Определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2008 № 243-О-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ОАО „АК „Байкалбанк“ на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 56 Закона Российской Федерации „О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей“, положениями статьи 105 Федерального закона „О федеральном бюджете на 2004 год“, статьи 84 Федерального закона „О федеральном бюджете на 2005 год“ и статьи 80 Федерального закона „О федеральном бюджете на 2006 год“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 15 января 2008 г. № 243-О-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОАО «АК „БАЙКАЛБАНК“ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 56 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ „О ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЛИЦ, ПРОХОДИВШИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ, СЛУЖБУ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЕ, ОРГАНАХ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ, УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ, И ИХ СЕМЕЙ“, ПОЛОЖЕНИЯМИ СТАТЬИ 105 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА „О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2004 ГОД“, СТАТЬИ 84 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА „О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2005 ГОД“ И СТАТЬИ 80 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА „О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2006 ГОД“»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы ОАО «АК „БайкалБанк“,»

установил:

1. В жалобе ОАО «АК „БайкалБанк“ оспаривается конституционность части первой статьи 56 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 „О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей“ (в редакции Федерального закона от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ), регламентирующей общий порядок выплаты пенсий, назначаемых лицам, на которых распространяется действие данного Закона, а также конституционность конкретизирующих этот порядок положений статьи 105 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ „О федеральном бюджете на 2004 год“, статьи 84 Федерального закона от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ „О федеральном бюджете на 2005 год“ и статьи 80 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ „О федеральном бюджете на 2006 год“.»

По мнению ОАО «АК „БайкалБанк“, установленный оспариваемыми законоположениями порядок выплаты пенсий военным пенсионерам через Сбербанк России ограничивает его право участвовать в привлечении федеральных денежных средств с целью последующего их размещения во вклады военным пенсионерам, предоставляет преимущества Сбербанку России в предпринимательской деятельности, закрепляет его монопольное положение на рынке банковских услуг и нарушает тем самым свободу предпринимательской деятельности, а потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 8 (часть 1) и статье 34.»

Как следует из представленных материалов, в связи с направлением Бурятским отделением Сбербанка России № 8601 писем военным пенсионерам о необходимости открытия для получения пенсии счетов по вкладу в Сбербанке России или пластиковых карт Сбербанка России Федеральная антимонопольная служба решением от 9 сентября 2005 года признала Сбербанк России совершившим нарушение статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», которое выразилось в распространении неточных сведений, способных причинить убытки другой финансовой организации, и выдала предписание об устранении последствий этого нарушения.

Суды первой и апелляционной инстанций, придя к выводу, что действия Сбербанка России основаны на законодательстве, которым определяются условия и порядок пенсионного обеспечения военных пенсионеров, и соглашениях, которые заключены им с Минфином России и соответствующими федеральными органами власти Российской Федерации, удовлетворили его требование о признании решения и предписания Федеральной антимонопольной службы незаконными. Суды посчитали факт нарушения Сбербанком России антимонопольного законодательства не доказанным и указали, что направление им писем физическим лицам не влияет на общие условия предоставления финансовых услуг. Федеральный арбитражный суд Московского округа с этими выводами не согласился и в Постановлении от 24 июля 2006 года оценил действия Сбербанка России как направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности, поскольку ими создаются условия для снижения заинтересованности в открытии счетов по вкладам в иных банках.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Постановлением от 19 декабря 2006 года отменил Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа и оставил без изменения решения арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, указав, что для соблюдения установленного законодательством порядка выплаты военных пенсий необходимо заключение пенсионером-вкладчиком договора банковского вклада со Сбербанком России, зачисление его отделениями средств федерального бюджета на счета получателей либо оформление переводов через организации связи на основании документов, подготовленных пенсионными органами соответствующих ведомств.

2. Статья 8 (часть 1) Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя провозглашает свободу экономической деятельности. Принципом экономической свободы предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание закрепленного в статье 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Реализуя данное конституционное право, граждане вправе определять сферу этой деятельности и осуществлять соответствующую деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами путем участия в хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, т.е. путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, самостоятельно выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных Конституцией Российской Федерации гарантий права собственности (статья 35, часть 3) и поддержки государством добросовестной конкуренции (статья 8, часть 1; статья 34, часть 2).

