Определение Конституционного Суда РФ от 23.06.2016 № 1411-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Уденазарова Курбана Ханмурадовича на нарушение его конституционных прав частью 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 23 июня 2016 г. № 1411-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА УДЕНАЗАРОВА КУРБАНА ХАНМУРАДОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ 15 СТАТЬИ 239 КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой,

рассмотрев по требованию гражданина К.Х. Уденазарова вопрос о возможности принятия его жалобы к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин К.Х. Уденазаров оспаривает конституционность части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, инициативная группа по проведению референдума и (или) ее уполномоченные представители, в установленных законом случаях прокурор.

Как следует из представленных материалов, заявителю было отказано в регистрации кандидатом на выборах депутатов представительного органа муниципального образования по одномандатному избирательному округу. Законность этого отказа подтверждена судом, оставившим без удовлетворения заявление К.Х. Уденазарова о признании незаконным решения территориальной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидатом. Впоследствии заявитель обратился в суд с заявлением об отмене решения о результатах выборов депутатов представительного органа муниципального образования по указанному избирательному округу, признании недействительными итогов голосования, однако определением суда в принятии заявления ему было отказано как лицу, не имеющему права на такое обращение. Частная жалоба заявителя на данное определение оставлена без удовлетворения.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует статьям 15, 19 и 46 Конституции Российской Федерации, поскольку не позволяет оспорить в судебном порядке решения избирательной комиссии об итогах голосования и о результатах выборов гражданину, участвовавшему в выборах в качестве кандидата, но не зарегистрированному в установленном порядке, в случае признания после дня голосования незаконным отказа в его регистрации кандидатом.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года № 8-П, федеральный законодатель обладает определенной свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов судебной защиты избирательных прав (включая установление форм ее реализации, круга субъектов и оснований для обращения в суд и т.п.), но должен исходить из особенностей их конституционной природы, с тем чтобы вводимые им способы судебной защиты обеспечивали эффективную возможность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований, вытекающих из избирательных правоотношений, восстановление нарушенных прав участников избирательного процесса.

Оспариваемая заявителем часть 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с частью 16 данной статьи и пунктами 1.2, 1.3 и 2 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» определяют порядок оспаривания решений избирательной комиссии об итогах голосования и о результатах выборов, в том числе круг лиц, которые имеют право обращаться с заявлениями об отмене указанных решений с учетом того, что итоги голосования и результаты выборов представляют собой самостоятельные предметы обжалования.

В соответствии с частями 15 и 16 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заявление об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования может быть подано гражданином, зарегистрированным в установленном порядке и участвовавшим в выборах в качестве кандидата, избирательным объединением, участвовавшим в выборах и выдвинувшим кандидата или список кандидатов на выборные должности, прокурором, а также избирателем, принимавшим участие в выборах, — применительно к решению участковой комиссии об итогах голосования на избирательном участке, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором он принимал участие в соответствующих выборах. То есть соответствующее право предоставляется только гражданам, чье пассивное и активное избирательное право непосредственно затрагиваются порядком осуществления голосования избирателей и определением итогов голосования, а также избирательным объединениям, участвующим в реализации пассивного избирательного права указанными гражданами.

Что касается обжалования решения избирательной комиссии о результатах выборов, то такое право, как следует из взаимосвязанных положений части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и подпункта «д» пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме», предоставлено не только гражданину, зарегистрированному в установленном порядке и участвовавшему в выборах в качестве кандидата, избирательному объединению, участвовавшему в выборах и выдвинувшему кандидата или список кандидатов на выборные должности, но и гражданину и избирательному объединению в случае признания после дня голосования незаконным отказа в регистрации такого гражданина кандидатом или отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, имея в виду, что признание после дня голосования незаконным отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, если это нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей, является основанием для отмены судом результатов выборов.

Таким образом, действующее правовое регулирование дифференцирует порядок обжалования решений избирательных комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, в том числе в части определения участников избирательных правоотношений, правомочных обращаться в суд с заявлением об отмене указанных решений с учетом характера их субъективных прав.

В связи с этим, а также принимая во внимание, что согласно представленным К.Х. Уденазаровым материалам решение территориальной избирательной комиссии об отказе в его регистрации кандидатом на выборах депутатов представительного органа муниципального образования по одномандатному избирательному округу было признано законным и это послужило основанием для отказа суда в принятии к рассмотрению его заявления об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов и о признании недействительными итогов голосования по соответствующему избирательному округу, нет оснований полагать, что оспариваемое законоположение, рассматриваемое в системе действующего правового регулирования, может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя в его конкретном деле в указанном в жалобе аспекте.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Уденазарова Курбана Ханмурадовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С.Д. КНЯЗЕВА

В конституционной жалобе гражданина К.Х. Уденазарова, подвергающего сомнению соответствие статьям 15, 19 и 46 Конституции Российской Федерации части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяющей круг субъектов, имеющих право судебного оспаривания решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов, фокусируется внимание — если в допустимой мере отвлечься от деталей конкретного правоприменительного дела — на важности адекватного конституционной природе народного представительства законодательного обеспечения судебной защиты избирательных прав российских граждан, претендовавших на избрание депутатом (выборным должностным лицом), но получивших отказ избирательной комиссии в регистрации. При этом нарушение своих конституционных прав К.Х. Уденазаров усматривает в том, что, применяя оспариваемую норму, суды не воспринимают баллотировавшихся (направивших в избирательную комиссию заявление о согласии на выдвижение своей кандидатуры) граждан, которым в установленном законом порядке было отказано в регистрации, в качестве кандидатов и на этом основании не относят их к категории лиц, имеющих право подавать административное исковое заявление об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов.

