода труда проявляется прежде всего в его договорном характере, и вопрос о работе лица по определенной профессии, специальности, квалификации или должности решается именно в рамках трудового договора. Эта свобода, вместе с тем, предполагает, что каждому обеспечена возможность на равных с другими лицами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1999 года № 19-П и от 15 марта 2005 года № 3-П, Определение от 12 июля 2006 года № 263-О).

Закрепленный статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, между тем, не препятствует при осуществлении правового регулирования трудовых отношений устанавливать в федеральном законе особые условия замещения отдельных должностей, если вводимые тем самым различия в правовом статусе лиц объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям. Различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических требованиях определенной работы, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Конвенции МОТ № 111 1958 года о дискриминации в области труда и занятий, в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации, не считаются дискриминацией (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1999 года № 19-П).

Таким образом, установление в федеральном законе специальных условий замещения определенных должностей (получения определенной работы) не противоречит конституционным требованиям, если оно предопределено особенностями соответствующих должностных полномочий (характером работы).

При этом, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, вводящие подобные условия и требования правовые нормы должны отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит — к нарушению указанного принципа (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П и от 13 июля 2010 года № 16-П).

3.1. Правовой статус ректора высшего учебного заведения, чья деятельность связана с осуществлением управленческих функций, обусловлен спецификой его работы в качестве руководителя и значительно отличается от статуса иных работников (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1999 года № 19-П и от 15 марта 2005 года № 3-П). Кроме того, согласно Положению о статусе ректора государственного высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 695) ректор несет ответственность за подготовку высококвалифицированных специалистов, руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью государственного высшего учебного заведения, исполнение законодательства Российской Федерации, реализацию решений органов государственной власти и в части обеспечения выполнения указанных задач осуществляет функции представителя государства в учебном заведении (пункт 1).

Таким образом, специфика правового положения ректора государственного вуза как руководителя и как представителя государства в учебном заведении обусловливает возможность закрепления в федеральном законе специальных правил замещения должности ректора государственного вуза.

Так, согласно статье 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения избирается из числа прошедших выдвижение в соответствии с уставом вуза кандидатур, которые представляются на рассмотрение аттестационных комиссий соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительного органа городского округа, муниципального района; такие комиссии действуют на общественных началах (абзац второй пункта 3), и в их состав, в частности при выборах ректоров высших учебных заведений, находящихся в ведении Российской Федерации, включаются представители федеральных органов государственной власти (50 процентов) и представители общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены высшие учебные заведения (50 процентов) (подпункт 1 пункта 4).

Ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом вуза, избирается из числа кандидатур, согласованных с соответствующей аттестационной комиссией, на общем собрании (конференции) тайным голосованием на срок до пяти лет, и после его избрания между ним и Органом исполнительной власти, в ведении которого находится вуз, заключается трудовой договор на срок до пяти лет (абзац первый пункта 5 статьи 12 названного Федерального закона).

Из приведенных законоположений следует, что лишь положительный итог согласования с аттестационными комиссиями кандидатур на должность ректора государственного или муниципального вуза является условием их включения в список для голосования.

3.2. Правовое регулирование, в соответствии с которым участие лица в процедуре избрания на должность ректора ставится в зависимость от предварительного согласования его кандидатуры с аттестационной комиссией, в силу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации предполагает, что решение о согласовании кандидатуры на должность ректора или об отказе в согласовании принимается комиссией не произвольно, а на основе конкретных, отвечающих Конституции Российской Федерации критериев, поскольку иное противоречило бы конституционному принципу равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» подобных критериев непосредственно не устанавливает — они определяются на основе иных норм, в том числе закрепленных Положением об Аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации (утверждено Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 ноября 2006 года № 288, изданным во исполнение требования пункта 4 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), которое предоставляет Комиссии полномочие по осуществлению анализа материалов по кандидатурам на должность ректора — проверке отсутствия ограничений на занятие ими руководящих должностей и препятствий занятию педагогической деятельностью, уровня их квалификации, соответствия подготовки к решению задач, стоящих перед руководителем вуза (пункт 2.1), для чего Комиссия получает данные об образовании представленных кандидатур, присуждении им ученых степеней, присвоении ученых званий, тематике и количестве научных трудов, повышении квалификации, наградах, почетных званиях, привлечении к юридической ответственности, участии в выборных органах государственной власти, об их работе, в том числе о стаже и характере управленческой деятельности (пункт 4.1).

Кроме того, требования к стажу научной (научно-педагогической) работы и уровню квалификации ректора вуза определяются положениями утверждаемого Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования» (Приказ от 30 октября 2009 года № 858, Приказ от 11 января 2011 года № 1н).

Таким образом, оспариваемые в жалобе положения абзаца второго пункта 3 и абзаца первого пункта 5 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в системе действующего правового регулирования не позволяют аттестационным комиссиям, вопреки утверждению заявителя, произвольно отказывать в согласовании кандидатур на должности ректоров высших учебных заведений.

3.3. По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 7 марта 1996 года № 6-П и Определении от 5 октября 2001 года № 199-О, ни одно решение субъекта, наделенного публичными функциями (к каковым относится и аттестационная комиссия), если оно затрагивает права и свободы человека и гражданина, не может быть выведено из сферы судебного контроля, осуществляемого по инициативе гражданина, интересы которого таким решением затронуты. С этим согласуются и положения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2, разъяснившего, что в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК Российской Федерации, рассматриваются и разрешаются, кроме прочего, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (пункт 5).

Иными словами, лицо, чья кандидатура на должность ректора не получила согласования, имеет право в соответствии со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и правилами, установленными главой 25 ГПК Российской Федерации, оспорить решение аттестационной комиссии в суде. При этом суд, помимо проверки соблюдения процедурных, формальных требований, вправе проверить наличие действительных оснований к отказу в согласовании кандидатуры, в том числе сопоставить их с основаниями, по которым были согласованы или не согласованы другие кандидатуры. Это следует из неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, в силу которой при рассмотрении конкретного спора суд не должен ограничиваться формальным установлением фактов, поскольку это умаляло бы закрепленное статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на судебную защиту и противоречило бы требованию реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (Постановления от 6 июня 1995 года № 7-П и от 3 ноября 1998 года № 25-П, Определение от 8 февраля 2011 года № 130-О-О и др.).

4. Таким образом, оспариваемые положения абзаца второго пункта 3 и абзаца первого пункта 5 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» — в их истолковании в системе действующего правового регулирования и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных им в сохраняющих свою силу решениях, — предполагают, что аттестационные комиссии уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных органов городских округов, муниципальных районов не вправе отказывать в согласовании кандидатур на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений, не имея на то оснований, установленных в соответствии с федеральным законом, а лицо, кандидатура которого не получила согласования, вправе оспорить соответствующие решения аттестационной комиссии в суде.

Установление же фактических обстоятельств конкретного дела, как и выбор норм, подлежащих применению при его разрешении, не относятся к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, определенным статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Поскольку оспариваемые А.П. Арнгольдом законоположения в системе действующего правового регулирования и в единстве с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации не содержат неопределенности и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы заявителя, его жалоба не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, частью четвертой статьи 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать жалобу гражданина Арнгольда Альберта Павловича в части, касающейся абзаца второго пункта 3 и абзаца первого пункта 5 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Арнгольда Альберта Павловича в части, касающейся пункта 4 статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», поскольку в этой части она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

---