Определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2026 № 2439-О

«По запросу Кабинета Министров Республики Татарстан о проверке конституционности пункта 8.1 статьи 1 и статьи 22.1 Федерального закона „Об обороне“, пункта 5 статьи 1 и абзаца первого пункта 5.1 статьи 2 Федерального закона „О статусе военнослужащих“ во взаимосвязи с подпунктом 2.4 пункта 1 статьи 3, а также подпунктом 10 статьи 4 Федерального закона „О ветеранах“»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, К.Б. Калиновского, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, А.В. Коновалова, В.В. Коробченко, М.Б. Лобова, В.А. Сивицкого, Е.В. Тарибо,

заслушав сообщение судьи В.А. Сивицкого, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Кабинета Министров Республики Татарстан,

1. Кабинет Министров Республики Татарстан оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»:

пункта 8.1 статьи 1, устанавливающего, что для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время, при возникновении вооруженных конфликтов, при проведении контртеррористических операций, а также при использовании Вооруженных Сил Российской Федерации (войск национальной гвардии Российской Федерации) за пределами территории Российской Федерации (далее — добровольческие формирования);

статьи 22.1, содержащей основные положения о создании и деятельности добровольческих формирований, а также об условиях поступления в такие формирования и пребывания в них.

Кроме того, заявитель просит проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»:

пункта 5 статьи 1, предусматривающего, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные государственные органы, органы местного самоуправления и организации вправе устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей;

абзаца первого пункта 5.1 статьи 2, согласно которому социальные гарантии и компенсации, которые предусмотрены данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами и федеральными законами для военнослужащих и членов их семей, предоставляются гражданам, пребывающим в добровольческих формированиях, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», и членам их семей в случаях и порядке, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами.

Конституционность приведенных норм Кабинет Министров Республики Татарстан оспаривает во взаимосвязи со следующими положениями Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»:

подпунктом 2.4 пункта 1 статьи 3, закрепляющим, что к ветеранам боевых действий относятся лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года;

подпунктом 10 статьи 4, устанавливающим, что к инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий относятся лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей по содействию выполнению указанных задач.

Как следует из запроса, решением Верховного Суда Республики Татарстан от 17 марта 2026 года признаны недействующими абзацы второй и седьмой пункта 5 Указа Президента Республики Татарстан от 4 апреля 2022 года № УП-233 «О единовременной денежной выплате членам семей военнослужащих и лиц, проходивших службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации, погибших (умерших) в результате участия в специальной военной операции» в той мере, в какой действие данного Указа не распространяется на членов семей лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года. При этом Верховный Суд Республики Татарстан, в частности, указал, что федеральный законодатель, распространяя на лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с добровольческими и аналогичными им организациями (существовавшими до введения правового регулирования добровольческих организаций), содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции, социальные гарантии, не выделяет обособленные группы лиц в рамках данных категорий и не ставит право на получение мер социальной поддержки в зависимость от даты заключения контракта, являющегося основанием для участия в специальной военной операции, а также не закрепляет за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право определять отдельные группы граждан, добровольно выполнявших военные задачи в ходе специальной военной операции, имеющих право на получение дополнительных социальных гарантий, реализуемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий.

По мнению Кабинета Министров Республики Татарстан, оспариваемые законоположения — в их нормативной связи — противоречат статьям 4 (часть 2), 6 (часть 2), 59 (часть 2) и 71 (пункт «м») Конституции Российской Федерации, поскольку содержат пробел, порождающий неопределенность правового положения лиц, которые участвовали в специальной военной операции в составе частных военных компаний, что, в свою очередь, является основанием распространения на указанных лиц дополнительных социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательством субъектов Российской Федерации, финансируемых из региональных бюджетов и предназначенных для военнослужащих (в том числе уволенных со службы) и граждан, пребывающих (пребывавших) в созданных в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» добровольческих формированиях.

2. Конституция Российской Федерации, исходя из цели сохранения исторически сложившегося государственного единства и ответственности народа за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями (преамбула), устанавливает, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации; гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с Федеральным законом (статья 59, части 1 и 2). При этом защита Отечества не сводится к обязанности несения военной службы, а, будучи также моральным обязательством, проистекающим из любви и уважения к Родине, своему народу, своим близким, является конституционным императивом, который определяет поведение гражданина. Из этого следует, что выполнение гражданином Российской Федерации конституционного долга по защите Отечества возможно как посредством несения военной службы, так и в других формах (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2011 года № 24-П).

Конституция Российской Федерации, обязывая Российскую Федерацию как социальное государство к установлению гарантий социальной защиты (статья 7), не определяет способы и объем такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, — решение этих вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), является прерогативой законодателя, который, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, предусматривает конкретные меры социальной защиты, критерии их дифференциации и условия предоставления с учетом конституционных принципов и норм, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан.

