Определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2008 № 1085-О-П

«По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданки Колковой Валентины Евгеньевны частью четвертой статьи 14 и частью четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 16 декабря 2008 г. № 1085-О-П

ПО ЖАЛОБЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАНКИ КОЛКОВОЙ ВАЛЕНТИНЫ ЕВГЕНЬЕВНЫ ЧАСТЬЮ ЧЕТВЕРТОЙ СТАТЬИ 14 И ЧАСТЬЮ ЧЕТВЕРТОЙ СТАТЬИ 15 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ КАТАСТРОФЫ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АЭС»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,

1. В жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданки В.Е. Колковой оспаривается конституционность следующих положений Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»:

части четвертой статьи 14, в соответствии с которой ряд мер социальной поддержки, предусмотренных частью первой данной статьи, распространяется на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также на семьи умерших инвалидов, на которых распространялись меры социальной поддержки, указанные в данной статье;

части четвертой статьи 15, предусматривающей, что гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 данного Закона (граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь или другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы), выдаются специальные удостоверения инвалидов, а гражданам, указанным в пунктах 3 и 4 части первой статьи 13 данного Закона (граждане, принимавшие участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в 1986 — 1987 и 1988 — 1990 годах), выдаются удостоверения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и нагрудные знаки; эти документы дают право на меры социальной поддержки, предусмотренные данным Законом, с момента их предъявления.

Как следует из представленных материалов, гражданин В.В. Колков, не имевший на момент освидетельствования в бюро медико-социальной экспертизы документа, подтверждающего причинную связь его заболевания с радиационным воздействием, был признан инвалидом вследствие общего заболевания. Российский межведомственный экспертный совет, куда он обратился за получением такого документа, вынес соответствующее решение 19 октября 2006 года. 24 октября 2006 года В.В. Колков умер, не успев получить удостоверение, подтверждающее право на возмещение вреда и получение мер социальной поддержки. Причинная связь его смерти с воздействием радиационных факторов вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС установлена решением Российского межведомственного экспертного совета от 10 мая 2007 года.

Управление социальной защиты населения Брянской области отказало его вдове В.Е. Колковой в выдаче удостоверения, дающего право на получение мер социальной поддержки, а Советский районный суд города Брянска решением от 13 декабря 2007 года отказал в удовлетворении ее исковых требований о выдаче удостоверения. Определением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда кассационная жалоба В.Е. Колковой оставлена без удовлетворения, а решение Советского районного суда города Брянска — без изменения.

По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, оспариваемые в жалобе законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, ограничивают право членов семьи инвалида, который умер вследствие лучевой болезни или других заболеваний, вызванных воздействием радиации вследствие чернобыльской катастрофы, и которому соответствующее удостоверение не выдавалось, на получение мер социальной поддержки, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 7, 15 (часть 4), 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 42.

2. Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Данному праву корреспондирует конституционно-правовая обязанность государства обеспечить охрану окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных.

В результате экстраординарной по своим последствиям аварии на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства. Названные права были ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым и обусловил возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционно-правовая обязанность государства по возмещению вреда, обусловленного воздействием радиации, вытекает из статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, предусматривающих, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, — обязанность государства, а также из статьи 53 Конституции Российской Федерации, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц (Постановления от 1 декабря 1997 года № 18-П и от 19 июня 2002 года № 11-П).

В рамках реализации этой обязанности государство в соответствии с целями, провозглашенными в статье 7 Конституции Российской Федерации, предусмотрело меры социальной защиты лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, а также другим категориям граждан, которые проживали или работали на территории, подвергшейся в результате катастрофы радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни, возмещается причиненный вред и предоставляются меры социальной поддержки.

Кроме того, согласно части четвертой статьи 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» меры социальной поддержки, предусмотренные пунктами 2, 3, 7, 8, 12 - 15 части первой данной статьи, предоставляются семьям, потерявшим кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также семьям умерших инвалидов, на которых распространялись указанные в данной статье меры социальной поддержки. Названная норма, по существу, устанавливает в качестве основания для предоставления названным категориям граждан мер социальной поддержки смерть кормильца, который был признан инвалидом вследствие заболевания, связанного с обусловленным чернобыльской катастрофой радиационным воздействием.

