Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999 — 2001 годы
Актуально на 08.11.2026.
Как цитировать: "Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999 - 2001 годы". .... https://bukva.ai/docs/natsionalnyy-plan-deystviy-po-ohrane
(одобрен Правительством РФ 12.11.1998)
Одобрен Правительством РФ
12.11.98
Разработан Госкомэкологией РФ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 1999 — 2001 ГОДЫ
Правительство РФ на своем заседании 12 ноября рассмотрело Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999 — 2001 годы, разработанный Госкомэкологией. Работа была одобрена. Органам исполнительной власти предложено руководствоваться документом в своей повседневной деятельности по охране окружающей среды.
Введение
Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999 — 2001 годы (НПДООС) разработан для определения эффективных путей улучшения экологической обстановки в России и согласуется с основными положениями долгосрочной экономической и социальной политики страны. Цели НПДООС — оздоровление экологической обстановки в Российской Федерации, снижение ее неблагоприятного влияния на здоровье населения, сохранение жизнеобеспечивающих функций биосферы, эффективное участие России в международной природоохранной деятельности. Документ базируется на Конституции Российской Федерации, Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», других законодательных актах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации, а также учитывает положения, изложенные в Программе действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, «Повестке дня на XXI век» и других документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Министерской Декларации и материалах Конференций Министров «Окружающая среда для Европы». Институциональные преобразования, затрагивающие природоохранную деятельность, совершенствование природоохранительного законодательства, использование экономических инструментов и учет экологических факторов в экономической и социальной политике приобретают все большее значение. Возрастает необходимость тесного взаимодействия природоохранных органов с другими органами исполнительной власти, экологически ориентированными общественными организациями и деловыми кругами, создания новых механизмов принятия решений, обеспечивающих достижение поставленных целей. НПДООС разработан с участием федеральных министерств и ведомств, природоохранных органов субъектов Российской Федерации, неправительственных экологических организаций и движений, представителей деловых кругов, ученых, а также в сотрудничестве с международной организацией ТАСИС. Настоящий план действий содержит методологическую основу для разработки последующих планов действий по охране окружающей среды на федеральном и региональном уровнях как важнейших составляющих единой системы охраны окружающей природной среды. Поэтому в настоящем документе приведены достаточно подробные рекомендации по выработке целей, ранжированию экологических проблем, выделению приоритетов при разработке региональных планов действий по охране окружающей среды (РПДООС). Предполагается, что НПДООС будет разрабатываться каждые 2 — 3 года и в части финансирования привязан к соответствующим финансовым годам. Это необходимо, прежде всего, для того чтобы целенаправленно использовать бюджетные ассигнования на охрану окружающей природной среды, вкладывая их в решение приоритетных экологических проблем. Ожидается, что НПДООС станет ориентиром при выделении финансовых средств на природоохранные цели отечественными и зарубежными инвесторами. Важнейшие цели природоохранной деятельности сформулированы в «Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (одобрены Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236), планах действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды на 1994 — 1995 гг. и на 1996 — 1997 гг. (утверждены Постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 мая 1994 г. № 496 и от 19 февраля 1996 г. № 155), «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440. Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
- решение непосредственно экологических проблем федеральной значимости во взаимосвязи с социально — экономическими факторами развития народного хозяйства;
- создание на федеральном уровне механизма снижения антропогенного воздействия на окружающую природную среду и здоровье населения; в основе этого механизма — требования и условия для субъектов (инициаторов) хозяйственной деятельности с целью предотвращения или уменьшения ее негативных экологических последствий;
- совершенствование механизма привлечения внебюджетных источников финансирования для реализации инвестиционных природоохранных мероприятий (проектов). Решение этих задач осуществляется путем совершенствования действующих, разработки и внедрения новых механизмов экологической политики (включая нормативную правовую базу, системы — экономическую и финансовую, государственного экологического мониторинга и контроля, экологическую экспертизу), а также проведения научных исследований в целях более глубокого понимания экологических проблем и поиска путей их решения, формирования общественного экологического сознания. Национальный план базируется на следующих ключевых принципах и положениях:
- приоритет охраны здоровья нынешнего и будущих поколений людей от негативного воздействия факторов окружающей природной среды;
- приоритет вопросов охраны окружающей природной среды при принятии политических и экономических решений;
- совершенствование природоохранительного законодательства и экологических стандартов при проведении экономической реформы;
- установление и законодательное закрепление режима взаимной ответственности федеральных природоохранных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за состояние окружающей среды и природных ресурсов, разработка и реализация совместных мероприятий по охране окружающей природной среды;
- сочетание административных и экономических методов для предотвращения деградации и загрязнения окружающей природной среды;
- эффективное участие в международном сотрудничестве для решения российских и международных экологических проблем (региональных, трансграничных и глобальных), а также обеспечения экологической безопасности Земли.
Раздел I. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
1.1. Основные экологические проблемы
В последние годы на территории Российской Федерации напряженность экологической обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отдельных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира. В ряде регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные нормативы, и сложилась критическая ситуация, при которой возникают значительные изменения ландшафтов, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются условия проживания населения. К числу таких регионов относятся крупнейшие городские агломерации — Московская и Санкт — Петербургская, промышленные центры Центральной России, промышленные и горнодобывающие центры Крайнего Севера, Юга Сибири и Дальнего Востока, Среднее Поволжье, Северный Прикаспий, Средний и Южный Урал, Кузбасс. Они также оказывают заметное негативное влияние на экологическое состояние соседних регионов. При этом на указанных территориях, где сосредоточено основное население Российской Федерации, удельные показатели нарушения окружающей среды на единицу площади и единицу валового внутреннего продукта являются повышенными. Так, на единицу площади в г. Москве приходится 114,04 т/кв. км выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и 1480,15 тыс. куб. м/кв. км сбросов загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, в г. Санкт — Петербурге, соответственно, — 50,88 т/кв. км и 954,36 тыс. куб. м/кв. км, в Липецкой области — 15,83 т/кв. км и 6,21 тыс. куб. м/кв. км, в Челябинской области — 10,80 т/кв. км и 8,76 тыс. куб. м/кв. км, в Кемеровской области — 10,07 т/кв. км и 8,33 тыс. куб. м/кв. км. Следует отметить, что в крупных городах основной вклад в объеме выбросов вредных веществ в атмосферу приходится на долю автотранспорта, например, в г. Москве — 88%, в г. Санкт — Петербурге — 71%. В то же время обширные территории Российской Федерации еще обладают большим природно — ресурсным потенциалом и малоизмененными человеком природными условиями: в европейской части — это прежде всего северо — восточные территории; в азиатской части — это почти весь север Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также обширные районы Западной Сибири. Сохранение их естественного состояния является одной из приоритетных задач НПДООС. При реализации стратегии экономического развития России необходимо учитывать допустимый уровень дополнительного антропогенного воздействия. Это допустимое воздействие зависит как от современной экологической напряженности, так и от устойчивости экосистем. Соотношение этих факторов в конкретных регионах России должно быть выявлено в рамках предстоящих исследований, и на данном этапе можно принять, что в наибольшей степени допустимое воздействие зависит от уровня современной экологической напряженности.
