Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2007 № 288-О-П

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Омска на нарушение конституционных прав местного самоуправления положениями пункта 20 статьи 2, части 3 статьи 4 Федерального закона „Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса“, частей 1 и 2 статьи 6 Федерального закона „О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса“ и некоторые законодательные акты Российской Федерации»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 8 февраля 2007 г. № 288-О-П

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА ОМСКА НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЯМИ ПУНКТА 20 СТАТЬИ 2, ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 4 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОСНОВАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ ОРГАНИЗАЦИЙ КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА», ЧАСТЕЙ 1 И 2 СТАТЬИ 6 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН „ОБ ОСНОВАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ ОРГАНИЗАЦИЙ КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА“ И НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы администрации города Омска,

1. Администрация города Омска в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 30 декабря 2004 года «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»:

пункта 20 статьи 2 (введен Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ), согласно которому под предельными индексами в данном Федеральном законе понимаются устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года;

части 3 статьи 4 (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ), согласно которой органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с предельными индексами, установленными федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок, устанавливают предельные индексы по муниципальным образованиям до принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса; указанные предельные индексы устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, а также с учетом местных и иных особенностей.

Кроме того, заявитель просит проверить конституционность положений статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса“ и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ), которыми установлено, что размер платы граждан за жилое помещение для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано, и размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренные статьями 156 и 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, должны соответствовать предельным индексам, устанавливаемым в соответствии с данной статьей (часть 1); предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, по субъектам Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с указанными индексами по муниципальным образованиям с учетом соотношения платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги и затрат на содержание и ремонт жилья и затрат по оказанию коммунальных услуг (часть 2).

Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, в производстве Омского областного суда находится дело по заявлениям прокурора Омской области и гражданина Ю.И. Галахова о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным пункта 33 приложения № 2 к Приказу министерства экономики Омской области от 2 февраля 2006 года № 1 «Об утверждении индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги на 2006 год» (в редакции Приказа от 16 февраля 2006 года № 2) в части установления предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги для муниципального образования «город Омск» в размере 143,1%, что не соответствует предельному индексу, утвержденному пунктом 72 приложения № 3 к Приказу Федеральной службы по тарифам от 29 декабря 2005 года № 853-э/4, который по Омской области установлен в размере 129,3%.

По мнению администрации города Омска, определением Омского областного суда от 23 июня 2006 года привлеченной к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в подлежащих применению в данном деле пункте 20 статьи 2 и части 3 статьи 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и части 1 и 2 статьи 6 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса“ и некоторые законодательные акты Российской Федерации» отсутствует необходимая для их применения определенность в вопросе о том, вправе ли органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливать только единый максимальный индекс для всех муниципальных образований либо вправе превысить данный индекс, с тем чтобы в среднем по субъекту Российской Федерации он не превысил (максимальный) предельный индекс, установленный федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок. Заявитель утверждает, что оспариваемые законоположения приняты без какой-либо адаптации к действующему бюджетному законодательству, без четких компенсаторных механизмов и переходных положений, чем создаются условия для неопределенности содержания правового регулирования на федеральном уровне, допускается практика непредсказуемости принимаемых федеральным законодателем решений, влекущих затраты за счет местных и региональных бюджетов, и просит признать их противоречащими статьям 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

2. Возможность и необходимость государственного регулирования цен прямо вытекает из предписаний Конституции Российской Федерации, согласно которым не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а установление правовых основ единого рынка и основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «ж»).

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 424 ГК Российской Федерации в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Одним из таких законов является Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», который закрепляет основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (часть 1 статьи 1).

Данный Федеральный закон использует понятие предельных индексов, под которыми понимаются устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года. Согласно его статье 4 установление предельных индексов в среднем по субъектам Российской Федерации относится к компетенции федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок; данный орган вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса (пункт 1 части 2); установление предельных индексов по муниципальным образованиям относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые вправе до принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (часть 3).

По смыслу приведенных законоположений, предельные максимальные индексы изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, устанавливаемые по муниципальным образованиям, могут отличаться в большую либо меньшую сторону от предельного максимального индекса, установленного в среднем по субъекту Российской Федерации.

Что касается статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ, то она имеет самостоятельный предмет правового регулирования и взаимосвязана со статьями 156 и 157 Жилищного кодекса Российской Федерации. Применительно к предельным индексам изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельным индексам изменения размера платы граждан за коммунальные услуги федеральный законодатель не употребляет в ней слова «в среднем», из чего следует недопустимость превышения максимального индекса, установленного федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок по субъекту Российской Федерации, при определении органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации максимального индекса по муниципальному образованию, если иное прямо не предусмотрено законодательством.

