Определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 № 353-О

«По запросу Псковского областного суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 11 июля 2006 г. № 353-О

ПО ЗАПРОСУ ПСКОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПРЕАМБУЛЫ И ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 153 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА № 122-ФЗ «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ „О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН „ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ“ И „ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ“»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи А.Я. Сливы, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Псковского областного суда,

1. В запросе Псковского областного суда оспаривается конституционность положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, согласно которым при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты; при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием этого Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.»

Как следует из представленных материалов, в производстве Псковского областного суда находится дело по заявлению гражданина И.И. Федорова — пенсионера из числа реабилитированных лиц о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 1 статьи 6 Закона Псковской области от 11 января 2005 года «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области», предоставляющего реабилитированным лицам такую меру социальной поддержки, как ежемесячная денежная выплата в размере 200 рублей. И.И. Федоров полагает, что, установив эту выплату в размере, не обеспечивающем компенсацию реабилитированным лицам утраченных с 1 января 2005 года федеральных льгот, законодатель субъекта Российской Федерации нарушил предписания Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, содержащиеся в его преамбуле.

Псковский областной суд, придя к выводу о том, что подлежащие применению в данном деле положения преамбулы и части 2 статьи 153 названного Федерального закона противоречат статьям 5, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.

По мнению заявителя, передача субъектам Российской Федерации полномочия по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и отнесение расходных обязательств по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации (пункт 7 статьи 6 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) — при том что Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не допускает включение в федеральные законы, принятые по вопросам социальной поддержки жертв политических репрессий, положений, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения его органами государственной власти соответствующих полномочий (подпункт 24 пункта 2 и пункт 4 статьи 26.3), — означает, что в результате осуществленного федеральным законодателем разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предмету совместного ведения (статья 72, пункт «ж» части 1, Конституции Российской Федерации) предоставление мер социальной поддержки указанных лиц передано в исключительное ведение субъектов Российской Федерации; соответственно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации в решении этого вопроса они обладают всей полнотой государственной власти и издаваемые ими нормативные правовые акты имеют, согласно статье 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации, приоритет над федеральным законодательством. При таких обстоятельствах, считает заявитель, федеральный законодатель не вправе обязывать субъекты Российской Федерации гарантировать объем социальной поддержки жертв политических репрессий не ниже ранее установленного федерального уровня; иное, на его взгляд, является вторжением в сферу исключительного ведения субъектов Российской Федерации, порождающим невозможность для них обеспечить за счет средств собственных бюджетов указанный гарантированный объем социальной поддержки этих лиц и тем самым влекущим ущемление их конституционных прав.

2. Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты «в», «ж», «з»); защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты «б», «ж» части 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Отнесение защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Это предполагает также возможность передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий.

Подобного рода перераспределение части полномочий осуществляется в рамках определенного Конституцией Российской Федерации предмета совместного ведения, который сам по себе не меняется, а потому передача субъектам Российской Федерации тех или иных полномочий по решению отдельных вопросов, входящих в сферу совместного ведения, не означает их отнесение к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

3. Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года № 462-О, в силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 мая 2006 года № 5-П по делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, ответственность за соблюдение признанных государством обязательств перед жертвами политических репрессий, вытекающих непосредственно из Конституции Российской Федерации, возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты, которые, по смыслу положений преамбулы и части второй статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, должны совместно обеспечивать сохранение объема бюджетного финансирования мер социальной поддержки этих лиц на уровне, сопоставимом со сложившимся по состоянию на 31 декабря 2004 года; достижению этой цели способствует введенный федеральным законодателем механизм финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, предусматривающий, что Российская Федерация обеспечивает софинансирование таких мер путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из фактической численности указанных лиц, в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год (часть третья статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»).

Кроме того, в силу принципа единства бюджетной системы, который основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, в случае невозможности установления на необходимом уровне мер социальной поддержки за счет средств субъекта Российской Федерации не исключаются и иные формы взаимодействия бюджетов всех уровней, с тем чтобы было обеспечено соблюдение требования о недопустимости снижения при переходе к новому правовому регулированию достигнутого уровня гарантий прав жертв политических репрессий, их социальной защищенности.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Положения преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ — в силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 мая 2006 года № 5-П и иных решениях, — не могут рассматриваться как противоречащие предписаниям Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 года.

2. Признать запрос Псковского областного суда не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку поставленный заявителем вопрос разрешен в сохраняющих свою силу решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с чем в данном случае не требуется вынесение итогового решения в виде постановления.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

---