Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2012 № 1913-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дегтярева Сергея Сергеевича на нарушение его конституционных прав положением пункта 9 статьи 81.1 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 4 октября 2012 г. № 1913-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ДЕГТЯРЕВА СЕРГЕЯ СЕРГЕЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЕМ ПУНКТА 9 СТАТЬИ 81.1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина С.С. Дегтярева,

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин С.С. Дегтярев оспаривает конституционность положения пункта 9 статьи 81.1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым установлено следующее: если в субъекте Российской Федерации выборы были проведены в соответствии с пунктом 3, 4, 5 или 7 той же статьи в иные, чем второе воскресенье марта, дни, а конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования не предусмотрено проведение следующих выборов в марте, законом этого субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено продление полномочий органов государственной власти этого субъекта Российской Федерации в целях проведения следующих выборов во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает срок, на который были избраны соответствующие органы или депутаты соответствующих органов.

Как следует из представленных материалов, решением от 16 февраля 2012 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2012 года, Верховный Суд Республики Бурятия, ссылаясь на оспариваемое законоположение, отказал С.С. Дегтяреву в удовлетворении его требования о признании недействующей статьи 1 Закона Республики Бурятия от 17 декабря 2010 года № 1859-IV «О продлении срока полномочий Народного Хурала Республики Бурятия четвертого созыва и депутатов Народного Хурала Республики Бурятия четвертого созыва», которой предписано на основании в том числе оспариваемого законоположения с целью проведения следующих выборов депутатов Народного Хурала Республики Бурятия во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает срок, на который были избраны депутаты Народного Хурала Республики Бурятия четвертого созыва, продлить полномочия Народного Хурала Республики Бурятия четвертого (действующего) созыва и его депутатов до дня проведения первой сессии Народного Хурала Республики Бурятия пятого (следующего) созыва, который будет избран на выборах 10 марта 2013 года.

Тем же решением Верховный Суд Республики Бурятия отказал заявителю в признании недействующим абзаца первого пункта 3 статьи 72 Закона Республики Бурятия от 6 января 2004 года № 603-III «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия», который предусматривает продление законом Республики Бурятия полномочий Народного Хурала четвертого созыва в целях проведения выборов Народного Хурала пятого созыва во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает срок, на который был избран Народный Хурал четвертого созыва.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение нарушает его право как гражданина Российской Федерации, проживающего в Республике Бурятия, избирать и быть избранным в органы государственной власти, закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет законодательному (представительному) органу государственной власти этого субъекта Российской Федерации продлить срок полномочий указанного органа, установленный конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, а также превысить их предельный срок, установленный федеральным законом.

2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация — демократическое федеративное правовое государство (статья 1, часть 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1, 2 и 3). Согласно статье 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть 2).

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что реализация полномочий выборного законодательного (представительного) органа государственной власти основана на мандате, полученном на прямых выборах, а срок полномочий выборного законодательного (представительного) органа государственной власти не может, как правило, превышать срок действия выборного мандата. Наличие этого срока представляет собой существенное и обязательное условие осуществления власти, основанной на таком мандате; его превышение противоречило бы статье 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации, в силу которой никто не может присваивать власть в Российской Федерации.

2.1. Согласно пункту «b» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, который в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации является составной частью правовой системы Российской Федерации, каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Обязательность периодических выборов провозглашена и в пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека. При этом действительная периодичность выборов предполагает соблюдение сроков полномочий выборных органов, поскольку превышение таких сроков, особенно значительное, существенно меняя периоды времени между выборами, может приводить к нарушению избирательных прав и искажению природы депутатского мандата.

Соответственно, право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы публичной, в том числе законодательной, власти должно осуществляться периодически и, по общему правилу, не позднее истечения нормативного срока полномочий ранее избранного органа власти.

2.2. Конституция Российской Федерации не закрепляет определенную избирательную систему и конкретные избирательные процедуры применительно к выборам в субъектах Российской Федерации, это — предмет их уставов либо избирательных законов, в которых решаются вопросы о сроках полномочий выборных органов, порядке назначения и переноса выборов. Такое регулирование в субъектах Российской Федерации должно соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам организации представительных органов государственной власти; в силу представлений, характерных для российской и мировой практики, периодичность выборов обеспечивается, как правило, четырех- либо пятилетним сроком полномочий избираемых органов власти. Нарушения избирательных прав могут быть вызваны, в частности, противоречащим законодательству неназначением выборов либо их проведением на основе неконституционных или незаконных правовых актов. В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах Российская Федерация вправе установить в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов ее субъектов, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Нарушением периодичности выборов является как отказ субъекта Российской Федерации от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение при назначении выборов им же установленного конкретного срока. Приведенная правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1997 года № 7-П, между тем, не означает, что срок полномочий выборного органа не может быть продлен ни при каких обстоятельствах. Так, пункт 3 статьи 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что соответствующие органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов, если срок их полномочий истекает в период действия чрезвычайного или военного положения.

