Определение Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 № 484-О-П
Актуально на 01.11.2026.
Как цитировать: Определение Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 N 484-О-П. 484-О-П. 02.04.2009. https://bukva.ai/docs/opredelenie-484-o-p
«По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона „О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях“»
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П
ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАН ЛАШМАНКИНА АЛЕКСАНДРА ВЛАДИМИРОВИЧА, ШАДРИНА ДЕНИСА ПЕТРОВИЧА И ШИМОВОЛОСА СЕРГЕЯ МИХАЙЛОВИЧА
НА НАРУШЕНИЕ ИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЕМ ЧАСТИ 5
СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ,
ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТИРОВАНИЯХ»
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы граждан А.В. Лашманкина, Д.П. Шадрина и С.М. Шимоволоса,
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.В. Лашманкин, Д.П. Шадрин и С.М. Шимоволос оспаривают конституционность положения части 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которому организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Как следует из представленных материалов, 7 мая 2007 года А.В. Лашманкиным в администрацию городского округа «Город Самара» было направлено уведомление о проведении 17 мая 2007 года демонстрации. 16 мая 2007 года им было получено предложение об изменении места и времени проведения мероприятия в связи с проведением земляных работ по маршруту следования демонстрации. Договоренность об изменении маршрута достигнута не была. Ленинский районный суд города Самары решением от 12 июля 2007 года, оставленным без изменения Самарским областным судом, отказал в признании указанных действий и решений администрации городского округа Самара незаконными.
9 марта 2007 года в администрацию города Нижнего Новгорода было представлено уведомление за подписью трех граждан, в том числе С.М. Шимоволоса, о проведении 24 марта 2007 года шествия и митинга. 13 марта 2007 года ими от администрации был получен отказ в проведении шествия, отказ в согласовании места и времени проведения митинга, а также предложение о проведении его в другом месте в связи с тем, что в указанное время и в указанном месте будут проводиться другие мероприятия. Нижегородский районный суд города Нижнего Новгорода решением от 22 марта 2007 года отказал в удовлетворении заявления о признании данного решения незаконным.
2 октября 2007 года С.М. Шимоволосом в администрацию города Нижнего Новгорода было подано уведомление о проведении 7 октября 2007 года пикета. 4 октября 2007 года им был получен отказ в согласовании места проведения пикета. Нижегородский районный суд города Нижнего Новгорода решением от 18 декабря 2007 года, оставленным без изменения определением Нижегородского областного суда от 29 января 2008 года, отказал в удовлетворении заявления С.М. Шимоволоса о признании данного решения незаконным и необоснованным.
30 августа 2007 года Д.П. Шадриным в администрацию города Кирова было направлено уведомление о проведении 11 сентября 2007 года пикета и митинга. 6 сентября 2007 года им было получено письмо о несогласовании места и времени проведения этого публичного мероприятия, при этом в устной форме было предложено изменить время или место его проведения. Ленинский районный суд города Кирова 12 ноября 2007 года отказал в удовлетворении заявления Д.П. Шадрина о признании действий администрации города Кирова неправомерными.
По мнению заявителей, оспариваемое ими положение части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», как устанавливающее, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления может выдвинуть организаторам публичного мероприятия предложение изменить место и (или) время его проведения, а организаторы не вправе проводить данное мероприятие, если изменение не было согласовано с названными органами публичной власти, фактически предусматривает разрешительный порядок проведения публичных мероприятий, что противоречит статьям 19, 31 и 55 Конституции Российской Федерации.
2. Гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Данные конституционные требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в ряде международно-правовых документов, включая Всеобщую декларацию прав человека (пункт 1 статьи 20), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 21 которого допускает введение тех обоснованных ограничений права на мирные собрания, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Право на свободу собраний закреплено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 года по делу «Махмудов против Российской Федерации», от 14 февраля 2006 года по делу «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы» и от 20 февраля 2003 года по делу «Джавит Ан (Djavit An) против Турции»). При этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 года по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции» и от 31 марта 2005 года по делу «Адалы (Adaly) против Турции»).
2.1. Из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 55, следует, что правовые нормы должны быть четкими и понятными. Вместе с тем, будучи различными по характеру и значению, правовые нормы, в том числе те из них, которые включают оценочные либо общепринятые понятия, устанавливаются законодателем с учетом необходимости их эффективного применения к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.
Использование в оспариваемом положении части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» таких понятий, как «мотивированное предложение» и «согласование», не свидетельствует о неопределенности его содержания. По его смыслу, орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, — он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.
При обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий — свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики (пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Соответственно, отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами организационного или иного подобного характера. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (Постановления от 15 января 1998 года № 2-П и от 18 февраля 2000 года № 3-П).
