Определение Конституционного Суда РФ от 11.11.2021 № 2355-О

«По запросу Костромского областного суда о проверке конституционности части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Н.В. Мельникова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Костромского областного суда,

1. Костромской областной суд просит проверить конституционность части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации, согласно которой закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Как следует из представленных и дополнительно полученных материалов, в производстве судьи Костромского областного суда находится жалоба гражданина М. на не вступившее в законную силу постановление судьи Буйского районного суда Костромской области от 22 июня 2021 года по делу об административном правонарушении, которым он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения» КоАП Российской Федерации, с назначением административного наказания в виде административного штрафа. Правонарушение выразилось в том, что М. 25 мая 2021 года находился на территории торгового объекта без средств индивидуальной защиты органов дыхания, чем нарушил требования пункта 4.1 постановления губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 года № 43 «Об особом порядке передвижения лиц в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области», которым на граждан была возложена обязанность использовать при входе и нахождении в объектах торговли, бытового обслуживания населения, транспортных средствах, в зданиях вокзалов и аэропортов, а также в других объектах с массовым пребыванием людей средства индивидуальной защиты органов дыхания: гигиенические, в том числе медицинские маски (одноразовые, многоразовые), респираторы и иные их заменяющие текстильные изделия, обеспечивающие индивидуальную защиту органов дыхания человека.

За совершение данного деяния М. привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 20.6.1 КоАП Российской Федерации как лицо, повторно совершившее административное правонарушение, предусмотренное частью 1 данной статьи, поскольку ранее постановлением судьи Буйского районного суда Костромской области от 25 июня 2020 года М. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.6.1 КоАП Российской Федерации, и ему было назначено административное наказание в виде предупреждения. Правонарушение выразилось в том, что данный гражданин покинул место проживания. Этим были нарушены требования подпункта «д» пункта 3 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417), распоряжения губернатора Костромской области от 17 марта 2020 года № 128-р «О введении режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области» и подпункта 3 пункта 1 постановления губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 года № 43 «Об особом порядке передвижения лиц в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Костромской области», в соответствии с которым до улучшения санитарно-эпидемиологической обстановки граждане, находящиеся на территории городского округа город Буй, Буйского муниципального района, обязаны не покидать места проживания (пребывания), за исключением определенных случаев.

В связи с изданием постановления губернатора Костромской области от 19 июня 2020 года № 112 утратил силу подпункт 3 пункта 1 постановления губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 года № 43. Тем самым, как утверждает заявитель, из постановления губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 года № 43 исключена правовая норма, на основании которой М. был привлечен к административной ответственности постановлением судьи Буйского районного суда Костромской области от 25 июня 2020 года. Заявитель полагает, что исключение этого положения в соответствии с частью 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации означает отмену административной ответственности за указанное административное правонарушение, что предполагает придание обратной силы закону, примененному в первом деле М. об административном правонарушении. Вместе с тем административное наказание в виде предупреждения, назначенное М., исполнено, что в силу оспариваемой нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не позволяет применить в его деле закон, имеющий обратную силу. Придя к выводу о наличии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации, судья Костромского областного суда определением от 3 августа 2021 года приостановил производство по жалобе М. и направил запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.

По мнению Костромского областного суда, исполнение постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения осуществляется судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, путем вручения или направления копии постановления и отличается от исполнения других видов административного наказания тем, что не зависит от действий лица, привлеченного к административной ответственности, или органа, уполномоченного исполнять постановление. Такое регулирование, как полагает заявитель, ставит в неравное положение лицо, которому назначено административное наказание в виде предупреждения, с лицом, которому назначен иной вид административного наказания. При этом, как отмечено в запросе, к лицам, которым назначено предупреждение, заведомо не может быть применена часть 2 статьи 1.7 названного Кодекса в случае, если совершенное ими деяние является квалифицирующим признаком вновь совершенного административного правонарушения. Исходя из этого, заявитель считает, что часть 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Статья 54 Конституции Российской Федерации в качестве конституционных принципов применения законов, устанавливающих ответственность за правонарушение, закрепляет общее правило, согласно которому ответственность за правонарушение определяется законом, действующим во время его совершения, и исключение из этого правила — в отношении закона, устраняющего или смягчающего ответственность.

Эти правила основаны на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть — исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния — механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2006 года № 4-П, от 14 июля 2015 года № 20-П и др.).

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 1.7); при этом закон, который смягчает или отменяет административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшает положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до введения в действие данного закона и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; если же закон устанавливает или отягчает административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшает положение лица, то такой закон обратной силы не имеет (часть 2 статьи 1.7); отмена закона, установившего административную ответственность, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 5 части 1 статьи 24.5); в случае отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления (пункт 2 статьи 31.7).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, положения части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации, по существу, воспроизводят предписания статьи 54 Конституции Российской Федерации, конкретизируя их применительно к сфере административных правонарушений (Постановление от 14 июля 2015 года № 20-П; определения от 10 октября 2013 года № 1485-О, от 21 ноября 2013 года № 1903-О, от 22 декабря 2015 года № 2901-О и от 27 сентября 2016 года № 2017-О), и потому не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что распространение действия закона, отменяющего административную ответственность, на лиц, в отношении которых не исполнено постановление о назначении административного наказания, согласуется с принципами справедливости, гуманизма и адекватности публично-правового реагирования на совершенное противоправное деяние соразмерно его актуальной общественной опасности и — принимая во внимание, что статья 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации не ограничивает возможность применения правил об обратной силе закона в зависимости от каких-либо обстоятельств, включая поведение совершивших правонарушение и привлеченных к ответственности лиц, — не выходит за рамки дискреционных полномочий законодателя (Определение от 10 октября 2013 года № 1485-О).

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что исполнение судебного решения является самостоятельной гарантией государственной, в том числе судебной, защиты прав и свобод человека и гражданина. Защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется, что обязывает федерального законодателя создавать стабильную правовую основу для отношений в сфере исполнительного производства и не ставить под сомнение конституционный принцип исполнимости судебного решения (постановления от 30 июля 2001 года № 13-П, от 15 января 2002 года № 1-П, от 14 мая 2003 года № 8-П, от 14 июля 2005 года № 8-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 26 февраля 2010 года № 4-П, от 14 мая 2012 года № 11-П, от 27 июня 2013 года № 15-П, от 14 июля 2015 года № 20-П и др.).

3. Доводы, изложенные в запросе Костромского областного суда, фактически сводятся к целесообразности распространения принципа обратной силы закона, отменяющего административную ответственность, не только на лицо, в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено, но и на то лицо, в отношении которого такое постановление исполнено.

Кроме того, в настоящее время сохраняют юридическую силу нормы статьи 20.6.1 КоАП Российской Федерации, устанавливающей административную ответственность за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения.

Соответственно, ни постановлению губернатора Костромской области от 19 июня 2020 года № 112, которым признаны утратившими силу положения, обязывающие граждан не покидать места проживания (пребывании), ни даже возможной в последующем полной отмене решения о введении режима повышенной готовности не может быть придано значение закона, отменяющего административную ответственность за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 20.6.1 КоАП Российской Федерации. В противном случае установление административной ответственности в условиях специальных (временных) режимов может утратить свое правовое значение, поскольку будет предполагать освобождение от публично-правовой ответственности лиц, нарушающих специальные требования и ограничения, после отмены таких режимов, притом что соответствующая публично-правовая ответственность изначально устанавливается для обеспечения соблюдения специально вводимых временных ограничений.

Предлагаемое заявителем расширительное толкование принципа придания закону обратной силы предполагает новую конкретизацию данного принципа в сфере административных правонарушений. Однако инициатива по изменению законодательно установленного регулирования рассматриваемого вопроса, ставшего предметом конституционного истолкования в вышеприведенных решениях Конституционного Суда Российской Федерации, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, а является прерогативой законодателя.

4. Таким образом, доводы, приводимые в данном запросе, не согласуются с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения обратной силы закона, отменяющего административную ответственность, с целями административного наказания, а также с нормативным регулированием требований в условиях режима повышенной готовности на территории Костромской области, за несоблюдение которых М. повторно привлекается к административной ответственности.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать запрос Костромского областного суда не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

---