В отношении граждан Российской Федерации, выполнявших свой конституционный долг по защите Отечества, соответствующее правовое регулирование основывается не только на общих предписаниях статей 7, 21 (часть 1) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации, направленных на создание условий, обеспечивающих гражданам достойную жизнь и гарантирующих их социальную защищенность, но и на других ее положениях, прежде всего содержащихся в преамбуле и статье 59 (часть 1), чем предопределяется необходимость решения в законодательном порядке вопросов, связанных с признанием заслуг тех, кто проявил мужество и героизм, отстаивая суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации с риском для жизни и здоровья, и предоставлением им соответствующих мер социальной поддержки (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2011 года № 24-П).

3. Правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества осуществляется Федеральным законом от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому граждане Российской Федерации исполняют конституционный долг по защите Отечества, в частности путем добровольного поступления на военную службу в порядке, установленном названным Федеральным законом (пункт 4 статьи 1). В соответствии с пунктом 1 статьи 2 указанного Федерального закона военная служба, являющаяся особым видом федеральной государственной службы, исполняется в Вооруженных Силах Российской Федерации и в войсках национальной гвардии Российской Федерации, в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, в Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны, органах военной прокуратуры, военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, в воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях.

Федеральный закон «Об обороне» устанавливает, что в целях обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации (пункт 4 статьи 1). Помимо этого названный Федеральный закон предусматривает, что к обороне привлекаются войска национальной гвардии Российской Федерации, а для выполнения отдельных задач в области обороны — спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, органы государственной охраны, органы военной прокуратуры, военные следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования (пункты 5 и 6 той же статьи).

При этом в силу пункта 8.1 статьи 1 Федерального закона «Об обороне» для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время, при возникновении вооруженных конфликтов, при проведении контртеррористических операций, а также при использовании Вооруженных Сил Российской Федерации (войск национальной гвардии Российской Федерации) за пределами территории Российской Федерации.

В развитие приведенного законоположения статья 22.1 названного Федерального закона предусматривает, что добровольческие формирования могут создаваться Министерством обороны Российской Федерации (Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации) по решению Президента Российской Федерации, а их численность, организация, районы их действий, стоящие перед ними задачи, порядок управления ими, срок использования добровольческих формирований, порядок прекращения и иные вопросы их деятельности определяются указанным Министерством (Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации) исходя из задач, стоящих перед Вооруженными Силами Российской Федерации (войсками национальной гвардии Российской Федерации) (пункты 1 и 2). В состав добровольческих формирований входят граждане Российской Федерации, добровольно поступившие в добровольческие формирования путем заключения контракта о пребывании в добровольческом формировании (о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации или войска национальной гвардии Российской Федерации) между соответствующим гражданином Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации (Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации), а также могут входить военнослужащие, направленные в них Министерством обороны Российской Федерации (военнослужащие и сотрудники, направленные Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации) (пункты 3, 4 и 6).

Оспариваемые нормы Федерального закона «Об обороне», включая те положения его статьи 22.1, которые направлены на определение состава добровольческих формирований, правил заключения контрактов о пребывании в добровольческих формированиях и исключения из их состава, а также полномочий Министерства обороны Российской Федерации (Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации) по определению, в частности, порядка поступления граждан Российской Федерации в добровольческие формирования и пребывания в них, требований, предъявляемых к указанным гражданам, порядка заключения контрактов о пребывании в добровольческих формированиях, обеспечения добровольческих формирований вооружением, военной техникой, материально-техническими средствами, выплаты пребывающим в них гражданам денежного содержания и иных выплат (пункты 3 - 9 и 11), позволяют определить правовой статус добровольческих формирований и отграничить его от статуса других институтов или организаций, обеспечивавших реализацию задач в области обороны, в том числе в ходе специальной военной операции.

Согласно пункту 10 статьи 22.1 Федерального закона «Об обороне» граждане Российской Федерации, пребывающие в добровольческих формированиях, имеют статус (совокупность прав, обязанностей и ответственности), устанавливаемый федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; на таких граждан в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, распространяется статус военнослужащих. Указанным положениям корреспондирует абзац первый пункта 5.1 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих», который закрепляет, что социальные гарантии и компенсации, которые предусмотрены данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами и федеральными законами для военнослужащих и членов их семей, предоставляются гражданам, пребывающим в добровольческих формированиях, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», и членам их семей в случаях и порядке, которые предусмотрены этим Федеральным законом, другими федеральными законами.

По существу, приведенные положения являются отсылочными к федеральному законодательному регулированию, устанавливающему гарантии и компенсации для военнослужащих и членов их семей и распространяющему целый ряд из них на граждан, пребывающих (пребывавших) в добровольческих формированиях.