Атмосферный воздух
Влияние загрязняющих веществ на здоровье населения. На основе данных об уровнях загрязнения атмосферного воздуха различными химическими веществами методом экспертных оценок установлено, что наиболее многочисленная группа населения (15 млн. человек) подвергается воздействию взвешенных веществ, второе место по масштабу воздействия занимает бенз(а)пирен — 14 млн. человек. Более 5 млн. человек проживает на территориях с повышенным содержанием в воздухе диоксида азота, фтористого водорода, сероуглерода, более 4 млн. человек — формальдегида и окиси углерода, более 3 млн. человек — аммиака, стирола. Значительная часть населения (более 1 млн. человек) подвергается воздействию повышенных концентраций бензола, оксида азота, сероводорода, метилмеркаптана. Для ряда территорий характерно наличие в воздушной среде веществ, специфичных для выбросов отдельных производств (асбест, винилхлорид, соли тяжелых металлов, свинец, ртуть, кадмий, никель, медь). К основным загрязняющим веществам, содержащимся в воздушной среде практически всех городов, относятся взвешенные вещества, диоксиды азота и серы, оксид углерода, фенол. Экспертные оценки риска как вероятности негативного влияния загрязняющих веществ на здоровье населения показали, что общее годовое число случаев смерти от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами равняется примерно 16000 случаев для населения в 15 млн. человек, что составляет 5% ежегодных случаев смерти. Наиболее опасны для здоровья населения городов России повышенные концентрации взвешенных веществ, диоксида азота, бензола бенз(а)пирена, мышьяка, кадмия, никеля, винилхлорида. Основным источником загрязнения атмосферного воздуха свинцом в Российской Федерации является автотранспорт, использующий свинецсодержащий бензин. Если в течение последних пяти лет наметилась устойчивая тенденция к снижению концентраций всех металлов (в том числе свинца) в атмосферном воздухе городов, то вблизи автомагистралей растет процент проб, превышающих ПДК. Свинец влияет на нервную систему, что приводит к снижению интеллекта, вызывает изменение физической активности, координации слуха, воздействует на сердечно — сосудистую систему, приводя к заболеванию сердца. Это оказывает негативное влияние на состояние здоровья населения и в первую очередь детей. Основным показателем воздействия свинца на здоровье детей является уровень его содержания в крови. Результаты ряда научных исследований подтвердили, что при увеличении концентрации свинца в крови ребенка с 10 до 20 мкг/дл происходит снижение коэффициента умственного развития. Расчет риска показывает, что при современном уровне загрязнения окружающей среды и продуктов питания у 44% детей в городах России могут возникнуть проблемы в поведении и учении, обусловленные воздействием свинца, около 9% нуждаются в лечении и около 0,01% детей требуют неотложного медицинского вмешательства. Территориальный разрез. В 1996 г. в список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха, в которых индекс загрязнения (ИЗА) составляет не менее 14, вошли 44 города:
| 1. Москва | 12. Иркутск | 23. Владимир | 34. Южно — Сахалинск |
|---|---|---|---|
| 2. Новосибирск | 13. Хабаровск | 24. Махачкала | 35. Уссурийск |
| 3. Екатеринбург | 14. Новокузнецк | 25. Ставрополь | 36. Абакан |
| 4. Самара | 15. Ульяновск | 26. Ангарск | 37. Соликамск |
| 5. Омск | 16. Кемерово | 27. Волжский | 38. Биробиджан |
| 6. Челябинск | 17. Липецк | 28. Братск | 39. Кызыл |
| 7. Ростов — на — Дону | 18. Магнитогорск | 29. Бийск | 40. Новомосковск |
| 8. Саратов | 19. Нижний Тагил | 30. Благовещенск | 41. Черемхово |
| 9. Красноярск | 20. Курган | 31. Норильск | 42. Новодвинск |
| 10. Тольятти | 21. Улан — Удэ | 32. Новороссийск | 43. Зима |
| 11. Краснодар | 22. Чита | 33. Сызрань | 44. Шелехов |
Примечание. Список составлен в порядке убывания численности населения.
Наибольшая численность населения, проживающего в городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения, сконцентрирована в Московской, Иркутской, Свердловской, Самарской, Челябинской областях и ряде других. Мероприятия по решению проблем загрязнения окружающей природной среды, отбираемые для НПДООС, включая федеральные целевые программы (проекты), должны относиться в территориальном разрезе к одному или нескольким городам из вышеприведенного списка или к территориям, признанным зонами экологического бедствия (г. Карабаш Челябинской области) и экологического кризиса (города Чапаевск Самарской области, Череповец Вологодской области, Каменск — Уральский Свердловской области). Отраслевой разрез. Сопоставление отраслей необходимо для сосредоточения усилий в рамках отраслевых планов действий по охране окружающей среды на основных «отраслях — загрязнителях» с учетом объема и состава выбросов загрязняющих веществ. На основании ранжирования экологических проблем в отраслевом разрезе (таблицы 1, 2, 3) приоритет отдается решению экологических проблем в конкретных «горячих точках», однако среди них могут оказаться и такие, которые не относятся к основным «отраслям — загрязнителям». В общем виде рекомендации могут быть сформулированы следующим образом: с точки зрения отраслевого разреза при выборе приоритетных мероприятий в области снижения загрязнения атмосферы для включения в НПДООС необходимо учитывать, что наибольший вклад в это загрязнение вносят:
- автотранспорт, энергетика, цветная и черная металлургия — по валовым выбросам, а также по выбросам жидких и газообразных веществ в целом;
- энергетика, цветная металлургия, автотранспорт — по сернистому ангидриду;
- черная металлургия, автотранспорт — по оксиду углерода;
- энергетика, автотранспорт — по оксидам азота;
- нефтедобывающая промышленность, автотранспорт — по углеводородам, включая летучие органические соединения;
- энергетика, автотранспорт, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность — по твердым веществам и целому ряду особо опасных веществ;
- автотранспорт, цветная металлургия — по свинцу;
- цветная металлургия — по никелю, меди, кобальту;
- атомная промышленность и энергетика — по радиоактивным веществам и ряду опасных веществ. (Данный перечень представляет собой упрощенное ранжирование экологических проблем в отраслевом аспекте.).
Таблица 1
ВАЛОВЫЕ ВЫБРОСЫ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В 1996 Г. ПО ОТРАСЛЯМ — ОСНОВНЫМ ЗАГРЯЗНИТЕЛЯМ АТМОСФЕРЫ, ТЫС. Т
| Отрасли | ||||||||
| автотранспорт | энергетика | цветная металлургия | черная металлургия | нефтедобывающая промышленность | нефтеперерабатывающая промышленность | химическая и нефтехимическая промышленность | машиностроение | |
| Выброшено вредных веществ всего | 11800,0 | 4748,5 | 3598,1 | 2535,5 | 1309,7 | 849,1 | 454,1 | 602,5 |
| в том числе: жидких и газообразных | 3418,5 | 3300,3 | 2161,6 | 1277,4 | 839,9 | 380,6 | 494,6 | |
| Сернистый ангидрид | 2005,5 | 2850,2 | 256,9 | 20,0 | 143,6 | 74,4 | 128,6 | |
| Оксид углерода | 258,7 | 351,5 | 1730,3 | 490,4 | 59,0 | 115,4 | 241,3 | |
| Оксиды азота | 1108,9 | 51,9 | 150,6 | 17,5 | 21,2 | 36,1 | 66,2 | |
| Углеводороды (без ЛОС) | 3,0 | 1,5 | 1,4 | 535,0 | 171,2 | 12,9 | 6,0 | |
| ЛОС | 0,9 | 1,6 | 6,3 | 210,0 | 437,9 | 110,1 | 45,4 | |
| Твердых веществ | 1330,0 | 297,8 | 374,0 | 32,3 | 9,3 | 73,5 | 108,0 | |
Таблица 2
ДИНАМИКА ВЫБРОСА ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В АТМОСФЕРНЫЙ ВОЗДУХ ОТ СТАЦИОНАРНЫХ ИСТОЧНИКОВ, ТЫС. Т
| 1991 г. | 1992 г. | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| РОССИЙСКАЯ ФЕДЕ- РАЦИЯ | 31801,0 | 28127,0 | 24488,3 | 21929,0 | 21269,6 | 20274,1 |
| Промышленность | 28544,0 | 25237,0 | 22167,7 | 19528,3 | 18140,4 | 16661,0 |
| Энергетика | 7570,7 | 6644,8 | 5898,2 | 5267,4 | 5017,7 | 4748,5 |
| Цветная металлургия | 5088,5 | 4647,5 | 3795,0 | 3502,0 | 3693,2 | 3598,1 |
| Черная металлургия | 4036,5 | 3571,5 | 3227,1 | 2730,2 | 2735,3 | 2535,5 |
| Нефтедобывающая промышленность | 2345,8 | 2137,5 | 1862,7 | 1687,3 | 1409,1 | 1309,7 |
| Нефтеперерабатывающая промышленность | 1436,0 | 1359,7 | 1190,8 | 1004,2 | 908,6 | 849,1 |
| Машиностроение | 1917,6 | 1594,0 | 1289,8 | 945,4 | 725,6 | 602,5 |
| Угольная промышленность | 236,0 | 268,8 | 384,2 | 686,7 | 626,5 | 595,8 |
| Газовая промышленность | 1194,6 | 1036,8 | 879,8 | 862,8 | 707,7 | 541,8 |
| Промышленность строительных материалов | 1763,4 | 1386,1 | 1064,1 | 771,9 | 674,2 | 528,0 |
| Химическая и нефтехимическая промышленность | 1182,5 | 1000,0 | 728,8 | 548,6 | 525,0 | 454,1 |
| Деревообрабатывающая и целлюлозно — бумажная промышленность | 855,3 | 751,0 | 638,1 | 523,3 | 522,2 | 434,3 |
| Пищевая промышленность | 462,7 | 448,0 | 419,2 | 338,4 | 300,3 | 250,5 |
| Оборонная промышленность | н/д | н/д | 274,7 | 161,2 | 138,8 | 95,5 |
| Атомная промышленность и энергетика | н/д | н/д | 224,9 | 190,0 | 172,6 | 150,9 |
| Легкая промышленность | 170,1 | 151,4 | 129,9 | 95,4 | 74,2 | 64,3 |
Примечание. На основе проведенного анализа данных государственных докладов сделаны лишь достаточно общие выводы о тяжести, масштабах и характере экологических проблем. Безусловно, при подготовке последующих государственных докладов необходимо приведение объемов выбросов различных загрязняющих веществ, характерных для каждой отрасли, к условным тоннам, поскольку с помощью только показателя валовых выбросов невозможно сопоставить отрасли с совершенно разной структурой выбрасываемых веществ. Прежде всего это относится к твердым и особо опасным веществам.
