Определение Конституционного Суда РФ от 06.10.2015 № 2317-О

«По жалобе гаражно-строительного кооператива „Полет“ на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 22 статьи 3 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“ и части 4 статьи 7 Федерального закона „О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 6 октября 2015 г. № 2317-О

ПО ЖАЛОБЕ ГАРАЖНО-СТРОИТЕЛЬНОГО КООПЕРАТИВА «ПОЛЕТ» НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОЛОЖЕНИЯМИ ПУНКТА 22 СТАТЬИ 3 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» И ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 7 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТАТЬИ 2 И 3 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА „О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ“»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи А.Н. Кокотова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гаражно-строительного кооператива «Полет»,

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гаражно-строительный кооператив «Полет» оспаривает конституционность следующих законоположений:

пункта 22 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому заключенный до 1 января 2011 года для целей строительства, реконструкции объекта недвижимого имущества договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, может быть расторгнут досрочно в одностороннем порядке соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления в случае указанного в данном пункте существенного нарушения условий договора аренды такого земельного участка, которым в том числе является неисполнение обязательств по строительству, реконструкции объекта недвижимого имущества в срок, предусмотренный данным договором, или отсутствие по истечении пяти лет со дня заключения данного договора разрешения на строительство, реконструкцию объекта недвижимого имущества, строительство которого предусмотрено данным договором, в случае, если в данном договоре не предусмотрен срок окончания строительства, реконструкции этого объекта;

части 4 статьи 7 Федерального закона от 12 декабря 2011 года № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», закрепляющей временной критерий применения положений пункта 22 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», а именно устанавливающей, что указанные положения распространяются на договоры, которые заключены до дня вступления в силу Федерального закона от 12 декабря 2011 года № 427-ФЗ (1 апреля 2012 года) и обязательства сторон по которым не исполнены на эту дату.

Как следует из представленных материалов, между Московским земельным комитетом (арендодатель) и гаражно-строительным кооперативом «Полет» (арендатор) 21 февраля 1997 года был заключен договор аренды, согласно которому арендатору предоставлялся в аренду земельный участок (объект публичной собственности, расположенный в городе Москве) для строительства и последующей эксплуатации многоэтажного гаража сроком на 49 лет.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 1 августа 2013 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2013 года, было признано незаконным бездействие Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы, выразившееся в непредоставлении гаражно-строительному кооперативу «Полет» градостроительного плана земельного участка.

Департамент городского имущества города Москвы, будучи правопреемником Московского земельного комитета и приняв решение о расторжении в одностороннем порядке указанного договора аренды, направил арендатору соответствующее уведомление от 28 ноября 2013 года, содержащее указание на нарушение обязательств по освоению арендуемого земельного участка (неполучение в течение пяти лет с момента заключения данного договора разрешения на строительство).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 9 июня 2014 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 сентября 2014 года, гаражно-строительному кооперативу «Полет» было отказано в удовлетворении исковых требований о признании недействительным одностороннего отказа Департамента городского имущества города Москвы от исполнения договора аренды. Как указали суды, расторжение соответствующим государственным органом этого договора в одностороннем порядке на основании пункта 22 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» является обоснованным, поскольку арендатор не выполнил свои обязательства (не получил разрешение на строительство) и не представил доказательств, подтверждающих, что в течение всего срока аренды земельного участка предпринимал меры, направленные на его освоение. Кассационные жалобы гаражно-строительного кооператива «Полет» были оставлены без удовлетворения.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 36 (часть 2), 46 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку они нарушают стабильность гражданского оборота, придают обратную силу закону, ухудшающему положение арендаторов земельных участков, посредством введения права арендодателя отказаться в одностороннем порядке от исполнения договора аренды, которое не было предусмотрено ни договором, ни законодательством, действовавшим в момент его заключения, и поскольку допускают расторжение договора аренды без установления и исследования причин, по которым арендатор не смог приступить к строительству объекта недвижимости.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). При этом как собственники земли, так и лица, владеющие и пользующиеся земельными участками (в том числе на основании договоров), реализуя права, связанные с владением и пользованием земельными участками, должны учитывать конституционно закрепленные требования о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 17, часть 3; статья 36, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Условия и порядок пользования землей определяются, согласно статье 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации, на основе федерального закона. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 6 июля 2000 года № 133-О и от 5 марта 2013 года № 436-О, Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

Кроме того, регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Данные отношения в конечном счете имеют целью обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т.п., т.е. прав, если непосредственно в Конституции Российской Федерации и не названных, то предопределенных такими закрепленными в ней в качестве элементов конституционно-правового статуса личности правами, как право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, часть 1), право на благоприятную окружающую среду (статья 42) и ряд других.

В городах-мегаполисах, принимая во внимание значительное число жителей и наличие объективных логистических и инфраструктурных проблем, особое значение приобретают вопросы комплексного, планового и оперативного освоения земельных участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества, чтобы в процессе развития территории была сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц, а возможные неудобства, связанные с осуществлением строительства, были ограничены минимальными временными пределами.

Если в долгосрочном договоре аренды земельного участка не предусмотрен срок получения разрешения на строительство или срок окончания строительства соответствующего объекта недвижимого имущества, то длительное непринятие арендатором должных мер к скорейшему началу запланированного строительства само по себе не может свидетельствовать о совершении им гражданско-правового нарушения. Однако бездействие арендатора приводит к затягиванию ввода в эксплуатацию соответствующих объектов недвижимого имущества, к неиспользованию представляющих для мегаполиса особую ценность площадей, нарушению эстетического облика города и уменьшению объема городской застройки, потребность в которой опосредована предоставлением земельного участка в аренду, а потому не может рассматриваться как безупречное.