Возникновение у членов семьи умершего права на предоставление мер социальной поддержки связано с наличием у кормильца правового статуса лица, здоровью которого был причинен вред в связи с радиационным воздействием, обусловленным чернобыльской катастрофой, что предопределило возникновение конституционной обязанности государства по его возмещению, а основаниями для выполнения государством названной обязанности перед конкретным лицом, которое оказалось в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, являются факт причинения ему вреда и наличие причинно-следственной связи между наступлением неблагоприятных последствий для его здоровья и соответствующей чрезвычайной ситуацией (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года № 960-О-П). В связи с этим приобретение специального правового статуса «инвалид вследствие чернобыльской катастрофы» осуществляется в рамках особой правоприменительной процедуры, которая предполагает установление межведомственными экспертными советами и военно-врачебными комиссиями причинной связи между повлекшим инвалидность заболеванием и радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, как это предусмотрено частью седьмой статьи 24 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Правовой механизм реализации конституционного права на возмещение вреда, причиненного воздействием радиации и признанного государством как субъектом конституционно-правовых отношений, должен обеспечивать беспрепятственное осуществление гражданами этого права. В равной мере недопустимо создание препятствий в реализации членами семьи умершего инвалида-чернобыльца права на возмещение вреда, причиненного смертью кормильца.

3. По смыслу части четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», действующей в системной связи с частью пятой той же статьи, для подтверждения правового статуса инвалида вследствие чернобыльской катастрофы — после установления причинной связи повлекшего инвалидность заболевания с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы — гражданин должен обратиться за выдачей удостоверения, дающего право на возмещение вреда и меры социальной поддержки.

Согласно пункту 4 Порядка и условий оформления и выдачи удостоверения гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы (утверждены 8 декабря 2006 года Приказом уполномоченных Правительством Российской Федерации на осуществление соответствующего правового регулирования Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации № 728/832/166н) граждане, обратившиеся за выдачей удостоверения, должны представить документы, подтверждающие соответствующие юридические факты. К числу таких документов относятся (в зависимости от категории граждан) удостоверение или справка установленного образца, подтверждающие факт проживания (прохождения военной или приравненной к ней службы) в зоне радиоактивного загрязнения, эвакуации или переселения из зоны радиоактивного загрязнения; заключение межведомственного экспертного совета или военно-врачебной комиссии о причинной связи развившихся заболеваний и инвалидности с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, а также справка федерального государственного учреждения медико-социальной экспертизы, подтверждающая факт установления инвалидности.

Выдача удостоверения, подтверждающего право на возмещение вреда и получение мер социальной поддержки, является завершающим этапом правоприменительной процедуры и представляет собой формальное подтверждение специального правового статуса инвалида вследствие чернобыльской катастрофы, установленного на основании документов, подтверждающих наличие юридических фактов, которые обусловливают возмещение вреда и предоставление предусмотренных законом мер социальной поддержки. Если названные юридические факты были подтверждены необходимыми документами, гражданину не может быть отказано в выдаче удостоверения. Соответственно, членам семьи умершего кормильца при наличии заключения межведомственного экспертного совета об установлении причинной связи заболевания, обусловившего возникновение у него инвалидности, с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы должно быть выдано удостоверение, дающее право на меры социальной поддержки, в том случае, когда кормилец при жизни не успел его оформить, при отсутствии иных установленных законом препятствий.

В противном случае процедура оформления удостоверения в порядке, предусмотренном подзаконным нормативным правовым актом, блокировала бы признание права членов семьи на возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, в случаях, когда его специальный правовой статус не получил окончательного формального подтверждения по не зависящей от него причине, однако была установлена причинная связь приведшего к инвалидности заболевания с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, что вступало бы в противоречие со статьями 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 42 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения части четвертой статьи 14 и части четвертой статьи 15 - в системной взаимосвязи с частью пятой статьи 15 и частью седьмой статьи 24 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», а также с учетом положений, закрепленных в пункте 4 Порядка и условий оформления и выдачи удостоверения гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы — не могут рассматриваться как препятствующие признанию права на получение мер социальной поддержки членов семьи инвалида, процедура оформления специального удостоверения которому не была завершена, при условии, что причинная связь вызвавшего инвалидность заболевания с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы подтверждается вынесенным при его жизни заключением межведомственного экспертного совета или военно-врачебной комиссии.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и четвертой статьи 71, частями первой и второй статьи 79 и статьей 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Взаимосвязанные положения части четвертой статьи 14 и части четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» — в системе действующего правового регулирования и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации — не могут рассматриваться как препятствующие признанию права на получение мер социальной поддержки членов семьи инвалида, процедура оформления специального удостоверения которому не была завершена, при условии, что причинная связь вызвавшего инвалидность заболевания с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы подтверждается вынесенным при его жизни заключением межведомственного экспертного совета или военно-врачебной комиссии.

Конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основе сформулированных им ранее правовых позиций, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

2. Признать жалобу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

3. Правоприменительные решения по делу гражданки Колковой Валентины Евгеньевны, основанные на положениях части четвертой статьи 14 и части четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

4. Настоящее Определение окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

---