Таблица 3
ПРЕДПРИЯТИЯ С НАИБОЛЬШИМ ОБЪЕМОМ ВЫБРОСОВ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В АТМОСФЕРУ
| Предприятие | Выбросы в атмосферу, тыс. т | Отрасль | Город, область |
|---|---|---|---|
| АО «Норильский комбинат» | 2115,3 | цветная металлургия | г. Норильск, Красноярский край |
| АО «Северсталь» | 419,6 | черная металлургия | г. Череповец, Вологодская область |
| АО «Новолипецкий металлургический комбинат» | 336,5 | черная металлургия | г. Липецк, Липецкая область |
| АО «Магнитогорский металлургический комбинат» | 264,4 | черная металлургия | г. Магнитогорск, Челябинская область |
| АО «ГМК „Печенганикель“» | 246,5 | цветная металлургия | пос. Никель, Мурманская область |
| Рефтинская ГРЭС | 220,3 | энергетика | г. Асбест, Свердловская область |
| АО «Западно — Сибирский металлургический комбинат» | 214,8 | черная металлургия | г. Новокузнецк, Кемеровская область |
| Новочеркасская ГРЭС | 200,3 | энергетика | г. Новочеркасск, Ростовская область |
| АП «Севергазпром» | 148,2 | газовая промышленность | Вологодская область |
| Рязанская ГРЭС | 123,2 | энергетика | г. Новомичуринск, Рязанская область |
| АО «Комбинат Североникель» | 122,0 | цветная металлургия | г. Мончегорск, Мурманская область |
| Аргаяшская ТЭЦ | 121,3 | энергетика | пос. Новогорный, Челябинская область |
| АО «Комбинат Южуралникель» | 114,2 | цветная металлургия | г. Орск, Оренбургская область |
| АО «Среднеуральский медеплавильный завод» | 95,7 | цветная металлургия | г. Ревда, Свердловская область |
| АО «Красноярский алюминиевый завод» | 87,5 | цветная металлургия | г. Красноярск, Красноярский край |
| АО «Святогор» (Красноуральский медеплавильный завод) | 86,0 | цветная металлургия | г. Красноуральск, Свердловская область |
| Новокуйбышевский НПЗ | 82,1 | нефтеперерабатывающая промышленность | г. Новокуйбышевск, Самарская область |
| АО «Ангарская нефтехимическая компания» | 75,9 | нефтеперерабатывающая промышленность | г. Ангарск, Иркутская область |
| АО «Ачинский глиноземный комбинат» | 65,4 | цветная металлургия | г. Ачинск, Красноярский край |
Водные ресурсы
Проблема обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве во многих регионах стала одной из главных задач усиления социальной направленности проводимых реформ. Практически все поверхностные источники водоснабжения в последние годы подвергаются загрязнению, поэтому качество их вод не соответствует нормативным требованиям. Качество используемых для водоснабжения подземных вод в основном соответствует нормативным требованиям, однако их загрязнение также возрастает. В настоящее время около 90% забираемых для нужд водоснабжения поверхностных и не менее 30% подземных вод подвергается обработке, но водопроводные сооружения не всегда обеспечивают надежную водоподготовку и подачу населению воды гарантированного качества.
-
Территориальный (бассейновый) разрез. Гигиеническая оценка питьевого водоснабжения. Качество питьевой воды в стране не улучшается, каждый третий человек, пользующийся централизованными системами водоснабжения, получает воду, не отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей. Число проб, не соответствующее гигиеническим нормативам, составило в 1996 г. 23% — по санитарно — химическим показателям и 11,4% — по микробиологическим показателям (в 1993 г., соответственно, 21,4% и 12,2%). Особенно неблагоприятная ситуация с обеспечением населения доброкачественной питьевой водой сложилась в республиках Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Приморском крае, Архангельской, Калининградской, Кемеровской, Курганской, Томской, Ярославской областях и ряде других. Резко возросло и микробиологическое загрязнение открытых водоемов — от 12,5% в 1991 г. до 17,7% в 1996 г. В местах водозаборов в ряде территорий страны выделяются возбудители кишечных инфекций, вирус гепатита А, ротавирусы. Исследования показывают, что только 1% проб воды поверхностных источников водоснабжения соответствует первому классу (вода не требует специальной обработки), тогда как 17% проб нельзя отнести даже к третьему классу. Наличие в источниках централизованного водоснабжения высокотоксичных органических соединений, солей тяжелых металлов, нефтепродуктов, фенолов, хлорорганических соединений и других загрязняющих веществ в концентрациях, превышающих гигиенические нормативы, при недостаточной «барьерной» способности действующих водоочистных сооружений создает серьезную опасность для здоровья населения, приводит к соматическим заболеваниям. Среди основных рек России наибольшими экологическими проблемами характеризуются следующие: Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей, оцениваемые как «загрязненные». Их крупные притоки: Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура — оцениваются как «сильно загрязненные». Мероприятия по снижению загрязнения водных объектов, которые могут быть включены в НПДООС, должны быть направлены на сокращение сбросов в указанные выше реки и их бассейны.
-
Отраслевой разрез. Наиболее водоемкими отраслями народного хозяйства остаются химическая и нефтехимическая, деревообрабатывающая и целлюлозно — бумажная промышленности, энергетика, черная и цветная металлургия (свыше 30%), а также жилищно — коммунальное и сельское хозяйство (около 54% и 11% соответственно).
Таблица 4
ДИНАМИКА СБРОСА ЗАГРЯЗНЕННЫХ СТОЧНЫХ ВОД В ПОВЕРХНОСТНЫЕ ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ, МЛН. КУБ. М
| 1991 г. | 1992 г. | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| РОССИЙСКАЯ ФЕДЕ- РАЦИЯ | 28018,0 | 27139,0 | 27241,0 | 24642,0 | 24477,6 | 22414,0 |
| Жилищно — коммунальное хозяйство | 12305,0 | 12045,0 | 12298,0 | 12590,0 | 12503,7 | 12071,8 |
| Сельское хозяйство | 3257,0 | 3499,0 | 4536,0 | 3165,0 | 3172,7 | 2574,1 |
| Промышленность | 12149,0 | 11308,0 | 10168,0 | 8619,0 | 8574,6 | 7443,9 |
| Деревообрабатывающая и целлюлозно — бумажная промышленность | 2584,0 | 2358,0 | 2019,0 | 1691,3 | 1799,3 | 1443,1 |
| Химическая и нефтехимическая промышленность | 2429,0 | 2363,8 | 2183,6 | 1622,2 | 1525,4 | 1363,0 |
| Энергетика | 1839,0 | 1518,0 | 1318,0 | 1246,2 | 1090,5 | 1072,7 |
| Черная металлургия | 775,0 | 750,6 | 855,1 | 719,6 | 757,7 | 705,0 |
| Машиностроение | 1439,0 | 1278,6 | 952,1 | 842,6 | 782,1 | 640,5 |
| Угольная промышленность | 552,0 | 595,7 | 664,1 | 648,9 | 740,2 | 657,5 |
| Цветная металлургия | 617,0 | 582,4 | 537,6 | 514,3 | 529,0 | 482,7 |
| Атомная промышленность и энергетика | н/д | н/д | 460,0 | 430,0 | 224,0 | 241,0 |
| Нефтеперерабатывающая промышленность | 325,0 | 324,7 | 279,0 | 225,2 | 317,4 | 227,8 |
| Оборонная промышленность | н/д | н/д | 411,7 | 260,1 | 178,4 | 168,8 |
| Легкая промышленность | 313,0 | 274,0 | 251,3 | 200,5 | 170,8 | 149,7 |
| Пищевая промышленность | 243,0 | 219,0 | 208,4 | 174,1 | 171,7 | 123,6 |
| Промышленность строительных материалов | 171,0 | 175,0 | 157,3 | 136,9 | 129,5 | 123,1 |
| Нефтедобывающая промышленность | 24,0 | 21,3 | 25,3 | 29,7 | 31,1 | 24,7 |
| Газовая промышленность | 5,0 | 3,6 | 4,3 | 5,0 | 4,5 | 5,9 |
Почвы и земельные ресурсы
Состояние земель России, находящихся в сфере хозяйственной деятельности, остается неудовлетворительным. Требует решения проблема техногенного загрязнения земель, в результате которого увеличиваются площади земель, загрязненных тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами, радионуклидами, химическими средствами защиты растений и другими токсичными веществами. Продолжается развитие таких негативных процессов и явлений, как подтопление, загрязнение токсикантами промышленного происхождения, захламление и нарушение земель. Значительная их часть, в том числе сельскохозяйственных угодий и населенных пунктов, загрязнена радиоактивными элементами. Истощительное сельскохозяйственное землепользование в условиях экономического кризиса выходит в число ведущих факторов деградации почвенного покрова России и по своим последствиям, часть из которых уже можно рассматривать как свершившийся факт, представляет реальную угрозу национальной безопасности России. Особую опасность для экологического состояния сельскохозяйственных земель представляет снижение общего уровня культуры земледелия и невыполнение обязательных почвозащитных и иных природоохранных мероприятий. Возрастающая антропогенная нагрузка и бессистемное природопользование усиливают процессы деградации сельскохозяйственных угодий. В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России распаханность территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы деградации почв и ухудшает гидрологический режим водосборных бассейнов, снижает способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности сельскохозяйственных угодий. Наибольшее разрушительное воздействие на почвенный покров оказывают процессы водной и ветровой эрозии. В составе сельскохозяйственных угодий России эрозионно — опасные и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают более 125 млн. га, в том числе эродированные — 54,1 млн. га. Каждый третий гектар пашни и пастбищ является эродированным и нуждается в осуществлении мер защиты от деградационных процессов.