Таким образом, федеральный законодатель, предусматривая в пункте 22 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» право публичного собственника земельных участков, расположенных в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, на досрочное расторжение договора аренды таких участков, предоставленных в целях строительства объектов недвижимого имущества, учитывал необходимость защиты общественных интересов, в частности потребность в эффективном использовании указанных земельных участков.

2.2. Согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство, дающее застройщику право осуществлять строительство и реконструкцию объектов капитального строительства (за исключением установленных законом случаев), — это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов); отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (части 1, 2 и 14).

Получение застройщиком-арендатором указанного разрешения является, таким образом, обязательным условием возведения объектов капитального строительства (к которым в силу пункта 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации относятся здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, иными словами, объекты недвижимого имущества в смысле абзаца первого пункта 1 статьи 130 ГК Российской Федерации) и, соответственно, одним из факторов надлежащего выполнения им своих обязательств по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе в части сроков начала и окончания строительства.

Относя отсутствие разрешения на строительство объекта недвижимого имущества по истечении пяти лет со дня заключения не предусматривающего срока окончания строительства договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, к существенным нарушениям условий такого договора, федеральный законодатель исходил из необходимости конкретизации применительно к особенностям данного вида договоров положения пункта 2 статьи 450 ГК Российской Федерации, согласно которому существенным признается нарушение договора одной из сторон, влекущее для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.

Стороны же договора аренды земельного участка, которые при его заключении исходят из добросовестности поведения друг друга при выполнении взятых на себя по договору обязательств, несут связанные с недостижением ожидаемого экономического эффекта риски. При этом предусмотренный пунктом 22 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» пятилетний срок для получения арендатором разрешения на строительство не может рассматриваться как необоснованный, что предопределяет возможность введения данного законодательного требования в отношении заключенных до его вступления в силу долгосрочных договоров аренды, призванных изначально обеспечить взаимные интересы арендаторов и арендодателей в наиболее эффективном использовании земельных участков, предоставленных для строительства, в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием.

В то же время отсутствие у арендатора, действующего добросовестно, разумно и осмотрительно, по истечении пяти лет со дня заключения им в целях строительства объекта недвижимого имущества договора аренды земельного участка разрешения на строительство указанного объекта может быть вызвано не только его собственными действиями (бездействием), — оно может предопределяться обстоятельствами непреодолимой силы либо действиями (бездействием) арендодателя, уполномоченных органов публичной власти, подведомственных организаций, должностных лиц. В этих случаях применение последствий в виде одностороннего досрочного расторжения договора аренды земельного участка не отвечало бы вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам справедливости и соразмерности, нарушало бы баланс конституционно защищаемых прав и законных интересов, позволяя одной стороне договора — арендодателю, наделенному властными полномочиями, получать необоснованное преимущество в отношениях с другой стороной — арендатором.

2.3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме, а правосудие, которое в Российской Федерации осуществляется только судом (статья 118, часть 1, Конституции Российской Федерации), по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (постановления от 22 апреля 2011 года № 5-П, от 27 декабря 2012 года № 34-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 31 марта 2015 года № 6-П и др.); эффективный судебный контроль может быть как предварительным, так и последующим (определения от 18 октября 2012 года № 1960-О, от 25 сентября 2014 года № 2295-О и др.).

В рамках указанных конституционных гарантий суд при рассмотрении дела обязан исследовать по существу его фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы; иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту, закрепленное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывалось бы существенно ущемленным (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года № 7-П, от 13 июня 1996 года № 14-П, от 28 октября 1999 года № 14-П, от 22 ноября 2000 года № 14-П, от 14 июля 2003 года № 12-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 14 мая 2012 года № 11-П, от 23 сентября 2014 года № 24-П и др.).

Изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющие свою силу, предопределяют круг вопросов, которые должен разрешить суд при оценке правомерности расторжения публичным собственником земельного участка как арендодателем соответствующего договора, в число которых входит исследование причин, вызвавших существенные нарушения условий договора аренды (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2014 года № 1685-О).

2.4. Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 22 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и части 4 статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что при оценке правомерности решения соответствующего органа публичной власти суд принимает во внимание обусловившие задержку получения арендатором разрешения на строительство обстоятельства, связанные с действиями (бездействием) как арендатора, так и арендодателя, уполномоченных органов публичной власти, подведомственных организаций, должностных лиц, или обстоятельства непреодолимой силы.

В этих условиях последующий судебный контроль за отражающими общественный интерес решениями управомоченных органов об одностороннем досрочном расторжении договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключенных в целях строительства, реконструкции объектов недвижимого имущества, представляет собой достаточную гарантию защиты прав арендаторов, поскольку именно на судах лежит обязанность при разрешении споров о праве способствовать соблюдению баланса конституционно защищаемых интересов — публичных и частных.

С учетом изложенного оспариваемые нормы сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.

Разрешение же вопроса о законности и обоснованности судебных постановлений, вынесенных по делу заявителя, включая проверку его доводов о принятии необходимых мер для получения разрешения на строительство, как непосредственно связанное с исследованием и оценкой фактических обстоятельств данного дела, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, установленные статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать жалобу гаражно-строительного кооператива «Полет» не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

---