Реализация названных конституционных положений — в силу закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов, согласно которым в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, — должна обеспечиваться всеми возможными средствами, способствующими, в частности, созданию надежной системы правовых гарантий, которые обеспечивали бы защиту прав и законных интересов всех лиц, в той или иной форме вкладывающих собственные финансовые средства в банковскую систему России, при том что ограничения, касающиеся деятельности, объектом которой являются деньги и операции с ними, вытекающие из отношений по поводу их размещения и экономического оборота, в том числе в условиях конкуренции, должны, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, вводиться федеральным законодателем в рамках конкретизации полномочия, вытекающего из ее статей 71 (пункт «ж») и 76 (часть 1).

2.1. Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» определены правовые основания назначения пенсий, а также общий порядок выплаты пенсий на основе принципа ведомственной ответственности за организацию пенсионного обеспечения лиц, на которых распространяется действие данного Закона, в зависимости от последнего места их службы (статья 11).

Согласно части первой статьи 56 названного Закона в редакции, оспариваемой заявителем, пенсии, назначаемые лицам, указанным в его статье 1, и их семьям, выплачиваются по месту жительства пенсионеров пенсионными органами Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и Федеральной службы безопасности Российской Федерации через соответствующие учреждения (филиалы) Сберегательного банка Российской Федерации путем зачисления сумм пенсии во вклады либо через предприятия связи с доставкой на дом; перевод пенсии по почте и доставка ее на дом осуществляются за счет государства; выплата пенсии производится за текущий месяц в сроки, определяемые пенсионными органами по согласованию с учреждениями Сберегательного банка и предприятиями связи.

Приведенный общий порядок выплаты и доставки пенсий исходит из обязательности своевременного и полного перечисления необходимых для этого денежных средств, что требует от законодателя установления конкретного и контролируемого механизма расходования бюджетных средств, который учитывал бы специфику регулирования пенсионного обеспечения соответствующих категорий граждан в процессе перечисления бюджетных средств, предназначенных на эти цели, в связи с чем порядок выплат пенсий рассматриваемой категории лиц детализируется федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год.

Так, статьей 132 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» на Министерство финансов Российской Федерации были возложены функции по заключению в централизованном порядке по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти соглашения со Сбербанком России о финансировании и выплате пенсий, пособий и компенсаций лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральных органах налоговой полиции, таможенных органах и органах прокуратуры Российской Федерации, и членам их семей на 2003 год.

На основании соглашения от 31 декабря 2002 года № 01-01-06/03-1710, предметом которого являлось выполнение Минфином России и Сбербанком России всех необходимых мероприятий по своевременной и полной выплате пенсий, пособий и компенсаций, назначенных лицам рассматриваемой категории (пункт 1.1), Минфин России осуществлял в установленные сроки перечисление денежных средств с распределением сумм, предназначенных для выплат пенсий по каждому из пяти федеральных органов исполнительной власти, на соответствующий счет Сбербанка России, включая средства для перевода пенсий военнослужащим через предприятия связи и расходы по их доставке (пункт 2.1.1), а Сбербанк России перечислял необходимые суммы на счета территориальных банков Сбербанка России с распределением указанных сумм по федеральным органам исполнительной власти (пункт 2.2.2); при этом Сбербанк России не взимал плату за проведение операций по выплатам пенсий военнослужащим и не уплачивал проценты за использование временно свободных средств федерального бюджета на указанные выплаты (пункт 3.4).

Статьей 105 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» обязанность перечисления Сбербанку России соответствующих средств из федерального бюджета была передана от Минфина России федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим пенсионное обеспечение указанных лиц. Статьей 84 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год», а затем - статьей 80 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» федеральным органам исполнительной власти было передано также полномочие по заключению соглашений со Сбербанком России о порядке выплаты пенсий, пособий, компенсаций и других выплат лицам, проходившим службу в соответствующих ведомствах, и членам их семей, подробно регламентирующих проведение сторонами всего комплекса мероприятий по обеспечению указанных выплат, в том числе перечисление федеральным органом исполнительной власти в установленные сроки на счет Сбербанка России денежных средств, необходимых для обеспечения пенсионных выплат получателям, включая средства для перевода указанных выплат через организации связи и расходов по их доставке.

При этом в развитие положений статьи 56 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», предоставляющих соответствующему федеральному органу исполнительной власти на основании его решения, согласованного с Министерством финансов Российской Федерации, право предусмотреть иной, чем это предусмотрено частью первой данной статьи, порядок выплаты пенсий, назначаемых пенсионными органами федерального органа исполнительной власти (в том числе соответствующими учреждениями и организациями на договорных началах), Федеральными законами «О федеральном бюджете на 2005 год» и «О федеральном бюджете на 2006 год» была предусмотрена также возможность включать в соглашения, заключаемые Сбербанком России с федеральными органами исполнительной власти, положения об оказании дополнительных услуг на платной основе.

При этом в любом случае предполагается такое взаимное согласование воли сторон заключаемых соглашений, которое соответствует требованиям, установленным законом для данного рода отношений, с учетом необходимости как наиболее эффективного осуществления возложенной на соответствующий федеральный орган исполнительной власти обязанности по своевременной и полной выплате пенсий, так и недопустимости одностороннего навязывания банком платных услуг, оказываемых не только указанной стороне соглашения, но и иным участникам соответствующих пенсионных отношений, т.е. предполагается соблюдение вытекающего из Конституции Российской Федерации принципа свободы договора, который Гражданским кодексом Российской Федерации провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства, что само по себе не должно приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод, в том числе в экономической сфере.

2.2. Оспаривая конституционность установленного частью первой статьи 56 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» общего порядка выплаты пенсий военным и приравненным к ним пенсионерам за счет средств федерального бюджета через соответствующие учреждения (филиалы) Сбербанка России, заявитель фактически ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации действующего правового регулирования отношений, базирующихся непосредственно на законодательном установлении правовых основ банковской системы в целом и правовом статусе Центрального банка Российской Федерации (уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью), в частности, включая оценку возможности — с точки зрения соответствия требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации — привлечения федеральных денежных средств и средств военных пенсионеров во вклады как в кредитных организациях, в капиталах которых участвует Центральный банк Российской Федерации (в том числе в качестве стратегического инвестора с долей участия в объеме не менее 50 процентов плюс одна голосующая акция), так и в кредитных организациях, не имеющих такого участия.

Разрешение данного вопроса требует оценки экономической целесообразности и обоснованности принятого федеральным законодателем решения, что не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Как следует из представленных материалов, поводом для оспаривания конституционности части первой статьи 56 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и положений Законов о федеральном бюджете на 2004, 2005 и 2006 годы с точки зрения нарушения принципов добросовестной конкуренции на рынке банковских услуг послужило изменение порядка оказания услуги перевода пенсий со счетов Сбербанка России на счета в других банках по заявлению пенсионера с бесплатного на платный, с которым заявитель выражает несогласие.

Между тем вопрос о правах ОАО «АК „БайкалБанк“ в связи с возможностью его конкурентного участия в привлечении федеральных денежных средств с целью их последующего размещения во вклады военным пенсионерам непосредственно не связан с вопросом о том, в какой мере в правоотношении, возникшем на основе конкретного соглашения, заключенного между Сбербанком России и федеральным органом исполнительной власти, затронуты интересы как сторон указанных соглашений, так и непосредственных получателей военных пенсий (по заявлениям которых возможен перевод пенсий со счетов Сбербанка России на счета в других банках). Его разрешение требует установления и исследования фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд Российской Федерации обязан воздерживаться в силу части четвертой статьи 3 Федерального конституционного закона „О Конституционном Суде Российской Федерации“, поскольку в данном случае это входит в компетенцию арбитражных судов.»

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 1 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

---