При этом указанные положения относятся к такой предусмотренной подпунктом 2.2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» категории ветеранов боевых действий, как «лица, поступившие в созданные по решению органов государственной власти Российской Федерации добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в ходе специальной военной операции, отражения вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, а также в ходе вооруженной провокации на Государственной границе Российской Федерации и территориях субъектов Российской Федерации, прилегающих к районам проведения специальной военной операции». По своему буквальному смыслу они не затрагивают ветеранов боевых действий из числа лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года, о которых идет речь в подпункте 2.4 указанного пункта и в отношении распространения на которых дополнительных социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательством субъектов Российской Федерации, финансируемых из региональных бюджетов, и поставлен вопрос заявителя.

Таким образом, положения пункта 8.1 статьи 1 и статьи 22.1 Федерального закона «Об обороне» и абзаца первого пункта 5.1 статьи 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» имеют собственный предмет регулирования и не могут рассматриваться как дающие основания для того или иного решения вопроса о возможности дифференциации регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации на основании Федерального закона «О ветеранах».

4. Статья 48 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предусматривает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие и возможность осуществления таких расходов предусмотрены федеральными законами (части 1 и 2). При этом часть 3 данной статьи закрепляет, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Данные положения конкретизируются в других федеральных законах с учетом предмета их регулирования, в частности в пункте 5 статьи 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», который предусматривает правомочие органов публичной власти разных уровней устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей, наделяя тем самым органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом участвовать в формировании системы социальной поддержки военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Указанное регулирование — по существу заложенной в нем идеи расширения на уровне субъектов Российской Федерации социальных гарантий для соответствующих категорий граждан — нашло отражение и в положениях Федерального закона «О ветеранах». Данный Федеральный закон, закрепляя правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации и разграничивая полномочия и расходные обязательства по их предоставлению между Российской Федерацией и ее субъектами в зависимости от категории ветеранов, относит предусмотренные им меры социальной поддержки тех лиц, особый правовой статус которых обусловлен заслугами по защите Отечества (в том числе ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, включая инвалидов войны, и членов семей таких погибших (умерших) лиц), к расходным обязательствам Российской Федерации (пункт 1 статьи 10). Однако он допускает установление законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами мер социальной поддержки данных категорий ветеранов, которые являются дополнительными к предусмотренным на федеральном уровне и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 10).

Положения подпункта 2.4 пункта 1 статьи 3 и подпункта 10 статьи 4 Федерального закона «О ветеранах» относят к ветеранам боевых действий в том числе лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года, а к инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий (инвалидам войны) — тех из них, кто стал инвалидом вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей по содействию выполнению указанных задач. Они перечислены в указанных законоположениях наряду с военнослужащими, принимавшими участие в боевых действиях, и лицами, поступившими в созданные по решению органов государственной власти Российской Федерации добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в ходе специальной военной операции, отражения вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, а также в ходе вооруженной провокации на Государственной границе Российской Федерации и территориях субъектов Российской Федерации, прилегающих к районам проведения специальной военной операции.

В соответствии с компетенцией федерального законодателя, обладающего широкими полномочиями по определению круга лиц, имеющих — с учетом их заслуг по защите Отечества — право на государственные гарантии, лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, были отнесены к ветеранам боевых действий в связи с участием в специальной военной операции.

Осуществляя на основании конституционных предписаний дискреционные полномочия в сфере социальной поддержки защитников Отечества и членов их семей, именно федеральный законодатель разрешает вопрос об установлении особенностей предоставления мер такой поддержки в отношении тех или иных категорий лиц. До установления федеральным законодателем таких особенностей, в частности, в отношении отдельных категорий граждан, принимающих (принимавших) участие в специальной военной операции (содействующих (содействовавших) выполнению ее задач), субъекты Российской Федерации, устанавливая в рамках предоставленных им полномочий дополнительные меры социальной поддержки граждан из числа лиц, участвовавших в специальной военной операции, и членов их семей, не вправе вводить не основанную на нормах федерального законодательства дифференциацию правового регулирования в указанной сфере.

Таким образом, в перечисленных в запросе Кабинета Министров Республики Татарстан законоположениях не усматривается такой неопределенности в вопросе их соответствия Конституции Российской Федерации в указанном заявителем аспекте, которая могла бы послужить основанием для принятия данного запроса к рассмотрению и проверки конституционности оспариваемых законоположений (часть вторая статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Федеральный законодатель при этом не лишен возможности — с учетом того, что участие субъектов Российской Федерации в предоставлении мер поддержки соответствующим категориям граждан осуществляется на основании статей 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» и статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» добровольно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, — совершенствовать данное правовое регулирование во взаимодействии с субъектами Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать запрос Кабинета Министров Республики Татарстан не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в нем вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

---