Определение Конституционного Суда РФ от 03.11.2009 № 1365-О-О

«По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности подпункта 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона „О трудовых пенсиях в Российской Федерации“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 3 ноября 2009 г. № 1365-О-О

ПО ЗАПРОСУ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОБРАНИЯ - КУРУЛТАЯ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОДПУНКТА 1 ПУНКТА 1 СТАТЬИ 28 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ТРУДОВЫХ ПЕНСИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан,

1. В запросе Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан оспаривается конституционность подпункта 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», согласно которому трудовая пенсия по старости назначается ранее достижения общеустановленного возраста женщинам, родившим пять и более детей и воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж не менее 15 лет; одному из родителей инвалидов с детства, воспитавшему их до достижения ими возраста 8 лет: мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж соответственно не менее 20 и 15 лет; опекунам инвалидов с детства или лицам, являвшимся опекунами инвалидов с детства, воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, трудовая пенсия по старости назначается с уменьшением общеустановленного пенсионного возраста на один год за каждые один год и шесть месяцев опеки, но не более чем на пять лет в общей сложности, если они имеют страховой стаж не менее 20 и 15 лет соответственно мужчины и женщины.

Заявитель утверждает, что данное законоположение свидетельствует о необоснованно избирательном подходе федерального законодателя к предоставлению дополнительных пенсионных прав гражданам независимо от содержания и степени заботы о подопечных детях, что приводит к нарушению конституционных прав граждан и принципов государственной поддержки и защиты семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, гарантированности социального обеспечения на основе равенства прав и свобод человека и гражданина и противоречит статьям 7 (часть 2), 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 38 (части 1 и 2) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации. По мнению заявителя, это законоположение:

неоправданно разделяет указанных граждан, достигших необходимого возраста и имеющих требуемый страховой стаж, на две группы — воспитавших до достижения 8 лет пятерых детей или воспитавших ребенка-инвалида до достижения им возраста 8 лет (т.е. инвалидность которого возникла в возрасте до 8 лет) и тех, кто в силу не зависящих от них причин и обстоятельств не воспитывал ребенка (детей) до 8 лет;

ставит право соответствующей категории граждан на получение трудовой пенсии по старости досрочно в зависимость от времени рождения ребенка (детей) во взаимосвязи с возрастом матери, а также от возраста родителей, времени наступления инвалидности у ребенка, времени установления опеки над ребенком-инвалидом, не учитывая при этом объективные причины, по которым лицо не может соответствовать указанным требованиям;

закрепляет право только одного родителя на досрочное назначение трудовой пенсии по старости при равном участии обоих родителей в воспитании ребенка-инвалида до достижения им возраста 8 лет, вследствие чего реализация соответствующего права одним из родителей зависит от согласия или волеизъявления второго родителя, а также автоматически лишает последнего этого права;

позволяет отнести к лицам, имеющим право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, лиц, лишенных родительских прав или отстраненных от исполнения обязанностей опекуна или попечителя после достижения ребенком 8-летнего возраста, а также лиц, совершивших умышленное преступление или административное правонарушение в отношении воспитываемых детей как до, так и после достижения ими возраста 8 лет;

не отвечает требованиям справедливости и морали, учитывая социальную значимость регулируемых этим законоположением общественных отношений, в связи с чем не согласуется со Всеобщей декларацией прав человека (статьи 1, 2, 7 и 29) и Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 26), предусматривающими, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона.

2. Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства — исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание России — направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (преамбула; статья 1; статья 7, часть 1); в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства; забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей (статья 38, части 1 и 2); каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе по возрасту и для воспитания детей (статья 39, часть 1).

Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей. Такой подход согласуется с Конвенцией о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года (статьи 3, 18, 26 и 27), указывающей на необходимость оказания государствами-участниками надлежащей помощи родителям и законным опекунам, в том числе через систему социального обеспечения, в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей в целях обеспечения ребенку (детям) такой защиты и заботы, которые необходимы для его (их) благополучия.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 3 июня 2004 года № 11-П, важнейшим элементом социального обеспечения является пенсионное обеспечение. Определяя в законе правовые основания назначения пенсий, их размеры, порядок исчисления и выплаты, законодатель вправе устанавливать как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию, включая установление для некоторых категорий граждан льготных условий назначения трудовой пенсии, в зависимости от ряда объективно значимых обстоятельств. Такая дифференциация, однако, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

2.1. Подпункт 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающий право многодетной матери, одного из родителей (опекунов) ребенка — инвалида с детства на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, представляет собой дополнительную гарантию социальной защиты для лиц, выполнявших социально значимую функцию воспитания детей — инвалидов с детства, сопряженную с повышенными психологическими и эмоциональными нагрузками, физическими и материальными затратами.

Одним из обязательных условий досрочного назначения трудовой пенсии по указанному основанию является достижение ребенком -инвалидом с детства возраста 8 лет, что вызвано особой значимостью ухода и воспитания детей до достижения ими указанного возраста, когда ребенок приобретает навыки самообслуживания и начинает обучение в начальной школе, свидетельствует о многолетней заботе о нем и соотносится с предусмотренным оспариваемым законоположением сроком, на который сокращается пенсионный возраст и требуемый страховой стаж (пять лет).

Родители инвалидов с детства, воспитавшие их до достижения возраста 8 лет, в соответствии со статьей 38 (часть 2) Конституции Российской Федерации в равной мере имеют возможность воспользоваться правом на назначение трудовой пенсии по старости ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» с учетом их свободного выбора. При этом действующее законодательство не связывает право на досрочное назначение пенсии по старости одного из родителей ребенка — инвалида с детства с согласием (волеизъявлением) второго родителя. Из указанного законоположения также не следует, что в случае реализации одним из родителей данного права второй родитель лишается такой возможности, так как трудовая пенсия может быть назначена ему досрочно в связи с прекращением выплаты трудовой пенсии другому родителю в случае его смерти или перехода на другой вид пенсии.

Помимо этого досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» возможно обоим родителям в случае, когда в семье имеется более одного ребенка — инвалида с детства и оба родителя воспитывали их до достижения 8-летнего возраста. Отцу, воспитавшему ребенка — инвалида с детства до достижения им 8-летнего возраста, также может быть назначена досрочно трудовая пенсия по старости независимо от того, что матери по достижении возраста 50 лет была назначена аналогичная пенсия как женщине, родившей пять и более детей (учитывая ребенка — инвалида с детства) и воспитывавшей их до достижения ими возраста 8 лет.

2.2. При отсутствии попечения родителей над детьми, не достигшими возраста четырнадцати лет, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов устанавливается опека (статья 145 Семейного кодекса Российской Федерации). Орган опеки и попечительства назначает опекуна — дееспособное совершеннолетнее лицо, которое обязано заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии ребенка, в частности ребенка — инвалида с детства. Опекуны ребенка-инвалида добровольно принимают на себя ответственность за его воспитание, предполагающую значительную физическую, моральную и материальную нагрузку, в связи с чем они сами нуждаются в социальной защите.

В целях обеспечения пенсионных прав опекунов инвалидов с детства и соблюдения принципа справедливой и равной социальной защиты законодателем предусмотрена возможность назначения указанной категории граждан трудовой пенсии ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста при условии воспитания детей до достижения ими возраста 8 лет и наличия страхового стажа не менее 20 и 15 лет соответственно у мужчин и женщин. При этом в интересах обеспечения реального осуществления опекунами своих функций снижение общеустановленного пенсионного возраста для них предусмотрено из расчета на один год за каждые один год и шесть месяцев опеки над ребенком, являющимся инвалидом с детства, но не более чем на пять лет в общей сложности.

