Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 142-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона „О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 12 апреля 2005 г. № 142-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА ГУБЕРНАТОРА ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОДПУНКТА 8 ПУНКТА 3 СТАТЬИ 7 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Губернатора Тульской области,

1. Губернатор Тульской области в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).

Как следует из представленных материалов, решением Тульского областного суда от 12 августа 2004 года, вынесенным по заявлению прокурора Тульской области, со дня вступления данного решения в законную силу был признан противоречащим федеральному законодательству, в том числе подпункту 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а потому недействующим абзац тринадцатый статьи 2 Закона Тульской области «О бюджете Тульской области на 2004 год», устанавливающий, что доходы бюджета Тульской области, поступающие в 2004 году, формируются за счет налога на имущество организаций в размере 100 процентов общей суммы доходов от данного налога, подлежащего зачислению в бюджет. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2004 года решение Тульского областного суда оставлено без изменения.

По мнению заявителя, подпункт 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» допускает необоснованное изъятие закрепленных за бюджетом субъекта Российской Федерации налоговых доходов и тем самым вступает в противоречие с конституционным принципом равной защиты государственной и муниципальной собственности, а потому не соответствует статье 8 Конституции Российской Федерации.

2. В качестве одной из основ конституционного строя Конституция Российской Федерации закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8, часть 2). Данное конституционное положение в системной связи с положениями статей 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции Российской Федерации, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов Российской Федерации самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах — с другой. Исходя из этого федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абзац восьмой преамбулы; статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации).

2.1. Положения Конституции Российской Федерации о гарантиях самостоятельности, в том числе финансовой, местного самоуправления в пределах его полномочий (статьи 12, 130 и 132) получили свою конкретизацию, в частности, в Федеральном законе от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления (преамбула).

В качестве одной из гарантий финансовой самостоятельности и возможности эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения названным Федеральным законом предусмотрено отнесение к собственным доходам местных бюджетов поступлений налога на имущества предприятий (организаций) в размере не менее 50 процентов (подпункт 8 пункта 3 статьи 7). После его вступления в силу в рамках нового правового регулирования Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации закрепили новые подходы к определению структуры собственных доходов местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации, порядка распределения налоговых поступлений между бюджетами названных уровней бюджетной системы. При этом федеральный законодатель, определяя понятие собственных доходов бюджетов (статья 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации), не предусмотрел возможность отнесения к собственным доходам местных бюджетов доли распределенных между бюджетами различных уровней региональных налогов и установил, что налог на имущество организаций входит в состав собственных доходов субъектов Российской Федерации (до 31 декабря 2004 года — подпункт «и» пункта 1 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», с 1 января 2005 года — пункт 1 статьи 14 Налогового кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем отнесение того или иного налога к собственным налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, имея своим предназначением определение конкретного уровня публичной власти, ответственного за аккумулирование соответствующих налоговых ресурсов, и финансовое обеспечение выполнения им публичных функций, само по себе не может служить основанием для ограничения дискреции федерального законодателя по распределению — с соблюдением конституционных требований — доходов, поступающих от данных налогов, между бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав субъектов Российской Федерации. Это коррелирует в том числе с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации: поскольку бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, недостаточность доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов.

Из этого исходил и федеральный законодатель, который, наряду с внесением указанных изменений, предусмотрел в абзаце втором статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 31 декабря 2004 года), что к налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся собственные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их разграничения на постоянной основе и разграничения в порядке бюджетного регулирования между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В процессе дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в порядке уточнения разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в том числе в финансово-экономической сфере, федеральный законодатель подтвердил свое намерение отказаться от обязательных отчислений долей собственных налогов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты, предусмотрев возможность решения этого вопроса по усмотрению субъектов Российской Федерации. Согласно действующей с 1 января 2005 года редакции пункта 1 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации налог на имущество организаций подлежит зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов. Одновременно пунктом 2 части 3 статьи 2 Федерального закона от 20 августа 2004 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» установлено, что до 1 января 2006 года доходы от региональных налогов могут зачисляться в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на 2005 год.

Однако оспариваемое заявителем положение, как имеющее в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, сохраняет свою силу. Как следует из пункта 1 статьи 83, подпункта 11 пункта 1 и пункта 2 статьи 86 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положение подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» наряду с другими положениями данного нормативного правового акта утрачивает силу с 1 января 2006 года; до этого момента он применяется в части, не противоречащей главе 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, оспариваемая норма Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не может рассматриваться как нарушающая права субъектов Российской Федерации и противоречащая конституционному принципу равной защиты государственной и муниципальной форм собственности. Разрешение же возможных коллизий между оспариваемым заявителем положением Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и нормами бюджетного и налогового законодательства не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации: они подлежат разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами, к компетенции которых — как следует из сформулированной и неоднократно подтвержденной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции — относится решение вопроса о том, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм (Постановление от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации; Определение от 18 апреля 2000 года № 98-О по жалобе работников акционерного общества «Крыловскаярайгаз» на нарушение их конституционных прав статьей 10 Федерального закона «О ветеранах» и др.).

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми запрос может быть признан допустимым.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

---