Основные экологические проблемы землепользования
Для 55% территорий России самой острой признана проблема нарушения земель в процессе хозяйственной деятельности и невыполнения обязательных работ по их рекультивации, причем для 30% территорий эта проблема оценена как имеющая приоритетный характер для значительной части территории. В их число вошли регионы с развитой добывающей промышленностью и северные территории с низким потенциалом самовосстановления экосистем на нарушенных землях. Следующая по значимости проблема — загрязнение и захламление земель, которая отмечена в 54% территорий страны. В основном это регионы с развитой перерабатывающей промышленностью (химическая и нефтехимическая, цветная металлургия), высокой плотностью населения, а также регионы, пострадавшие в результате чернобыльской аварии, для которых острота этой проблемы в ряде случаев получила экспертную оценку «экологического кризиса на значительной части территории». Площадь земель, нарушенных при добыче и переработке полезных ископаемых, геолого — разведочных работах, торфоразработках и строительстве, составила, по состоянию на 1996 г., около 1 млн. га. Восстановление нарушенных земель проводится в незначительных объемах. За 1996 г. рекультивировано 80 тыс. га нарушенных земель — вдвое меньше, чем в 1995 году. Города изменяют экологическую ситуацию не только внутри собственных границ, но и далеко за их пределами. Техногенные выбросы от промышленных источников и транспорта распространяются на прилегающую территорию, что является причиной загрязнения сельскохозяйственной продукции, ухудшения состояния древостоя и снижения его фитоцидной роли. При этом зоны влияния городов простираются на десятки километров, а крупных промышленных агломераций — на сотни километров, например: Среднеуральской — 300 км, Кемеровской — 200 км, Московской — 200 км, Тульской — 120 км и др. Большие зоны загрязняющего воздействия свойственны и многим отдельным городам: Норильск, Абакан, Новосибирск, Магнитогорск, Омск, Красноярск, Вятка и др. Загрязнение земель нефтью и нефтепродуктами становится одной из крупных экологических проблем России, особенно острой для Западно — Сибирского и Северо — Кавказского регионов, Среднего и Нижнего Поволжья, республик Коми, Башкортостан, Татарстан. Свыше 90% аварийных разливов нефти вызывают сильные и во многом необратимые повреждения природных комплексов. Наибольшее количество нарушений, связанных с загрязнением земель, приходится на регионы размещения нефтегазовой и химической промышленности, черной и цветной металлургии (республики Башкортостан и Татарстан, Ханты — Мансийский автономный округ, Свердловская область и др.). Согласно предварительным данным инвентаризации, общая площадь занятых отходами земель в целом по Российской Федерации превышает 200 тыс. га. Более 60 тыс. га занято шламонакопителями и хвостохранилищами, более 100 тыс. га — отвалами, терриконами, шлакозолоотвалами. Площадь под полигонами по обезвреживанию и захоронению отходов составляет около 6,5 тыс. га, под санкционированными свалками — около 35 тыс. га.
Растительный и животный мир
Согласно данным последнего государственного учета лесного фонда, проведенного в 1993 г., общая площадь земель лесного фонда России составляла 1180,9 млн. га, из них 1110,5 млн. га находилось в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России. В 1996 г. расчетная лесосека по главному пользованию в лесах государственного значения действовала в размере 471,5 млн. куб. м, использовано было 21,4% этого объема, в том числе по хвойному хозяйству — 26,8% (в 1995 г. 25,7% и 31,4%, соответственно). Площадь лесных земель, пройденных пожарами, возросла по сравнению с 1995 г. более чем в 5 раз, причем 93% всех лесных пожаров — антропогенного происхождения. Ущерб от пожаров в целом по России составил 1456,4 млрд. руб. (в ценах на ноябрь 1996 г.), на корню сгорело 55,9 млн. куб. м леса на сумму 391,7 млрд. руб. При этом важно отметить, что по отношению к уровню 1995 г. общий объем лесовосстановления в целом по России снизился на 344 тыс. га. Приведенные данные свидетельствуют об ухудшении показателей сохранности и защиты лесов, лесовосстановления, что обусловлено в первую очередь крайне неудовлетворительным финансированием лесоводческих и природоохранных мероприятий. Особенно остро стоит проблема сохранения природной растительности. Растительный мир — одновременно и один из основных компонентов природной среды, и важнейшее первичное звено трофических связей, существенным образом влияющее на состояние других элементов экосистемы, в том числе животного мира и человека. 1600 млн. га земельного фонда России в той или иной степени покрыто разнообразной растительностью. Отсутствие законодательной базы не позволяет организовать полномасштабный учет объектов растительного мира и обеспечить надлежащую систему охраны и рационального использования растительных ресурсов. Сведения о состоянии растительного мира фрагментарны, полная картина по данному природному ресурсу и компоненту природной среды отсутствует. Ресурсный потенциал растительного мира из-за отсутствия надлежащего учета используется зачастую стихийно и нерационально. В Прикаспийском регионе сохраняется реальная угроза распространения процесса опустынивания, особенно на территории Республики Калмыкия, в Ставропольском крае и Ростовской области. Не решаются проблемы сохранения растительности тундры, занимающей около трети территории Российской Федерации. Озеленение городов и населенных пунктов по-прежнему проводится достаточно стихийно, без надлежащей правовой и экономической базы. Уровень обеспеченности зелеными насаждениями на душу населения не соответствует принятым нормам. Сохранение разнообразия животного мира, в том числе рыбных ресурсов — приоритетная проблема, решение которой связано с охраной, контролем и регулированием использования объектов животного мира и среды их обитания. Состояние рыбных запасов, других водных животных и растений, используемых человеком в пищу и являющихся сырьем для различных отраслей промышленности, теснейшим образом связано с прессом хозяйственной деятельности, осуществляемой на водных объектах. В связи с этим в ряде бассейнов, отнесенных к неблагополучным по качеству вод, наблюдается снижение запасов промысловых рыб и их неблагополучное состояние (хронический токсикоз, снижение уровня естественного воспроизводства, накопление веществ, опасных для здоровья человека). Популяции многих ценных видов охотничьих животных находятся в состоянии депрессии. Снизилась численность диких копытных животных в центральном и северо — западном регионах, где ее спад был усилен возросшим браконьерством, отсутствием или недостатком биотехнических мероприятий, снижением уровня технической оснащенности природоохранной деятельности, уменьшением гнездопригодных площадей естественных местообитаний. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге Российской Федерации» в 1997 г. в Красную книгу Российской Федерации занесено 415 видов (подвидов, популяций) животных (в том числе: 155 видов — беспозвоночных, 4 вида — круглоротых, 39 видов — рыб, 8 видов — амфибий, 21 вид — рептилий, 123 вида — птиц, 65 видов — млекопитающих) и 533 вида растений (из них: 440 — покрытосеменных или цветковых, 11 — голосеменных, 10 — папоротниковидных, 22 — моховидных, 4 — плауновидных, 29 — лишайников и 17 — грибов). Перечень животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, увеличился в 1,6 раза, что подчеркивает остроту проблемы сохранения редких и исчезающих видов. Вместе с тем по состоянию на 1997 г. из Красной книги Российской Федерации исключено 38 видов животных, состояние и численность которых на сегодняшний день не вызывает опасения. Указанные изменения обосновывают важность перманентного ведения Красной книги Российской Федерации, списки которой будут постоянно изменяться в связи с появлением новых научных данных о состоянии популяций отдельных видов и благоприятными тенденциями в изменении состояния отдельных видов. В последнее время отмечается увеличение нелегального вывоза сырья, произведенного из диких животных, в том числе редких и исчезающих видов. С Дальнего Востока вывозится медвежья желчь, струя кабарги, туши амурского тигра. В нашу страну дериваты этих товаров возвращаются в виде различных настоек, бальзамов, лекарств, мазей и т.п. При этом они ввозятся в страну совершенно свободно с нарушением требований СИТЕС. Остро стоит вопрос о передержке и реализации задержанных и конфискованных живых животных, многие из которых, особенно экзотические, являются потенциальными источниками опасных заболеваний.
