Определение Конституционного Суда РФ от 24.01.2013 № 119-О

Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом частная форма собственности указана на первом месте среди всех иных форм. Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

Как следует из статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, участки из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность. При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Пункт 1 статьи 8 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года (т.е. на момент возникновения спорных правоотношений), устанавливал: к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, и совершению сделок с ним допускаются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Между тем повсеместно суды отказывали гражданам и организациям в предоставлении в собственность земельных участков, находящихся под строениями, принадлежащими им, если эти участки расположены в пределах закрытого административно-территориального образования. При этом суды со ссылкой на оспариваемые положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации указывали, что статья 8 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» не содержит положений, прямо устанавливающих в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 27 и пункта 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации право на приватизацию земельного участка, на котором находятся объекты недвижимого имущества (апелляционное определение Мурманского областного суда от 4 апреля 2012 года по делу № 33-800; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 ноября 2012 года № Ф03-5422/2012 по делу № А24-2035/2012; определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года № ВАС-17272/10 по делу № А42-3838/2010 и др.).

2.1. Кроме того, в силу пункта 2 статьи 8 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» в его прежней редакции граждане, не проживающие постоянно на территории закрытого административно-территориального образования, а также юридические лица, расположенные или зарегистрированные за ее пределами, допускались к совершению таких сделок лишь по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти. Из этого суды делали вывод о том, что муниципальные органы по своему усмотрению могли согласовать соответствующий договор или отказать в этом (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 марта 2008 года по делу № А43-21431/2007-13-514; определение судьи Свердловского областного суда об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции от 27 декабря 2010 года).

В соответствии с действующей редакцией статьи 8 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования. Иные лица могут заключать такие сделки по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с федеральными органами исполнительной власти.

Вызывает сомнение то обстоятельство, что законодательно не установлен срок, в течение которого органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования должны принять соответствующее решение, а также возможные мотивы отказа.

3. Территория закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ установлена в границах, определенных в 1996 году Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года № 386, и включает город Новоуральск (административный центр) и сельские населенные пункты: поселок Мурзинка, село Тарасково, деревни Починок, Пальники и Елани. В городе Новоуральске расположен Уральский электрохимический комбинат (ОАО УЭХК), вследствие чего на закрытое административно-территориальное образование распространяется Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 693.

3.1. Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» и пункту 2 указанного Положения особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает, среди прочего, ограничения на право владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. Таким образом, любые ограничения на сделки с землей (в том числе на приватизацию земельных участков, на которых воздвигнуты строения, находящиеся в собственности жителей) правомерны только в том случае, если они прямо вытекают из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание в пределах той или иной территории.

Как видно из Инструкции о пропускном режиме на территории Новоуральского городского округа, утвержденной постановлением Администрации Новоуральского городского округа от 5 апреля 2011 года № 566-а, административно-правовой режим контролируемой территории (города Новоуральска) и пяти остальных населенных пунктов имеет существенные различия (в том числе в порядке оформления въезда для проживания и временного пребывания, въезда и проживания иностранных граждан, въезда на территорию закрытого административно-территориального образования родственников граждан, проживающих в нем и др.). Ограничения же, установленные оспариваемой статьей Земельного кодекса Российской Федерации, имеют общий характер и не предусматривают объективно необходимой дифференциации в зависимости от специфики той или иной территории внутри закрытого административно-территориального образования.

Единственным возможным оправданием законодателя мог бы быть бланкетный характер оспариваемых норм, не устанавливающих безусловного запрета на приватизацию, а допускающих из него исключения. Однако оставив за собой право предусмотреть такую дифференциацию в отраслевом законодательстве, он, как показывает судебная практика, в течение длительного времени этого надлежащим образом не сделал. Между тем, как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, приоритетом является развитие рынков земли и недвижимости. При этом важная задача государства — обеспечить равную защиту прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снизить издержки граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость. Это предполагает, среди прочего, завершение приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости.

3.2. Согласно названному выше Положению, особый режим, включающий всевозможные ограничения гражданских прав, устанавливается в целях:

обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению ядерного оружия;

обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, ядерных вооружениях, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну;

пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий;

обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан;

защиты окружающей среды.

Во-первых, не ясно, каким образом приватизация земельного участка, занятого строением, принадлежащим на праве собственности жителю поселка, села или деревни, не имеющих никакого отношения к функционированию охраняемого объекта, способна поставить под угрозу реализацию перечисленных задач. Если человек имеет в собственности недвижимое имущество, то он в первую очередь заинтересован в его сохранности, а также в поддержании безопасности и благоприятной обстановки вокруг себя в целом. В противном случае заведомо презюмировалась бы недобросовестность граждан — участников земельных правоотношений. В Письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 октября 2011 года № ОГ-Д23-1842 говорится, что предоставление гражданам земельных участков в границах закрытого административно-территориального образования в собственность может привести к нарушению особенностей землепользования в закрытом административно-территориальном образовании, затруднить осуществление непосредственных целей его создания и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании. Однако никаких аргументов в пользу этого утверждения не приводится. Представляется, что апеллировать к эфемерным публичным интересам с целью оправдания ограничений прав законодатель вправе при наличии как минимум доказательств необходимости, адекватности и достаточности этих ограничений. Конституционному Суду Российской Федерации, устанавливающему правомерность или противоправность последних, надлежит всякий раз критически оценивать эти доказательства и устанавливать также соразмерность (пропорциональность в узком смысле) этих ограничений. Во всяком случае, в настоящем деле Суд не должен был ограничиваться констатацией того, что оспариваемая норма учитывает необходимый баланс интересов государства и граждан и потому как таковая не может нарушать права последних.

Во-вторых, подобные перечни, содержащиеся в соответствующих постановлениях Правительства Российской Федерации (для закрытых административно-территориальных образований, на территории которых расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»; объекты космической инфраструктуры; объекты Министерства обороны), не вполне совпадают друг с другом; тем более они не совпадают с перечнем оснований для ограничения прав, предусмотренным статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

3.3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на приватизацию государственного и муниципального имущества не относится к числу конституционных; при этом оно регламентируется федеральным законодателем исходя из интересов защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (Определение от 15 мая 2007 года № 379-О-П). Более того, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (Постановление от 3 ноября 1998 года № 25-П). К числу таких принципов относится конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

Те граждане, которые приобрели в собственность земельные участки в пределах закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ до 1996 года (притом что завод в Новоуральске основан в 1945 году), на настоящий момент имеют возможность свободно распоряжаться этими участками, в том числе отчуждать их гражданам, проживающим за пределами закрытого административно-территориального образования. Это вытекает из оспариваемых норм Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым ограничиваются в обороте участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; это также подтверждается практикой. Более того, как следует из статьи 8 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (как в прежней, так и в действующей редакции), в ряде случаев для совершения такой сделки не требуется решения органов местного самоуправления. Вряд ли при таких условиях можно утверждать, что приватизация участков, в особенности семьями, испокон веков живущими на территории, отнесенной не так давно к закрытым административно-территориальным образованиям, противоречила бы «целям его создания» и затрудняла бы «безопасное функционирование предприятий и объектов».

При таких обстоятельствах обнаруживается неопределенность в вопросе о том, насколько необходимым, адекватным и достаточным является установленное оспариваемыми положениями Земельного кодекса Российской Федерации общее ограничение на оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях.