Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2014 № 505-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бузницкого Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 6 Федерального закона „О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации“, частью 1 статьи 44 Федерального закона „О полиции“, частью 6 статьи 4, частями 1 и 2 статьи 6 Федерального закона „О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 5 марта 2014 г. № 505-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА БУЗНИЦКОГО АНДРЕЯ АНАТОЛЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ 3 СТАТЬИ 49 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СТАТЬЕЙ 6 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», ЧАСТЬЮ 1 СТАТЬИ 44 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПОЛИЦИИ», ЧАСТЬЮ 6 СТАТЬИ 4, ЧАСТЯМИ 1 И 2 СТАТЬИ 6 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЯХ СОТРУДНИКАМ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина А.А. Бузницкого,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.А. Бузницкий оспаривает конституционность следующих законоположений:

части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях; данные жилые помещения предоставляются в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации;

статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», согласно которой с 1 марта 2005 года принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом Российской Федерации (часть 1); граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма; указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3 - 6 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма; указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации, с учетом положений данной части (часть 2);

части 1 статьи 44 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», предусматривающей, что обеспечение сотрудника полиции жилым помещением осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета посредством предоставления ему служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность либо единовременной социальной выплаты на его приобретение в порядке и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

части 6 статьи 4, частей 1 и 2 статьи 6 Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положениями которых установлено, что право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения сохраняется за гражданами Российской Федерации, уволенными со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и принятыми в период прохождения службы на учет в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты (часть 6 статьи 4); сотрудникам, гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел и принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, до 1 марта 2005 года, и совместно проживающим с ними членам их семей данным федеральным органом предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации по договору социального найма с последующей передачей этих помещений в муниципальную собственность (часть 1 статьи 6); указанным в части 1 данной статьи лицам по их желанию может быть предоставлена единовременная социальная выплата (часть 2 статьи 6).

Как следует из представленных материалов, прапорщик милиции А.А. Бузницкий обратился в администрацию муниципального образования «Гвардейское городское поселение» (Калининградская область) с заявлением о принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении и постановке на очередь для получения жилья, в чем ему было отказано, поскольку он не был признан в установленном законом порядке малоимущим, как того требует часть 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации. Решение Гвардейского районного суда Калининградской области от 7 декабря 2010 года, удовлетворившего исковые требования А.А. Бузницкого к администрации муниципального образования «Гвардейское городское поселение» о принятии его на учет нуждающихся в получении жилого помещения, кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 26 января 2011 года было отменено и вынесено новое решение, которым в удовлетворении заявленного иска отказано. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 года в передаче надзорной жалобы А.А. Бузницкого на указанное кассационное определение для рассмотрения ее в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также отказано.

25 февраля 2011 года А.А. Бузницкий обратился в Управление внутренних дел по Калининградской области с заявлением о принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении с целью включения его в состав участников подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы», однако получил отказ. Центральный районный суд города Калининграда решением от 2 июня 2011 года, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, сославшись в числе других правовых норм на оспариваемые положения статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», отказал А.А. Бузницкому в удовлетворении исковых требований к УВД по Калининградской области, ОВД по Гвардейскому району Калининградской области, межведомственному отделу вневедомственной охраны при ОВД по Гвардейскому району Калининградской области о понуждении к включению его в списки лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

После увольнения 6 октября 2011 года из органов внутренних дел по достижении предельного возраста А.А. Бузницкий обратился в Управление МВД России по Калининградской области с заявлением о рассмотрении вопроса о предоставлении ему жилого помещения либо о постановке на учет в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, в ответ на которое ему 31 мая 2012 года было сообщено, что основания для принятия его на указанный учет отсутствуют. Центральный районный суд города Калининграда, отказывая решением от 12 марта 2013 года в удовлетворении иска А.А. Бузницкого к Управлению МВД России по Калининградской области и Министерству внутренних дел Российской Федерации со ссылкой в том числе на положения части 1 статьи 44 Федерального закона «О полиции» и части 6 статьи 4, частей 1 и 2 статьи 6 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», исходил из того, что право на получение единовременной социальной выплаты на приобретение жилого помещения сохраняется только за теми бывшими сотрудниками органов внутренних дел, которые были уволены после вступления в силу Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», т.е. после 1 января 2012 года, и приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, до 1 марта 2005 года в период прохождения службы. Данное решение было оставлено без изменения судами вышестоящих инстанций.