Использование недр и минеральных ресурсов
В горнодобывающем секторе природоохранные мероприятия практически не финансируются, что создает предпосылки для крупномасштабных экологических катастроф. Серьезной проблемой охраны недр и окружающей среды является состояние фонда ликвидированных глубоких нефтяных и газовых скважин. На территории Тюменской, Архангельской, Астраханской областей, Республики Коми находится более 15 тыс. разведочных скважин. Контроль за состоянием этого фонда ведется неудовлетворительно. Вместе с тем частью скважин вскрыты пласты с высоким содержанием токсичных и агрессивных компонентов, и эти объекты потенциально опасны. Крупной проблемой остается погашение пустот, образовавшихся в толще пород при разработке Верхнекамского месторождения калийных солей (Пермская область), что особенно опасно для городов Березники и Соликамск. На нефтяных месторождениях Российской Федерации действуют более 248 тыс. км промысловых трубопроводов различного назначения, по которым транспортируются высокоагрессивные продукты — нефть, пластовая вода, попутный нефтяной газ, сероводород. Это приводит к интенсивной коррозии нефтепроводов и авариям. На нефтяных промыслах в 1996 г. произошло более 35 тыс. аварий, связанных с нарушением герметичности трубопроводных систем. Существует тенденция к снижению надежности и росту аварийности трубопроводных систем, и через 3 — 4 года эти процессы могут приобрести обвальный характер. Особенно тяжелая ситуация сложилась на месторождениях с падающей добычей, которые расположены в наиболее заселенных районах. Тяжелое экономическое положение предприятий, несовершенство законодательных и отсутствие эффективных экономических природоохранных механизмов, регулирующих недропользование, ведет к усилению вредного влияния горных работ на окружающую природную среду.
Интегральная оценка экологических проблем по средам и регионам
В результате анализа экологической ситуации выявлены следующие наиболее значительные обобщенные проблемы, решение которых является приоритетным:
- неудовлетворительное состояние приземного слоя атмосферного воздуха в больших городских центрах, агломерациях и городах с наибольшим уровнем загрязнения (диоксиды азота и серы, оксид углерода, свинец, кадмий, мышьяк, фенол, бензол, бенз(а)пирен и др.);
- неудовлетворительное состояние водных объектов — источников питьевого водоснабжения и качества питьевой воды;
- угроза качественному и количественному разнообразию животного и растительного мира, прежде всего, редких и исчезающих видов;
- неудовлетворительное состояние лесов России в основных районах лесозаготовок;
- деградация земель, в том числе сельскохозяйственных угодий;
- трансграничное загрязнение окружающей природной среды;
- загрязнение природной среды диоксинами и диоксиноподобными токсикантами, отходами производства и потребления;
- радиоактивное загрязнение территорий в результате аварий на ПО «Маяк», Чернобыльской АЭС и прошедшей деятельности предприятий атомного комплекса;
- разрушение озонового слоя Земли. Анализ информации об экологической ситуации в России позволяет выделить следующие приоритетные проблемы по регионам страны:
- неблагоприятная экологическая обстановка на реке Волга и ее притоках, деградация природных комплексов Волжского бассейна;
- неудовлетворительное состояние окружающей среды в городах Нижний Тагил (Свердловская область), Братск (Иркутская область), Чапаевск (Самарская область); в областях Кемеровской, Московской, Оренбургской, Тульской, Самарской и в промышленных центрах Красноярского края;
- состояние экосистемы озера Байкал;
- последствия нерационального использования природных ресурсов Черного и Азовского морей и прилегающих территорий;
- экологическая ситуация в бассейне Балтийского моря;
- экологические последствия затопления и подтопления ряда населенных пунктов и объектов, расположенных на побережье Каспийского моря, а также г. Астрахани;
- экологическая ситуация, складывающаяся в результате наводнений в Приморском крае, а также на территориях подвергшихся воздействию Краснодарского водохранилища в Республике Адыгея;
- состояние окружающей среды в эколого — курортном регионе Кавказских Минеральных Вод.
1.2. Анализ государственной экологической политики
1.2.1. Государственная экологическая политика
В последние десятилетия ухудшение состояния окружающей природной среды сказывается на снижении жизненного уровня населения, ограничивает возможности экономического и социального развития крупных промышленных регионов и городов. Обострение экологической обстановки — это результат накопленных за многие десятилетия структурных деформаций народного хозяйства, приведших к доминированию природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших технологий, к сырьевой ориентации экспорта. Начало радикальной экономической реформы обострило вопрос о роли экологического фактора в развитии общества. На первом этапе переходного периода возникла серьезная опасность ухудшения экологической ситуации из-за:
- финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности выполнения природоохранных мероприятий;
- недостаточных бюджетных ассигнований отраслям, ответственным за воспроизводство и охрану природных ресурсов (лесное хозяйство, рыбное хозяйство, водное хозяйство, геологоразведка, природоохранные органы) и др.;
- несовершенного законодательства по разграничению полномочий и ответственности органов власти и управления по вертикали и горизонтали, что ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности, безответственным действиям в распоряжении природными ресурсами и их фактическому расхищению. Возможность стабилизации и улучшения экологической ситуации тесно взаимоувязана с условиями социально — экономического развития Российской Федерации, задачами формирования новых ценностных и нравственных установок, изменения структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека, что потребует комплекса радикальных политических, законодательных, социально — экономических, технологических и иных мер. В области природопользования и охраны окружающей природной среды возникла необходимость разработки новой государственной политики, соответствующей принятым рекомендациям Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио — де — Жанейро. На это нацелен Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», которым одобрены «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», предусматривающей два направления действий:
- решение текущих социально — экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов;
- реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду и прав будущих поколений людей на пользование природно — ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития. В качестве первого этапа реализации Основных положений государственной стратегии был принят План действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды на 1994 — 1995 годы (Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 1994 г. № 496). В План действий было включено около 100 важнейших мероприятий экологической направленности, в том числе по разработке 32 законопроектов, разработке и реализации 47 федеральных целевых программ (подпрограмм) и принятию 21 нормативного документа. Вторым этапом реализации Основных положений государственной стратегии стал План действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996 — 1997 годы, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 155. В этот План действий было включено 56 важнейших мероприятий, в том числе по разработке 4 законопроектов, разработке и реализации 41 федеральной целевой программы (из которых 25 — программ к реализации), принятию 6 нормативных актов. Одним из важнейших документов стала «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440, нацеленная на сбалансированное решение задач социально — экономического развития на перспективу и сохранения благоприятного состояния окружающей среды и природно — ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения. В настоящее время подготовлен проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, одобренный Правительством Российской Федерации. За период с 1992 г. природоохранными органами проведена определенная работа в области: законодательного обеспечения — разработано, принято и введено в действие более 30 федеральных законов; более 10 законопроектов находится в стадии доработки в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе, Совете Федерации; организационного и нормативно — правового обеспечения — принято свыше 40 правительственных постановлений и распоряжений; развития системы особо охраняемых природных территорий — создано 19 государственных природных заповедников, 10 национальных парков, расширены территории 8 действующих заповедников; принята и реализуется федеральная целевая программа государственной поддержки заповедников и национальных парков; программно — целевого обеспечения по решению федеральных проблем — принято более 15 федеральных целевых программ и более 20 программ по решению региональных экологических проблем. Одним из направлений реализации экологической политики Российской Федерации является международное природоохранное сотрудничество, которое развивается по линии взаимодействия с международными организациями в рамках конвенций и соглашений и двусторонних договоров с 28 странами. Основными документами, в реализации которых участвует Российская Федерация, являются: решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио — де — Жанейро, 1992 г.), Программа действий по дальнейшему осуществлению Повестки дня на XXI век (принята Генеральной Ассамблеей ООН, 1997 г.), решения и Министерская Декларация Конференции Министров «Окружающая среда для Европы» (г. Люцерн, 1993 г.), Министерская декларация и материалы Конференции Министров «Окружающая среда для Европы» (г. София, 1995 г.), Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, а также Межправительственное соглашение стран — членов СНГ от 8 августа 1992 г. «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды». Данные документы отражают насущные проблемы современности в области охраны окружающей среды и имеют целью подготовить мировое сообщество к решению задач следующего столетия по достижению долгосрочных целей устойчивого развития. Принято более 45 различных постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в области международного природоохранного сотрудничества. За этот период приняты Федеральные законы: «О защите населения и территорий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»; «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О плате за землю“; „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О недрах“; „Водный кодекс“; „О животном мире“; „Об экологической экспертизе“, „Лесной Кодекс“; „О геодезии и картографии“; „О континентальном шельфе Российской Федерации“; „О радиационной безопасности населения“; „Об уничтожении химического оружия“; „О природных лечебных ресурсах, лечебно — оздоровительных местностях и курортах“; „Об особо охраняемых природных территориях“; „Об основах государственного регулирования социально — экономического развития Севера Российской Федерации“; „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»; «О ставках отчислений на воспроизводство минерально — сырьевой базы»; «О мелиорации земель» и др. Законодательством Российской Федерации в 1997 г. были определены основные требования, ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущие за собой применение мер ответственности. В связи с этим предполагается внести дополнения в Уголовный, Гражданский, Административные кодексы. В целом речь идет об экологизации всех отраслей права России, гармонизации природоохранительного законодательства субъектов Российской Федерации и стран — участниц СНГ. Кроме того, разработаны и находятся на рассмотрении в Государственной Думе следующие законопроекты: «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „Об охране окружающей природной среды“; „Об охране озера Байкал“; „Об охране атмосферного воздуха“; „О питьевой воде“; „О растительном мире“; „О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в соответствии с Законом Российской Федерации „О недрах“; „О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения“; „Об экологической безопасности“; „Об обращении с радиоактивными отходами“; „О порядке лицензирования пользования недрами“; „Об исключительной экономической зоне Российской Федерации“; „О территориях традиционного природопользования малочисленных народов“; „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об основах налоговой системы Российской Федерации (в части стимулирования природоохранной деятельности)“; „О рыболовстве и охране водных биоресурсов“; „Об охоте и охотничьем хозяйстве“; „Земельный кодекс Российской Федерации“; „О государственной политике в области экологического образования населения“; „О финансировании особо радиационно опасных производств и объектов“ и др.»