Содержащееся в оспариваемом законоположении понятие «мотивированное предложение» — по его конституционно-правовому смыслу — означает, что в данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Что касается понятия «согласование», то заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели. Такие нормативные характеристики положения о цели публичного мероприятия (пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), как свобода публичного мероприятия (отсутствие внешнего давления), формирование мнений (а не простое их провозглашение) и выдвижение требований политического свойства, предполагают наличие обратной коммуникативной связи (прямой или опосредованной, в том числе через средства массовой информации) между участниками публичного мероприятия и теми субъектами, кому оно адресовано.
Следовательно, оспариваемое законоположение, предусматривая полномочие органов публичной власти внести мотивированное предложение об изменении места и (или) времени публичного мероприятия и указывая на необходимость согласования данного предложения с его организаторами, предполагает, что предложенный вариант проведения публичного мероприятия делает возможным достижение правомерных целей этого мероприятия в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению. Заявители же, реализуя свое право при определении места и времени проведения мероприятия, должны, в свою очередь, предпринимать усилия по достижению согласия на основе баланса интересов.
2.2. При недостижении согласия между субъектами рассматриваемых правоотношений организаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права в судебном порядке. Такая возможность прямо закреплена в статье 19 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Именно судебная власть, действующая на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия (статьи 10, 118 и 120 Конституции Российской Федерации), в наибольшей мере предназначена для решения споров на основе законоположений, в которых законодатель использует в рамках конституционных предписаний оценочные понятия, позволяющие правоприменителю эффективно обеспечивать баланс интересов общества и его отдельных политически организованных ассоциаций.
Разрешая спор, суд — в силу критериев, вытекающих из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, — оценивает обжалуемые решения и действия органа публичной власти с точки зрения их правомерности и обоснованности, с тем чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения права, гарантируемого статьей 31 Конституции Российской Федерации. При этом — по смыслу оспариваемого положения и с учетом характера проводимых мероприятий — судебное рассмотрение должно быть осуществлено на основании действующего процессуального законодательства в максимально короткий срок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в сфере избирательных прав, т.е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия. В противном случае судебная защита во многом теряла бы смысл, что недопустимо в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации.
Такое понимание оспариваемого законоположения отвечает предписаниям статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которым права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, и обеспечиваются правосудием, и корреспондирует названным международно-правовым нормам, регулирующим возможные ограничения права на мирные собрания, допустимые в демократическом обществе.
3. Следовательно, положение части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», предусматривающее правомочие органа публичной власти сделать организаторам публичного мероприятия мотивированное предложение об изменении места и (или) времени его проведения, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителей в их конкретных делах.
Разрешение же споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий в указанном заявителями месте и в выбранное ими время, в том числе выяснение того, были ли сделанные предложения органов публичной власти об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия обоснованными с точки зрения необходимости защиты конституционно значимых ценностей, правомерными, не приводили ли они заведомо к невозможности достижения целей публичных мероприятий, требует установления и исследования фактических обстоятельств, что в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», как не относится к его компетенции и внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, касающейся условий и оснований изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия, конкретизации процедуры согласования данного изменения, механизмов ответственности должностных лиц органов публичной власти, а также порядка и сроков судебного обжалования их действий (бездействия).
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать жалобу граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин
Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации Ю. М. Данилов
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.Л. КОНОНОВА ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 АПРЕЛЯ 2009 ГОДА № 484-О-П ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАН С.М. ШИМОВОЛОСА, А.В. ЛАШМАНКИНА, Д.П. ШАДРИНА О НАРУШЕНИИ ИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЕМ ЧАСТИ 5 СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТИРОВАНИИ»
1. Нельзя согласиться с тем, что Конституционный Суд Российской Федерации отказался принять к рассмотрению жалобы граждан С.М. Шимоволоса, А.В. Лашманкина и Д.П. Шадрина на нарушение их конституционных прав частью 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании», отказав тем самым заявителям в открытом, гласном и состязательном процессе, хотя принимал и рассматривал дела гораздо меньшей степени важности и актуальности. Представляется, что Суд в нарушение принципов конституционного судопроизводства уклонился в данном случае от своей главной обязанности — защиты конституционных прав и свобод граждан.
Между тем оспариваемая норма затрагивает существенным образом одну из фундаментальных политико-правовых ценностей — свободу мирных собраний и тесно связанных с ней — свободу слова и свободу выражения своего мнения, которые лежат в основе демократического государства и политического статуса граждан, гарантируются Конституцией Российской Федерации (статьи 29, 31) и особо охраняются общепризнанными принципами и нормами международного права.