Следовательно, какая-либо неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 20 статьи 2 и части 3 статьи 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», а также частей 1 и 2 статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ отсутствует.

3. В силу объективной связи между государственной ценовой политикой и бюджетной политикой Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что, поскольку годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году (статья 12), финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета (пункт 3 статьи 83).

Исходя из этого часть 3 статьи 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» определяет, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают предельные индексы по муниципальным образованиям до принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В первоначальной редакции данного Федерального закона понятие предельных индексов отсутствовало и было введено в него лишь Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ, вступившим в силу с момента официального опубликования («Собрание законодательства Российской Федерации», 26 декабря 2005 года, № 52 (часть 1); «Российская газета», 29 декабря 2005 года), т.е. после принятия законов субъектов Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на 2006 год. Поэтому одновременно Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ в его статью 18 «Переходные положения» были включены положения, согласно которым установление предельных индексов, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса на 2006 год осуществляется применительно к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующим (действовавшим) на конец 2005 года, без учета требований, указанных в пункте 1 части 2 и части 3 статьи 4 данного Федерального закона (часть 2); тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, установленные до вступления в силу данного Федерального закона, подлежат пересмотру и приведению в соответствие с предельными индексами, установленными в соответствии с данным Федеральным законом, в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов, которыми утверждаются и вводятся в действие указанные предельные индексы (часть 3).

Кроме того, согласно части 6 статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ в случае, если увеличение размера платы граждан за жилое помещение и (или) увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги превышают установленные для соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое помещение и (или) предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, размер платы граждан за жилое помещение и (или) размер платы граждан за коммунальные услуги должны быть приведены в соответствие с указанными индексами в течение одного календарного месяца с даты вступления в силу решения федерального органа исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об установлении указанных индексов.

Таким образом, довод заявителя о том, что оспариваемое регулирование принято без какой-либо адаптации к действующему бюджетному законодательству, нельзя признать обоснованным. Действующим законодательством опровергается и его утверждение о противоречии положений статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ статье 133 Конституции Российской Федерации, как принятых без установления источников финансирования убытков организациям, поставляющим жилищно-коммунальные услуги: согласно Федеральному закону «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (в редакции Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ) в случае, если рассчитанные тарифы исключают обеспечение доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса, организация коммунального комплекса по согласованию с органом регулирования осуществляет изменение своей производственной программы и проводит перерасчет тарифов на свои товары и услуги (часть 6 статьи 9); выбор способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации ее инвестиционной программы, осуществляется представительным органом муниципального образования исходя из оценки доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса, оценки результатов реализации инвестиционной программы организации коммунального комплекса, а также из установленных предельных индексов (часть 2 статьи 10).

При этом, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 17 июня 2004 года № 12-П и от 15 мая 2006 года № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований для реализации нового правового регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что должно обеспечиваться, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).

Кроме того, Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» в оспариваемые законы были внесены определенные изменения в целях уточнения полномочий Федеральной службы по тарифам и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области установления предельных индексов изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов изменения размеров платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги, а также осуществления государственного контроля за их установлением и применением. Согласно его статье 25 статья 6 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 184-ФЗ дополнена положениями, в соответствии с которыми, в частности, решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации об установлении им предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги по муниципальным образованиям, устанавливаемых на уровне выше максимального и (или) ниже минимального предельного индекса, утвержденного для субъекта Российской Федерации, подлежит предварительному согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в порядке и по основаниям, установленным указанным федеральным органом исполнительной власти (часть 4.1); изменение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации установленных по муниципальным образованиям предельных индексов в течение финансового года без одновременного внесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год не допускается (часть 4.2); при приведении размера платы граждан за жилое помещение и размера платы граждан за коммунальные услуги в соответствие с требованиями данной статьи уполномоченными органами местного самоуправления производится пересмотр размера подлежащей внесению платы в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом сумма необоснованно полученных платежей подлежит зачету при расчете размера платы граждан в последующий период (часть 6.1).

4. Таким образом, положения пункта 20 статьи 2, части 3 статьи 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», частей 1 и 2 статьи 6 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса“ и некоторые законодательные акты Российской Федерации» сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие статьи 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Разрешение же вопроса о том, какой именно закон подлежит применению в конкретном деле в случаях возможной коллизии законов и (или) обнаружения пробелов в правовом регулировании, осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом, рассматривающим данное дело, и к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Омска, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми такого рода обращения признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

---