1.2.2. Система управления качеством окружающей природной среды
Система и структура управления. Рассматривая систему управления качеством окружающей среды, необходимо принимать во внимание деятельность не только Госкомэкологии России, но и других ведомств природно — ресурсного блока, поскольку многие экологические проблемы возникают на стадиях добычи, эксплуатации и переработки природных ресурсов. В целом система централизованного ведомственного управления охраной окружающей среды и природопользованием требует существенной модернизации, реструктуризации для того, чтобы обеспечивать устойчивое, т.е. экономически эффективное и экологически безопасное природопользование. До настоящего времени не решены вопросы обоснованного, эффективного разграничения полномочий между Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. Заключенные соглашения о разграничении полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды носят, в значительной степени, формальный характер. Нуждается в уточнении и детализации распределение функций между специально уполномоченными в сфере природопользования и охраны окружающей среды органами власти каждого уровня. Это относится к вопросам учета и экономической оценки природных ресурсов, установления лимитов использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, системы платежей, лицензирования природопользования, экологического контроля, мониторинга и экспертизы, экологического образования и др. Недостаточная эффективность управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования объясняется также проблемами информационного обеспечения процесса принятия решений. Это относится, во-первых, к информации об имеющихся природных ресурсах (в комплексе), их экономической оценке, влиянии использования одного природного ресурса на другие компоненты окружающей среды, которая должна содержаться в комплексных территориальных кадастрах (до сих пор не внедряющихся), но отсутствует в отраслевых кадастрах. Во-вторых, неудовлетворительно и обеспечение информацией о состоянии природных сред, генерируемой в процессе экологического мониторинга. Здесь также имеют место проблемы, связанные с нестыковкой показателей, контролируемых различными ведомствами — это проблемы периодичности, неоперативности, качества информации, форм ее представления и передачи. Несовершенна система разработки и реализации региональных и других программ и планов действий по охране окружающей среды, что существенно снижает их результативность. Это объясняется неотработанностью методологии их разработки применительно к новым экономическим условиям и проблемами выделения бюджетных средств. Остаются недостаточно разработанными такие вопросы внешней экологической политики, как распределение между государствами квот на выбросы парниковых газов и озоноразрушающих веществ в атмосферу, а также на другие виды воздействия глобального характера. Распределение между государствами квот на выбросы в атмосферу загрязняющих веществ, имеющих глобальный характер воздействия (в первую очередь углекислого газа), должно базироваться на учете ассимиляционного потенциала природы страны, способности тундр, лесов, болот и других экосистем депонировать парниковые газы. Это позволит России использовать сохранность живой природы в качестве стратегического аргумента в международных экономических взаиморасчетах за интернационально используемые ассимиляционные возможности природы России.
Нормативно — правовое обеспечение
Учет экономических и экологических аспектов требует комплексного подхода к природопользованию и охране окружающей среды. Для реализации этого подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную систему регулирования природопользования. Нормативная правовая база регулирования охраны окружающей среды и природопользования характеризуется следующими основными недостатками:
- несогласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;
- недостаточно четкое и обоснованное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- несовершенство системы платежей за загрязнение окружающей среды (включая механизм их индексации), других экономических и финансовых инструментов природопользования;
- недостаточно четкое разграничение функций и отсутствие должной координации между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- отсутствие условий для комплексного подхода к природопользованию;
- недостаточная регламентация целевого использования средств, предназначенных для воспроизводства природных ресурсов;
- несовершенство системы информационного обеспечения государственного регулирования природопользования;
- отсутствие должного законодательного закрепления форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов. Экономический и финансовый механизмы. Основными недостатками экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов, для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов в требуемых масштабах. Ставки платы за загрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют ни предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб. Применение принципа «загрязнитель платит» направлено на создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности. Помимо этого решается важная задача — создание дополнительного источника финансирования мероприятий в области охраны окружающей среды. Этот принцип реализуется через взимание платы за загрязнение окружающей среды, величина и эффективность которой во многом определяются уровнем нормативов (ставок) платы за загрязнение. Действующие нормативы платы за загрязнение окружающей среды были утверждены в 1992 г. и рассчитывались для экономических условий, стоимостных (ценовых) показателей и пропорций, существовавших в народном хозяйстве на 1990 — 1991 гг. За прошедший период они резко изменились, что не нашло адекватного отражения в нормативах платы за загрязнение. Нормативы платы за загрязнение как ценовые показатели подлежат государственному регулированию, в т.ч. посредством установления коэффициента индексации. Элементом экономического механизма охраны окружающей среды являются экологические фонды, средства которых формируются за счет платы за загрязнение и служат дополнительным источником финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий. Несмотря на относительно низкий объем платы за загрязнение, экологические фонды играют важную роль. В условиях неудовлетворительного состояния бюджетов всех уровней для ряда субъектов Российской Федерации их средства являются практически единственным источником финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий. Таким образом, решение проблемы повышения эффективности платы за загрязнение как экономического стимула одновременно позволяет улучшить условия финансирования природоохранной деятельности. Платежи за природопользование не базируются на экономической оценке природных ресурсов (объектов) и воздействий на окружающую среду не по причине отсутствия или несовершенства самой экономической оценки, а сколько из-за несовершенства налоговой системы, без изменения которой невозможно существенно повысить платежи как за воздействие на окружающую среду, так и за использование природных ресурсов. Таким образом, пока не удается в полной мере обеспечить важнейшей, с экономической точки зрения, функции собственника природных ресурсов, которая заключается в присвоении дохода от использования принадлежащих ему природных ресурсов, соответствующих их экономической оценке (выбросы и сбросы загрязняющих веществ целесообразно рассматривать в качестве формы использования такого специфического природного ресурса как ассимиляционный потенциал). Развитие методологии экономической оценки природных объектов и экологических воздействий и разработки по внедрению экономических оценок оказываются невостребованными. Не разработаны методы оценки стоимости объектов живой природы — почвенно — земельных ресурсов, естественного растительного покрова, в т.ч. лесов, объектов и ресурсов животного и растительного мира и их сообществ в составе национального богатства. В системе национальных счетов не производится корректировка основных экономических показателей с учетом экономических оценок последствий экологических воздействий. Эта проблема тем более актуальна, чем больше расхождения между платой за природные ресурсы и экологические воздействия, с одной стороны, и их экономической оценкой, с другой. Практически не применяются широко и успешно используемые в зарубежной практике экологические налоги, такие как налоги на потребление экологически вредной продукции: например, на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло. Не применяются залогово — возвратные инструменты, эффективные в тех случаях, когда упаковка, тара или другая продукция может быть повторно использована или вторично переработана, а также, если продукция содержит вещества, особенно вредные для окружающей среды (люминесцентные лампы, автомобильные шины и аккумуляторы). Не находит применения такой действенный инструмент как ускоренная амортизация оборудования природоохранного назначения, что также препятствует увеличению возможностей финансирования оснащения предприятий природоохранным оборудованием. Недостаточно активно и широко внедряется экологическое страхование, которое могло бы позволить аккумулировать значительные финансовые средства целевым образом для преодоления негативных экологических последствий техногенных аварий.
Лицензирование
В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26 февраля 1996 г. № 168 «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» и от 26 мая 1997 г. № 643 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды» Госкомэкология России и его территориальные органы осуществляют лицензирование следующих видов деятельности в области охраны окружающей среды: утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных), включая также лом и отходы черных и цветных металлов; проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования; осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения; добывание, сбор, продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну биологических коллекций, биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов. Кроме того, даны полномочия по лицензированию: МПР России по недро- и водопользованию, Рослесхозу по проведению авиалесоохранных работ и ряду других министерств и ведомств.