Согласно Конституции Российской Федерации право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления является основополагающим элементом правового статуса личности, реализуя которое на свободных выборах, выступающих — наряду с референдумом — высшим непосредственным выражением власти народа, они обретают возможность участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 3, части 2 и 3; статья 32, части 1 и 2; статья 64); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, позволяющая обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46, части 1 и 2).

Приведенные положения Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17 (часть 1), 18, 71 (пункты «а», «в», «г», «о») и 76 (часть 1) требуют от федерального законодателя надлежащего регулирования судебной защиты избирательных прав, определяющих — в совокупности с иными признаваемыми и гарантируемыми согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации правами и свободами человека и гражданина — смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.

В данном контексте, несомненно, заслуживает специального упоминания статья 16 (пункт 1) Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, прямо устанавливающая, что в случае нарушения провозглашенных в названной Конвенции стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, — также в избирательных органах, тем более что конкретизирующий ее положения пункт 7 раздела 1.14 Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами особо подчеркивает, что легитимный и публичный характер выборов, защита и реализация избирательных прав и свобод граждан предполагают возможность каждого кандидата и каждой политической партии, участвующих в выборах, обжаловать официальные итоги голосования, результаты выборов, нарушения избирательных прав и свобод граждан в судебные и иные органы в порядке и сроки, установленные законами, международными обязательствами государств.

Наличие механизма эффективного судебного обжалования любых нарушений избирательных прав рассматривается в качестве императивного критерия демократической избирательной системы и Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией). В частности, в принятых ею Руководящих принципах относительно выборов (Венеция, 5 — 6 июля 2002 года) к числу необходимых процессуальных гарантий всеобщего, равного, свободного, тайного и прямого избирательного права в первую очередь отнесена именно процедура судебного обжалования по всем избирательным вопросам, которая должна быть простой и не слишком сложной в формальном отношении, в том числе в плане приемлемости жалоб, и обеспечивать всем кандидатам и избирателям, зарегистрированным по соответствующему избирательному округу, право на обжалование (подпункты a, b, f пункта 3.3). И хотя документы этой Комиссии не обладают директивными свойствами и традиционно воспринимаются как разновидность saft law, их недооценка может быть чревата серьезными юридическими издержками, так как Европейский Суд по правам человека в своей интерпретации положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующих право на свободные выборы (статья 3 Протокола № 1), нередко опирается на предписания указанных Руководящих принципов (постановления от 28 марта 2006 года по делу «Суховецкий (Sukhovetskyy) против Украины», от 11 января 2007 года по делу «Российская консервативная партия предпринимателей и другие против России», от 8 июля 2008 года по делу «Юмак (Yumak) и Садак (Sadak) против Турции», от 2 марта 2010 года по делу «Гросару (Grosaru) против Румынии», от 20 мая 2010 года по делу «Алайош Кишш (Alajos Kiss) против Венгрии», от 12 апреля 2011 года по делу «Республиканская партия России против России» и др.).

Как следствие, ответ на поставленный в жалобе К.Х. Уденазарова вопрос диктует необходимость соотнесения судебного толкования части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как не предоставляющей права судебного обжалования результатов выборов гражданину, не участвовавшему в выборах в качестве зарегистрированного кандидата, с названными конституционными и международно-правовыми установлениями.

Как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 29 ноября 2004 года № 17-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 19 декабря 2013 года № 28-П и др.) и Европейского Суда по правам человека (постановления от 1 июля 1997 года по делу «Гитонас (Gitonas) против Греции», от 6 апреля 2000 года по делу «Лабита (Labita) против Италии», от 9 апреля 2002 года по делу «Подколзина (Podkolzina) против Латвии» и др.), свободные выборы институционально немыслимы без пассивного избирательного права (права быть избранным, права предлагать свою кандидатуру), которое отражает не только личный (персональный) интерес отдельного гражданина, но и является системообразующей конструкцией публично-правового института выборов в целом. Это дает основание полагать, что конституционное значение пассивного избирательного права не ограничивается субъективными правомочиями, связанными с его индивидуальным использованием, а потому выдвижение гражданина на выборах в качестве кандидата (включая самовыдвижение) во всяком случае позволяет говорить о наличии у него объективной заинтересованности в достоверности окончательных результатов электорального соревнования, в котором он пытался реализовать свое пассивное избирательное право, даже если по каким-то причинам ему было отказано в регистрации кандидатом.