По мнению заявителя, примененные в его деле законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 40 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации: часть 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, статья 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» — поскольку они позволяют органам внутренних дел Российской Федерации отказывать в признании нуждающимися в получении жилых помещений сотрудников указанных органов в период с 1 марта 2005 года по 31 декабря 2011 года; часть 1 статьи 44 Федерального закона «О полиции» — поскольку она не позволяет признавать сотрудников органов внутренних дел нуждающимися в получении единовременной социальной выплаты для приобретения жилого помещения в период с 1 марта 2011 года по 31 декабря 2011 года; часть 6 статьи 4, части 1 и 2 статьи 6 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — поскольку они лишают права на получение единовременной выплаты на приобретение жилого помещения граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию в период с 1 марта 2005 года по 31 декабря 2011 года, если они обратились в указанный период с заявлением о признании их нуждающимися в жилых помещениях в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и при этом не были признаны нуждающимися в получении жилья до 1 марта 2005 года.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на жилище и обязывая органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2), одновременно предусматривает, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3). Тем самым федеральному законодателю на конституционном уровне предписывается не только определять категории граждан, нуждающихся в жилище, но и устанавливать конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом имеющихся у государства финансово-экономических и иных возможностей.

2.1. В силу части 1 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде с 1 марта 2005 года осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом Российской Федерации. В соответствии же с данным Кодексом, его статьями 49 и 51, основаниями признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, являются, по общему правилу, два условия: их нуждаемость в жилых помещениях и признание их малоимущими, при этом малоимущими считаются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Вместе с тем, по смыслу части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилые помещения из государственного жилищного фонда могут быть предоставлены по договорам социального найма определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, которые признаны нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, закрепленным в этих специальных нормативных правовых актах, и в установленном этими актами порядке.

Таким образом, сами по себе положения части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» конституционные права заявителя не затрагивают, поскольку не предполагают освобождение органов местного самоуправления от обязанности принятия на учет сотрудников милиции, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на том основании, что они не признаны в установленном порядке малоимущими.

Что касается части 2 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», то, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, содержащаяся в ней норма направлена на сохранение права граждан, принятых на учет до 1 марта 2005 года, на получение жилых помещений по договорам социального найма (определения от 17 ноября 2011 года № 1507-О-О, от 23 апреля 2013 года № 637-О и др.), а потому она не может рассматриваться как затрагивающая конституционные права заявителя.

2.2. Обеспечение сотрудника полиции жилым помещением, согласно части 1 статьи 44 Федерального закона «О полиции», осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета посредством предоставления ему служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность либо единовременной социальной выплаты на его приобретение в порядке и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такими федеральными законами являются данный Федеральный закон, согласно статье 47 которого финансовое обеспечение деятельности полиции, включая гарантии социальной защиты сотрудников полиции, выплат и компенсаций, предоставляемых (выплачиваемых) сотрудникам полиции, членам их семей и лицам, находящимся на их иждивении, в соответствии с законодательством Российской Федерации, является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета (часть 1), а также Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», к которому отсылает Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий, что правовое регулирование службы в органах внутренних дел осуществляется в том числе в соответствии с Федеральным законом «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 1 статьи 3).

Следовательно, сама по себе часть 1 статьи 44 Федерального закона «О полиции», будучи по своему характеру отсылочной нормой, применяемой в системной взаимосвязи с иными положениями того же Федерального закона, иных федеральных законов, в том числе жилищного законодательства, не содержит каких-либо прямых ограничений и запретов на предоставление сотрудникам полиции единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения и признание их нуждающимися в получении такой выплаты и также не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя.

2.3. Как следует из Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением им иных социальных гарантий (часть 1 статьи 1).