Необходимым условием для досрочного назначения трудовой пенсии по старости одному из родителей (опекуну) в соответствии с оспариваемым законоположением является факт признания ребенка инвалидом в установленном порядке. Вопреки утверждению заявителя, для назначения досрочно трудовой пенсии одному из родителей возраст ребенка, в котором он был признан инвалидом с детства (например, после достижения ребенком 8-летнего возраста), продолжительность периода, в течение которого он был инвалидом, а также то, что на момент установления пенсии одному из родителей (опекуну) ребенок уже не является инвалидом с детства (либо умер), значения не имеют. Что касается опекунов инвалидов с детства, то правовое значение для снижения им общеустановленного возраста выхода на пенсию имеет момент установления опекунства до достижения ребенком возраста 8 лет, а также продолжительность фактических периодов опеки над ребенком-инвалидом. При этом право на досрочное назначение пенсии по старости имеют как опекуны инвалидов с детства, которые являются таковыми на момент обращения за пенсией, так и лица, которые ранее являлись опекунами инвалидов с детства, но на момент назначения пенсии таковыми не являются.

2.3. В соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей; родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке (статья 65) и могут быть лишены родительских прав, в том числе за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, жестокое обращение с детьми, осуществление над ними физического или психического насилия, покушение на их половую неприкосновенность, совершение умышленного преступления против жизни или здоровья своих детей (статья 69). Согласно пункту 1 статьи 71 Семейного кодекса Российской Федерации родители, лишенные родительских прав, теряют все права, основанные на факте родства с ребенком, в отношении которого они были лишены родительских прав, в том числе право на получение от него содержания, а также право на льготы и государственные пособия, установленные для граждан, имеющих детей. Это в полной мере относится и к праву на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, установленному оспариваемым заявителем законоположением.

В отношении опекунов действующее законодательство не содержит положений, аналогичных предусмотренному пунктом 1 статьи 71 Семейного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем в отличие от многодетных матерей и родителей инвалидов с детства снижение возраста выхода на пенсию опекунам инвалидов с детства осуществляется за фактическое время опеки. Поэтому в случае отстранения от опекунства лицо лишается права на дальнейшее осуществление обязанностей опекуна, не может быть усыновителем либо приемным родителем, не может быть вновь назначено опекуном или попечителем этому или другому ребенку (статьи 127, 146 и 153 Семейного кодекса Российской Федерации) и, соответственно, ограничивается в возможности увеличения периода опеки, имеющего значение для досрочного назначения трудовой пенсии по старости.

2.4. Таким образом, оспариваемое заявителем законоположение обусловлено приоритетом интересов и благосостояния детей, отражает признание общественной значимости осуществления материнской функции, направлено на защиту семьи, материнства, отцовства, опекунства и детства, имеет целью установление для соответствующей категории лиц с семейными обязанностями особых мер социального обеспечения, что согласуется с конституционными ценностями справедливости и юридического равенства и основанным на них принципом сбалансированности прав и обязанностей. Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации (определения от 11 мая 2006 года № 187-О, от 16 ноября 2006 года № 511-О и др.), само по себе установление льготного порядка реализации права на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, включая предоставление возможности досрочного назначения пенсии по старости, не затрагивает права тех лиц, которые не отнесены законодателем к числу нуждающихся в повышенной социальной защите граждан, пользующихся такой льготой, и не может оцениваться как нарушающее положения Конституции Российской Федерации о социальном характере Российского государства, обязанностью которого провозглашены признание, соблюдение и защита являющихся высшей ценностью прав и свобод человека, в том числе в социальной сфере (статьи 2 и 7; статья 39, части 1 и 2).

Кроме того, дополнительные гарантии социального, в том числе пенсионного, обеспечения, в частности права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости для лиц с родительскими (опекунскими) обязанностями, на которых не распространяется действие подпункта 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в соответствии с предписаниями статьи 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации, относящей защиту семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальную защиту, включая социальное обеспечение, к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, могут быть предусмотрены законом субъекта Российской Федерации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемой нормы. Поскольку такая неопределенность в вопросе о соответствии подпункта 1 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» статьям 7 (часть 2), 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 38 (части 1 и 2) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствует, запрос Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

---