Наиболее наглядно это ощущается применительно к выборам депутатов представительного органа муниципального образования (в них и участвовал заявитель), поскольку в соответствии с пунктом 35 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, когда это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации, допускается голосование по одной кандидатуре в ситуации, если в одномандатном избирательном округе окажется зарегистрированным единственный кандидат. Понятно, что в случае избрания такого кандидата он едва ли будет испытывать желание воспользоваться правом на подачу административного искового заявления об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов, что в отсутствие других зарегистрированных кандидатов сделает часть 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (в оспариваемой заявителем интерпретации) применительно к такого рода избирательным кампаниям по существу сугубо декларативной (иллюзорной). Разве это не повод — особенно на фоне полного «забвения» аналогичных прав избирателей — задуматься о том, насколько установленный порядок судебного контроля за официальными электоральными результатами согласуется с конституционным статусом граждан (кандидатов и избирателей) как эксклюзивных обладателей гарантированных статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательных прав, а наряду с этим и с целями укрепления народного доверия к выборам, традиционно воспринимаемым функционально значимым условием конституционного порядка, гражданского мира и незыблемости демократической основы государственности России, носителем суверенитета и единственным источником власти в которой является ее многонациональный народ (Конституция Российской Федерации; преамбула; статья 3, часть 1).

Памятуя о презумпции добросовестности законодателя, хотелось бы надеяться, что у него не было и не могло быть намерений превратить круг субъектов, имеющих право на судебное обжалование результатов выборов, в некое подобие «закрытого клуба», входным билетом в который для граждан выступает не сама по себе реализация пассивного избирательного права (направление в избирательную комиссию соответствующего уведомления, сбор подписей в поддержку выдвижения, проведение предвыборной агитации и т.п.), а ее официальное государственно-властное признание (фиксация). Иначе неизбежными были бы опасения чрезмерной бюрократизации электоральных взаимоотношений личности и публичной власти, сопряженные с избыточным огосударствлением заботы о реализации и защите, в том числе судебной, конституционных прав и свобод граждан.

При подробном изучении части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации невозможно также не заметить, что содержащиеся в ней формулировки нуждаются в исследовании на предмет их соответствия вытекающему из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства (Конституция Российской Федерации; статья 1, часть 1; статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2) общеправовому требованию определенности, ясности, четкости и недвусмысленности правовой нормы, несоблюдение которого грозит риском произвольного правоприменения, ослабляющего гарантии защиты конституционных прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 25 июня 2015 года № 17-П и др.). Под этим углом зрения признаки возможной дефектности оспоренного законодательного регулирования обнаруживают себя в следующем.

Наделяя правом обращения с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов гражданина, зарегистрированного в установленном порядке и участвовавшего в выборах в качестве кандидата, часть 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, равно как и иные статьи данного Кодекса, ничего не сообщает о какой регистрации и о каком участии идет речь. В силу этого ее применение с очевидностью подразумевает обращение к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принципиально различающему кандидатов, которыми признаются любые выдвинутые в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления лица (подпункт 35 статьи 2), и зарегистрированных кандидатов, каковыми поименованы лишь лица, зарегистрированные избирательными комиссиями в соответствующем качестве (подпункт 36 статьи 2).

Толкование оспоренного законоположения во взаимосвязи с указанными дефинициями (категориями) избирательного законодательства не дает оснований для утверждения, что надлежащим субъектом судебного обжалования результатов выборов может быть только гражданин, участвовавший в выборах в качестве зарегистрированного кандидата. Косвенно это находит подтверждение и в том, что право избирательного объединения на соответствующее административное исковое заявление не связывается частью 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с обязательной регистрацией выдвинутого им кандидата (списка кандидатов).

Но если избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата (список кандидатов), имеет право обжаловать результаты выборов в суде вне зависимости от регистрации выдвинутого им кандидата (списка кандидатов), то едва ли разумно отказывать в таком праве самому кандидату. Ведь в противном случае, вопреки признанию человека, его прав и свобод высшей ценностью (статья 2 Конституции Российской Федерации), избирательные объединения (политические партии) окажутся — в сравнении с кандидатами (гражданами) — в привилегированном положении, не имеющем конституционного оправдания.

К тому же не следует забывать, что участие гражданина в выборах в качестве зарегистрированного кандидата не всегда завершается включением его кандидатуры в бюллетень для голосования. В соответствии со статьей 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация кандидата может быть аннулирована избирательной комиссией или отменена судом. Однако аннулирование (отмена) регистрации кандидата, лишая гражданина возможности дальнейшего участия в борьбе за электоральный мандат, не будет иметь обратной силы и не превратит его в лицо, не участвовавшее — пусть даже весьма ограниченный период — в выборах в качестве зарегистрированного кандидата. Исходя из этого аутентичное (буквальное) прочтение части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, позволяющее констатировать, в том числе в распространенной в судебной среде интерпретации, признание за таким гражданином права на судебное оспаривание результатов выборов, так или иначе будет вызывать вопросы относительно его соответствия конституционному принципу равенства и юридической справедливости, в особенности в соотношении с кандидатами, которым изначально было отказано в регистрации.

Изложенное, как представляется, свидетельствует, что Конституционному Суду Российской Федерации следовало принять обращение гражданина К.Х. Уденазарова к рассмотрению и проверить конституционность обжалуемого им законоположения.

---