Согласно его статье 4 сотрудник, имеющий стаж работы в органах внутренних дел не менее 10 лет в календарном исчислении, имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещении один раз за весь период службы в органах внутренних дел (часть 1); единовременная социальная выплата предоставляется сотруднику в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, при условии, что сотрудник является нанимателем жилого помещения по договору социального найма или членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственником жилого помещения или членом семьи собственника жилого помещения и обеспечен общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее 15 квадратных метров (пункт 2 части 2); право на эту выплату сохраняется за гражданами Российской Федерации, уволенными со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и принятыми в период прохождения службы на учет в качестве имеющих право на получение единовременной социальной выплаты (часть 6).

Вводя новый порядок обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации жилыми помещениями — в виде предоставления им единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, федеральный законодатель предусмотрел распространение данной льготы и на граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, которые до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (т.е. до 1 марта 2005 года) были приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники (статья 6 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Приведенные законоположения направлены на обеспечение права такой категории имеющих определенный федеральным законодательством особый статус граждан, как сотрудники органов внутренних дел, на меру социальной защиты в виде обеспечения жилыми помещениями. Само же по себе введение правового регулирования, закрепившего особенности реализации данного права в связи с изменением с 1 марта 2005 года порядка предоставления жилых помещений, вопреки доводам заявителя, не может рассматриваться как нарушение правового равенства между теми лицами, которые были участниками правоотношений по ранее действовавшему законодательству, и лицами, являющимися участниками правоотношений, регламентированных новыми правовыми нормами. Иное исключало бы возможность реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации (статья 71, пункт «а») полномочия федерального законодателя по внесению изменений в правовое регулирование (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2013 года № 2016-О).

Предоставление единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения только тем уволенным со службы в органах внутренних дел гражданам Российской Федерации, которые в период службы в органах внутренних дел были в установленном законодательством порядке приняты на соответствующий учет, по своей правовой природе является входящей в систему мер социальной защиты данной категории граждан льготой, направленной на удовлетворение потребности в жилье нуждающихся в нем граждан. Вместе с тем данная льгота не предоставлена тем гражданам, которые были уволены со службы в органах внутренних дел, но не состояли на учете ни в качестве имеющих право на единовременную социальную выплату (в органах внутренних дел), ни в качестве нуждающихся в жилых помещениях (в органах местного самоуправления).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, право на жилищные льготы непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, поэтому их введение, отмена, изменение порядка и условий предоставления, а также круга получателей относятся к полномочиям законодателя и зависят от ряда социально-экономических факторов, в том числе от имеющихся у государства финансовых возможностей (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2014 года № 234-О, № 235-О и № 236-О).

Положения части 6 статьи 4, частей 1 и 2 статьи 6 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в системе действующего правового регулирования, направленного на поэтапное реформирование денежного довольствия, пенсионного обеспечения, порядка и условий обеспечения жилыми помещениями, медицинского обеспечения как сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, так и граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также предоставления им иных социальных гарантий, с учетом особенностей их правового положения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.

Кроме того, оспариваемые А.А. Бузницким положения Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не могут рассматриваться как затрагивающие конституционные права заявителя, поскольку, как следует из приложенных к жалобе материалов, он был уволен со службы в органах внутренних дел до его вступления в силу. Доводы заявителя, по существу, сводятся к распространению правового регулирования, предусмотренного в его статьях 4 и 6, устанавливающих специальную льготу в виде предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, на тех уволенных сотрудников органов внутренних дел, которые не были приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в период службы в органах внутренних дел.

Между тем разрешение данного вопроса, как требующего внесения изменений в действующее законодательство, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, определенную в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Равным образом не относится к его компетенции и разрешение вопросов о том, был ли законным и обоснованным отказ в принятии на учет А.А. Бузницкого в качестве нуждающегося в жилом помещении и были ли соблюдены в его деле условия и порядок обеспечения жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел в период с 1 марта 2005 года по 31 декабря 2011 года.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бузницкого Андрея Анатольевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

---