Экологическая сертификация
Система обязательной сертификации по экологическим требованиям разработана в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации «О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 1996 — 1997 годы» от 21 марта 1996 г. № 321 и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 12 декабря 1991 г. № 2061-1, Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1991 г. № 2300-1, Законом Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» от 10 июня 1993 г. № 5151-1, Законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О защите прав потребителей“ и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» от 5 декабря 1995 г., Указом Президента Российской Федерации «Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности» от 19 августа 1993 г. № 1267, Постановлением Правительства Российской Федерации «О сертификации безопасности промышленных и опытно — экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии» от 21 марта 1994 г. № 223. Система обязательной сертификации по экологическим требованиям зарегистрирована в Государственном реестре Постановлением Госстандарта России от 1 октября 1996 г. № 66-А (Свидетельство № POCC.RU.0001.01ЭТ00). Система обязательной сертификации по экологическим требованиям вводится с целью обеспечения соблюдения природоохранительного законодательства. По мере развития Системы в настоящий перечень могут быть включены другие объекты. Объектами обязательной сертификации по экологическим требованиям являются: предприятия, производства (в том числе опытно — экспериментальные); продукция, использование которой может причинить вред окружающей среде; отходы производства и потребления, обращение с ними; системы управления охраной окружающей среды.
Экологическое страхование
Одним из важных факторов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов граждан в их праве на экологически безопасную среду проживания может стать экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращения загрязнения окружающей среды. Введение в действие экологического страхования в России является особенно актуальным в связи с высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В соответствии со ст. 15 Закона Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ вводится обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных производственных объектах. Введение экологического страхования позволит возместить по экспертным оценкам экономических институтов до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экологическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых компаний, и, тем самым, снижая нагрузку на местный и федеральный бюджеты. Экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий страховщика и путем инвестирования им средств в развитие безотходных и природоохранных технологий. Образован Консультативный совет по экологическому страхованию из представителей Госкомэкологии России и экологических фондов, научных и страховых организаций, занимающихся вопросами экологического страхования, а также представителей заинтересованных министерств и ведомств и финансовых структур. Основной задачей Совета является формирование правовой и нормативно — методической базы для введения экологического страхования и планирование эффективного использования резервов превентивных природоохранных мероприятий, образующихся в страховых компаниях.
Экологическое аудирование
Работы по экологическому аудированию предусмотрены Постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26 февраля 1996 г. № 168 «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» и от 26 мая 1997 г. № 643 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды». В 1995 г. Европейским союзом был принят пакет документов по экологическому менеджменту и экологическому аудированию (стандарты серии ISO 14000). В настоящее время эти стандарты представлены в качестве проектов стандартов Российской Федерации.
Государственная экологическая экспертиза
В условиях сложной экономической ситуации и нарастающего обострения экологических проблем должны быть осуществлены надлежащие меры по предотвращению принятия экологически непродуманных решений уже на стадии разработки соответствующей документации. Принято Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе» от 22 сентября 1993 г. № 942. Введен в действие Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ, разработан план мероприятий по реализации данного Закона, в соответствии с которым принято Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» от 11 июля 1996 г. № 698 и ряд др. Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости, экологической допустимости и экономической целесообразности реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации. Цель государственной экологической экспертизы — обеспечение принятия экологически обоснованных хозяйственных и иных решений органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами. Опыт проведения экспертизы показывает, что слабо прорабатываются вопросы оценки воздействия на окружающую среду и раздел «Охрана окружающей среды» ТЭО, без должного учета требований рационального природопользования. Более 40% рассматриваемой системой государственной экологической экспертизы документации возвращается на доработку.
Государственный экологический контроль
В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за период 1992 — 1997 гг. приняты Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель» от 17 августа 1992 г. № 594, «О мерах по комплексному решению проблем обращения с радиоактивными отходами и прекращению захоронения их в морях» от 23 июля 1993 г. № 710, «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды» от 28 сентября 1993 г. № 943, «Об утверждении Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов» от 1 июня 1998 г. № 544, «О специальных уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 15 апреля 1996 г. № 457, «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов» от 1 июля 1996 г. № 766 и перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на (через) территорию Российской Федерации запрещается, а экспорт подлежит государственному регулированию и перечень опасных отходов, трансграничные перевозки которых подлежат государственному регулированию и др. Однако функции контроля за состоянием окружающей среды и источников вредного воздействия распределены между ведомствами, что ведет к снижению эффективности контроля.
Экологический мониторинг
Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды не была ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, информационную поддержку комплексных природоохранных задач. Определенные сдвиги стали происходить с принятием нормативного правового акта по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) — Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1993 г. № 1229. В области формирования ЕГСЭМ за прошедший период достигнуты существенные положительные результаты. Так, налажено межведомственное взаимодействие на федеральном уровне ЕГСЭМ; разработаны нормативные документы; в 48 субъектах Российской Федерации развернуты работы по созданию территориальных подсистем ЕГСЭМ, в 20 регионах созданы и функционируют региональные информационно — аналитические центры, оснащенные современными компьютерными технологиями, включая ГИС-технологии обработки данных. В рамках развития межгосударственной системы экологического мониторинга подготовлено и одобрено государствами — участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) — членов Межгосударственного экологического совета (МЭС) «Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга». Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам в данной области следует отнести несовершенство нормативной правовой базы и отсутствие до настоящего времени межведомственного Федерального информационно — аналитического центра экологического мониторинга. Во исполнение Постановлений Правительства Российской Федерации от 20 августа 1992 г. № 600 «О единой государственной автоматизированной системе контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации» и от 2 ноября 1995 г. № 1085 «О Федеральной целевой программе „Создание Единой государственной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации“ („ЕГАСКРО“) проводится работа по совершенствованию государственного контроля радиационной обстановки в стране в соответствии с современными требованиями и оперативное обеспечение органов государственной власти, государственного управления всех уровней и населения достоверной информацией о состоянии радиационной обстановки. Эффективность реализации Программы в 1997 г. определяется объединением усилий министерств и ведомств унификацией методов и технических решений в соответствии с общим техническим заданием и другими общесистемными нормативными документами, что позволило снизить объемы финансирования, необходимые для создания территориальных подсистем и системы в целом.»
Раздел II. КОНЦЕПЦИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принципы и положения долгосрочной экологической политики Российской Федерации были сформулированы в таких основополагающих документах, как «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, планах действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Необходимость совершенствования экологической политики вызвана меняющимися социально — экономическими условиями и потребностью усиления целенаправленной природоохранной деятельности в стране. Концепция в краткой форме должна ответить на вопросы: какие цели, задачи и направления их реализации должны лежать в основе экологической политики страны. Конкретизация этих направлений, их обоснование являются задачами НПДООС, других природоохранных планов и федеральных целевых программ. Экологическая политика должна быть совместима с экономической политикой и обеспечивать ее результатами эколого — экономического учета и оценки природных и экологических ресурсов и активов; стимулировать эффективные экономические и финансовые, а также институциональные механизмы управления и формирования рынка, чтобы сделать выгодным для хозяйствующих субъектов переходить на менее энерго- и материалоемкие и малоотходные технологии; стимулировать экологически ориентированное и экономически эффективное управление предприятий (с использованием соответствующих нормативов и стандартов, например, экологического аудирования, IS0 14000). Экологическая политика должна также быть совместимой с социальной политикой, способствуя улучшению здоровья населения, создания экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей природной среде, и контроля за их выполнением. «Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации» определяет долговременные приоритеты развития экономики и природопользования как единого целого. Стратегия устойчивого развития рассматривает государственную политику по важнейшим направлениям и на длительную перспективу, как стабильное социально — экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Цель устойчивого развития в долгосрочной перспективе — гармонизация взаимоотношений общества и природы в глобальном масштабе за счет развития хозяйственной деятельности в пределах хозяйственной емкости биосферы. Основные принципы, критерии, показатели и этапы достижения устойчивого развития базируются на усилении взаимосвязи экономики и экологии, формировании единой экологизированной экономической системы. Стратегия устойчивого природопользования направлена на создание оптимальных условий для эффективного использования природных ресурсов, сбалансированного с потребностями общества, а также на обеспечение необходимого уровня воспроизводства и охраны природно — ресурсного потенциала. Согласно «Концепции социально — экономического развития Российской Федерации на период до 2005 г.» долгосрочные и среднесрочные цели экономического развития страны предполагают сохранение уникального экологического потенциала. Государственная политика в сфере природопользования должна быть взаимоувязана с макроэкономической политикой на период до 2005 года, в том числе с промышленной политикой, налогово — бюджетной и денежно — кредитной политикой, инвестиционной деятельностью, институциональными преобразованиями естественных монополий, предприятий, рынка ценных бумаг, банковского сектора. Экологизация страны включает элементы структурной перестройки экономики, исключение из производства и потребления вредных продуктов. Экологически ориентированная корректировка макропоказателей развития экономики в рамках системы национальных счетов является одним из инструментов государственной политики. Одним из важнейших условий перехода страны к устойчивому развитию является выход России из нынешнего кризисного положения. При этом нельзя допустить, с одной стороны, экстенсивный вариант роста экономики за счет эксплуатации огромных природных богатств, растраты природно — ресурсного потенциала, подрыва ассимиляционных возможностей биосферы, с другой стороны, недоиспользование имеющихся возможностей. С этих позиций в среднесрочной экономической программе следует определить масштабы использования природно — ресурсного потенциала страны, добычи и переработки топливно — энергетических, минеральных, лесных, земельных ресурсов, охраны окружающей среды, удовлетворяющие потребности отраслей народного хозяйства и экспорта, а также обеспечивающие структурные преобразования. В то же время активизация структурной политики, направленная на улучшение технологической структуры материального производства, увеличение доли продукции с высокой степенью обработки, должны обеспечить рациональное использование, охрану и воспроизводство природных ресурсов. Средством инвестиционной поддержки структурной перестройки являются федеральные целевые программы, в том числе программы экологической направленности. Следует принять значительные меры по усилению экологической составляющей прогнозов социально — экономического развития Российской Федерации.