Попытки представить нарушение прав заявителей как явление случайное или нехарактерное, как эксцесс исполнителя — заведомо несостоятельны. Жалобы представлены из трех разных регионов: Нижнего Новгорода, Самары, Кирова, и их схожесть свидетельствует как раз об обратном. Именно оспариваемая норма провоцирует повсеместные и массовые нарушения свободы мирных собраний, что подтверждает обильная административная и судебная практика применения этой статьи закона, многочисленные сообщения средств массовой информации, заявления политических партий и движений, наконец, подготовленный в 2007 году специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания». Эта проблема имеет большой публичный резонанс, создает чрезвычайное напряжение в обществе, представляет особую актуальность и политическую остроту и несомненно требует вмешательства конституционного надзора.
2. Отрицание неопределенности оспариваемой нормы, на чем настаивает Конституционный Суд Российской Федерации, в том числе таких понятий, как «мотивированное предложение» и «согласование», представляется явно надуманным и голословным. Никак не оправдывает это отрицание и отсылка к некой необходимости использования оценочных или общепринятых понятий в законодательной технике в целях «их эффективного применения к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций».
Такое оправдание в данном случае приводит как раз к противоположному эффекту — циничному и ничем не ограниченному произволу, с которым исполнительная власть использует оспариваемые положения в своих интересах и вопреки смыслу конституционной нормы. Более того, эта неопределенность способствует явной и неограниченной ничем дискреции публичной власти в вопросе о «согласовании» проведения мероприятия. Эта неопределенность тем более опасна для свободы собраний, что она позволяет исполнительной и муниципальной власти не только противодействовать любой публичной критике собственной деятельности, что немыслимо для демократического государства, но и под влиянием партийной ангажированности зачастую предоставлять определенные преимущества одним политическим партиям и движениям и пресекать возможные выступления их оппонентов.
Как говорится в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, «практика „согласования“ проведения публичных мероприятий носит не правовой, а сугубо политический характер». Там же отмечается, что четких и исчерпывающих оснований для запрета публичного мероприятия закон не устанавливает. Именно неопределенность оспариваемых положений закона позволяет представителям органов власти запрещать те или иные массовые акции без весомых на то причин.
Невозможно разделить позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что приведение в законе исчерпывающего перечня причин отказа в согласовании мероприятия «необоснованно ограничивало бы дискрецию (!) органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей». По существу, здесь оправдывается произвол власти. Вопреки принципу публичных отношений — «запрещено все, что не разрешено законом». Вопреки смыслу конституционных норм, которые как раз и предназначены для ограничения произвола власти правом.
3. Конституционный Суд Российской Федерации утверждает, что по смыслу закона орган публичной власти не может якобы запретить проведение мероприятия, а вправе «лишь предложить изменить время и место его проведения». Между тем цель и смысл публичного мероприятия, направленного на свободное формирование и распространение мнений, выражение общественных настроений и интересов, привлечение внимания к требованиям митингующих, неразрывно связаны именно с местом и временем его проведения. Произвольное изменение времени и места проведения собраний и митингов заведомо может лишить смысла само проведение мероприятия, ограничить его публичность, массовость, эффективность и, следовательно, ограничить саму свободу собраний.
Оспариваемая норма закона не предусматривает никаких критериев обоснованности предложения об изменении места и времени проведения мероприятия, никакого механизма и процедуры согласования и никакой ответственности администрации за этот процесс, явно ставя субъектов согласования в неравные условия. Как правило, администрация отказывается от дальнейших переговоров с организаторами мероприятия и отклоняет все их возражения, в результате чего ситуация становится неразрешимой.
Административная и судебная практика однозначно понимает «согласование» как дачу согласия или разрешения на проведение мероприятия, причем во многих случаях орган публичной власти полагает себя вправе вторгаться в оценку не только места и времени его проведения, но и его целей, формы, массовости, целесообразности и т.п. Имеются случаи, когда свои так называемые предложения орган публичной власти прямо именует запретом на проведение мероприятия в том или ином месте или во время, сообщенное организаторами. Основание к этому содержится в оспариваемой норме в том, что организатор не вправе проводить публичное мероприятие, если не было достигнуто согласование по месту и времени его проведения.
Как запрет понимают эту норму Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и большинство экспертов по настоящему делу. Так, доктор юридических наук М.А. Краснов пишет: «Предоставление органу, должностному лицу несоразмерных дискреционных полномочий во взаимосвязи с фактическим запретом проводить мероприятие без согласования и санкциями, предусмотренными статьей 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, есть явное умаление конституционного права граждан в нарушение части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации». Аналогичного мнения придерживаются эксперты В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов.