Срок полномочий выборного органа может незначительно отклоняться от установленного законом, когда это объективно обусловлено непрерывностью народного представительства. Согласно названному Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти, по общепризнанному правилу, сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных депутатов. Это правило следует из статьи 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации применительно к полномочиям Государственной Думы; такое же правило закреплено в статье 81 (часть 3) Конституции Республики Бурятия: полномочия прежнего состава Народного Хурала Республики Бурятия прекращаются с момента начала работы этого органа во вновь избранном составе.

Исполнение названного требования затрудняет или делает невозможным полное совпадение действительного срока полномочий выборного органа и календарного срока, который установлен в годах, в частности, пунктом 1 статьи 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому срок полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может составлять менее двух и более пяти лет. Изменения сроков полномочий представительных органов, обусловленные указанными обстоятельствами, обеспечивают непрерывность в осуществлении власти народа через органы государственной власти, а также реализацию конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства через представителей (статья 3, часть 2; статья 32, часть 1, Конституции Российской Федерации); они не противоречат правилам, установленным законом, и не позволяют органу власти принять произвольное решение о значительном продлении своих полномочий свыше предельного срока. В законодательстве такие отклонения от установленной календарной длительности могут быть определены иначе, чем продление (сокращение) срока полномочий.

3. Конституционный Суд Российской Федерации в названном Постановлении не исключил в качестве основания к продлению срока полномочий законодательного органа власти субъекта Российской Федерации отсутствие необходимой для проведения выборов правовой базы. Основание это имело место во время общей конституционной реформы в Российской Федерации и впоследствии отпало.

В дальнейшем, однако, избирательное законодательство менялось, в том числе при введении единых дней голосования, что отражалось на установленных законами субъектов Российской Федерации сроке, на который избираются региональные органы государственной власти, и, соответственно, на сроке их полномочий. Положения пункта 2 статьи 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», запрещая продление или сокращение срока полномочий действующих органов или депутатов, допускают исключения из этого правила в целях совмещения дня голосования на различных выборах; при этом продление или сокращение установленного законодательством субъекта Российской Федерации срока, на который избираются органы его государственной власти, и (или) срока их полномочий допускается лишь нормой закона субъекта Российской Федерации, принятого с соблюдением условий, предусмотренных названным Федеральным законом.

Совмещение, в частности, муниципальных выборов посредством продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления и проведение их не позднее 1 ноября 2005 года имеет целью синхронизировать переход системы местного самоуправления в обновленный правовой статус и представляет собой временную меру, рассчитанную только на переходный период муниципальной реформы для организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проведения выборов в этот период с учетом местных условий (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2005 года № 309-О, от 20 октября 2005 года № 407-О, от 18 апреля 2006 года № 142-О и от 8 апреля 2010 года № 440-О-О).

Что касается предусмотренного пунктами 1 и 4 статьи 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» максимально возможного (до одного года) срока продления или сокращения законом субъекта Российской Федерации полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации при совмещении выборов, то, как определил Конституционный Суд Российской Федерации, его установление составляет одну из закрепленных на федеральном уровне гарантий права граждан на участие в свободных периодических выборах (Определение от 27 мая 2004 года № 175-О).

Приведенные правовые позиции содержатся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу и согласно статье 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являющихся обязательными на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

4. Как следует из материалов, приложенных к жалобе С.С. Дегтярева, депутаты в количестве, достаточном для правомочного состава Народного Хурала Республики Бурятия, были избраны 2 декабря 2007 года. В соответствии с Конституцией Республики Бурятия Народный Хурал Республики Бурятия избирается на пять лет, собирается на свое первое заседание через две недели после дня его выборов; с момента начала его работы полномочия Народного Хурала Республики Бурятия прежнего созыва прекращаются (статья 80, часть 1; статья 81, части 1 и 3). Придавая своему решению форму закона и связывая это решение с изменением дня голосования, Народный Хурал Республики Бурятия четвертого созыва продлил свои полномочия до дня, наступающего через две недели после дня выборов следующего (пятого) созыва, которые должны были быть назначены на 10 марта 2013 года, т.е. на срок около трех месяцев.

Вместе с тем согласно Федеральному закону от 2 октября 2012 года № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О политических партиях“ и Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“, изменившему законодательное регулирование в данной сфере, очередные выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны проводиться, начиная с 1 января 2013 года, во второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок, на который были избраны депутаты предыдущего созыва, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва — в день голосования на указанных выборах.»

При таких обстоятельствах, т.е. принимая во внимание как изменение законодательного регулирования, так и то, что проведение выборов депутатов Народного Хурала Республики Бурятия пятого созыва 14 октября 2012 года, с чем заявитель связывает соблюдение условия об их периодичности и защиту избирательных прав граждан, уже в любом случае не может быть обеспечено, а также характер участия заявителя в правоотношениях (то обстоятельство, что он не участвовал непосредственно в избирательном процессе), Конституционный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для принятия жалобы С.С. Дегтярева к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дегтярева Сергея Сергеевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

---