Таким образом, федеральный закон, формально провозглашая уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, фактически путем введения оспариваемой нормы превращает этот порядок в разрешительный режим, оставляя неограниченную возможность усмотрения для запрета подобных мероприятий органам власти, что не соответствует смыслу конституционных норм и общепризнанных международных принципов права, отрицающих идею октроированных прав личности (эксперт В.И. Крусс).
Кроме того, такой предварительный контроль является не только произвольным и необоснованным, но и явно избыточным, поскольку конституционная норма презюмирует мирный характер акции, а закон предусматривает все необходимые ограничения по месту и времени ее проведения и меры по соблюдению общественного порядка и безопасности.
4. Никак не снимает неопределенность оспариваемой нормы, а еще более усугубляет ее положение о мотивированности изменения места и времени публичного мероприятия. Конституционный Суд Российской Федерации видит в этом некоторый позитивный момент, якобы обязывающий орган публичной власти и ограничивающий ее произвол. На самом деле никакого ограничения произвола и никаких гарантий объективности для организаторов публичного мероприятия это требование не создает даже в сочетании с не менее неопределенным и вялым понятием «веские доводы». Это так называемое мотивирование разительно отличается от терминологии Европейского Суда, касающейся общих ограничений свободы мирных собраний: «они должны быть убедительны и неопровержимы».
Между тем любезно предлагаемый Конституционным Судом Российской Федерации (не исчерпывающий) список возможных причин запрета массовых мероприятий (необходимость сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры, поддержание общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и т.п.) не только выходит за пределы ограничения места и времени, установленные федеральным законом (статьи 8 и 9), но и применим фактически к любому массовому публичному мероприятию подобного рода.
Поскольку какие-либо правила, критерии и конкретные требования к мотивам в законе отсутствуют — любой повод и предлог отвечает условию мотивированности. Уже материалы жалоб показывают, насколько заведомо избыточно, и порой абсурдно исполнительная власть и судебные органы выдвигают и оправдывают такого рода мотивы. Так, органы публичной власти легко запрещают проведение мероприятий под предлогом возможного проведения ремонта дорог и коммуникаций, высокой посещаемости мест проведения митингов и демонстраций, аварийного состояния культурных объектов и угрозы их сохранности и даже наличия обращения церковного иерарха о деструктивности проводимого мероприятия. Имеются также примеры, когда органы публичной власти заведомо создают подобные мотивы для запрета митингов и манифестаций, инициируя проведение в то же время и в том же месте иных публичных акций. Таким образом, требование мотивировать предложение органа публичной власти об изменении времени и места проведения мероприятия не представляет никаких гарантий реализации права мирных собраний и фактически используется как предлог для их запрещения.
5. Оправдывая по сути дефекты оспариваемой нормы, Конституционный Суд Российской Федерации как «наилучший способ» устранения ее неопределенности в качестве альтернативы предлагает обращаться в суд, что однако в данном споре не представляется эффективным способом защиты права на собрания, а в лучшем случае может быть лишь актом морального удовлетворения.
Сложность и быстротечность процесса организации и проведения собрания, митинга, демонстрации, включая процесс согласования времени и места их проведения, необходимость оповещения об этом большого количества участников и принятия необходимых организационных мер, даже при максимальном сокращении сроков рассмотрения спора в суде (что пока еще является лишь желательным) ставит под угрозу само проведение мероприятия и ведет к потере его актуальности и срыву.
При этом на организаторов перелагается дополнительное бремя судебного спора и необходимости обоснования своих доводов.
Имеющаяся судебная практика показывает, что, как правило, суды исходят из императивного требования оспариваемой нормы об отсутствии у организаторов мероприятия права на его проведение в случае, если нет согласия с органом власти относительно времени и места. Иной подход здесь вряд ли возможен, поскольку у судов отсутствуют иные формализованные законные критерии оценки. Конституционный Суд Российской Федерации явно перекладывает на суды общей юрисдикции собственную компетенцию, предлагая им оценивать ситуацию, а следовательно, и отсутствие или наличие конституционного права на собрание в каждом конкретном случае в зависимости от таких абстрактных принципов, как целесообразность, разумность, необходимость, соразмерность.
В отсутствие подобной практики суды не только рискуют выйти за пределы своих полномочий, но и породить судебный произвол. Представляется, что ни орган публичной власти, ни суды не могут иметь неограниченной дискреции в определении объема и пределов прав и свобод личности, гарантированных Конституцией Российской Федерации при условии, что их соразмерные ограничения могут устанавливаться только в определенных целях и только федеральным законом. Иное противоречило бы конституционному принципу непосредственного действия права.
Следует присоединиться к мнению эксперта В.И. Крусса, что дефекты оспариваемой в данном деле нормы таковы, что не позволяют надеяться на ее единообразное системно-конституционное толкование и применение на практике.