2.1. Цели и задачи совершенствования государственной экологической политики
Главной целью Концепции совершенствования государственной экологической политики является создание необходимых условий для реструктуризации и снижения антропогенного воздействия на окружающую среду до экологически допустимого уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, для охраны и воспроизводства природных ресурсов. Достижение этой цели потребует решения следующих задач:
а) в сфере природопользования: совершенствование системы управления природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления природопользованием между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти объектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; развитие института государственной собственности на природные ресурсы с учетом возможного разграничения прав собственности между Российской Федерацией и ее субъектами; реформирование и развитие системы учета и экономической оценки природных ресурсов, систем лимитирования и лицензирования природопользования; проведение постепенного реформирования налоговой системы, направленного на увеличение доли ресурсных платежей в доходной части бюджетов при снижении ставок по другим видам налогов; совершенствование экономических и финансовых механизмов воспроизводства природных ресурсов, развитие рынка работ и услуг в области природопользования; развитие систем мониторинга состояния природных ресурсов и контроля за использованием и охраной природных ресурсов; проведение научных исследований, развитие новых методов и технологий в области охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, а также стимулирование внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий, увеличения доли использования вторичных ресурсов, повышения степени утилизации отходов.
б) в сфере охраны окружающей среды: формирование более эффективной структуры государственного управления охраной окружающей среды и осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления охраной окружающей среды между федеральными органами управления, органами управления субъектов Российской Федерации и местными органами самоуправления; развитие методов экономической оценки негативных экологических воздействий природных ресурсов, усовершенствование систем лимитирования выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов; совершенствование экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, развитие рынка работ и услуг в области охраны окружающей среды; стимулирование развития и внедрения эффективных систем управления природоохранной деятельностью на предприятиях, в том числе в соответствии с международными стандартами серии ISO 14000; повышение эффективности государственной экологической экспертизы, введение в практику процедур ОВОС, развитие систем государственного экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды, создание единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ); формирование эффективной системы непрерывного экологического образования, формирование экологической культуры и экологического мировоззрения; организация научных исследований в целях реализации различных направлений государственной экологической политики; создание и поддержание государственных и общественных институтов, обеспечивающих управление экологической безопасностью; обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе — потенциально) видов деятельности; последовательный переход на систему международных стандартов технологических процессов и производимой продукции; осуществление на федеральном уровне контроля за снижением воздействия на окружающую среду наиболее крупных источников загрязнения; выделение и реабилитация территорий с опасным изменением качества окружающей природной среды, возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, нанесенного в результате негативных экологических воздействий; усиление деятельности по сохранению биоразнообразия, экосистем и ландшафтов, развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и свойствами, расширение зон ограниченного природопользования; широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды, по экологической проблематике в целом, в том числе посредством государственной поддержки издания экологической литературы, средств массовой информации; поддержка общественных экологических движений и привлечение неправительственных организаций к решению экологических проблем, к осуществлению экологического контроля и мониторинга; обоснование и проведение внешней политики в сфере обеспечения экологической безопасности, отвечающей национальным интересам России; уточнение и пересмотр с учетом меняющейся ситуации приоритетных направлений деятельности и мероприятий в области снижения воздействия на окружающую среду.
2.2. Основные направления государственной экологической политики
Сформулированные выше цели и задачи осуществления государственной экологической политики требуют развития по следующим направлениям:
2.2.1. Совершенствование государственного регулирования природоохранной деятельности и природопользования
Система централизованного отраслевого управления природопользованием и охраной окружающей среды позволяла решать задачи наращивания объемов использования ресурсов. Однако эта система не способна организовать природопользование рационально, то есть экономически эффективно и экологически безопасно, с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов. Для решения этих задач необходим комплексный подход к регулированию природопользования, что предполагает проведение на постоянной основе сбора, анализа и обобщения информации о всех видах природных ресурсов, составляющих в совокупности природные объекты, разработку возможных сценариев использования природных ресурсов в рамках конкретной территории, выбор наилучшего варианта по критериям социально — эколого — экономической эффективности, разработку программ осуществления выбранного варианта природопользования. Необходимо осуществить постепенное реформирование системы управления природоохранной деятельностью и природопользованием. Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно (уже подписанные соглашения такого рода не разрешили проблему должным образом). Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление в основном относится к органам исполнительной власти. На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций: Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществления государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами и включает следующие основные функции: учет и оценка природных ресурсов, ведение кадастров природных ресурсов; совершенствование нормативной правовой базы, регулирующие вопросы природопользования; установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно — методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами; разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов; организация на лицензионной основе и установление природоохранных и экологических лимитов использования природных ресурсов; определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, обеспечение использования соответствующей части платежей за природопользование для воспроизводства природных ресурсов; обеспечение условий для финансирования деятельности по управлению охраной, использованием и воспроизводством природных ресурсов; лицензирование деятельности в сфере работ и услуг в области охраны окружающей среды и природопользования; ведомственный мониторинг состояния природных ресурсов; развитие сети охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами, являющимися национальным достоянием России; осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов (на федеральном уровне). Некоторые из этих функций будут сосредоточены только для федерального уровня, большая часть функций будет характерна как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти, но применительно к отдельным ресурсам часть функций может быть передана и на местный уровень. Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное государственное управление природоохранной деятельностью. Она должна быть представлена следующими основными функциями: разработка и реализация государственной политики в области экологического контроля, мониторинга, экологической экспертизы и экологического образования и просвещения; разработка федеральных целевых программ и планов в сфере природоохранной деятельности; совершенствование системы экологических нормативов; государственный экологический мониторинг состояния окружающей природной среды; государственный экологический контроль; государственная экологическая экспертиза; экономические и финансовые инструменты природоохранной деятельности; подготовка и распространение информации экологического характера; экологическое образование; международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды; разработка и совершенствование нормативной правовой и инструктивно — методической базы в области охраны окружающей природной среды.
Экономический и финансовый механизмы
Совершенствование экономического и финансового механизмов охраны окружающей среды и природопользования должно быть направлено на: стимулирование рационального использования природных ресурсов и применение ресурсо- и энергосберегающих технологий с целью снижения воздействия на окружающую среду до экологически безопасного уровня; создание необходимых финансово — экономических условий для эффективного функционирования природно — ресурсного комплекса, обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов; привлечение инвестиций в природоохранные проекты. Для этого необходимо: обеспечить решение вопросов собственности на природные ресурсы; усовершенствовать методы экономической оценки природных ресурсов и воздействий на окружающую среду, поэтапно приближать ставки платежей к значениям экономических оценок; обосновать динамику и механизм повышения уровня платежей за природные ресурсы и экологически неблагоприятные воздействия и, одновременно, увеличения доли ресурсных платежей в структуре взимаемых налогов; расширить спектр природных ресурсов и воздействий на окружающую среду, за которые взимается плата; разработать планы действий в сфере природопользования и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях; развивать систему экологических фондов, а также фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов; внедрить экологическое страхование и экологическое аудирование. Базовыми элементами развития экономических инструментов являются экономические оценки природных ресурсов (объектов), которые должны стать важнейшим элементом характеристики природных объектов, фиксироваться в экономических разделах кадастров природных ресурсов и использоваться в целях установления платы за пользование природными ресурсами и штрафов за нанесение ущерба окружающей среде, за нарушение условий пользования природными ресурсами и др. Важнейшим элементом экономического механизма рационального природопользования являются платежи за различные виды экологически неблагоприятных воздействий и за пользование природными ресурсами. Необходимо обеспечить повышение этих платежей до уровня, соответствующего стоимостной оценке различных видов природных ресурсов и ущерба от экологически неблагоприятных воздействий. Одним из основных направлений обеспечения эффективного использования экономических механизмов рационализации использования природных ресурсов является совершенствование системы лимитирования природопользования, которая должна обеспечить снижение негативного экологического воздействия хозяйственной деятельности до уровня, соответствующего ассимиляционной способности окружающей природной среды. Оздоровление экономики в ходе реформирования позволит повысить степень удовлетворения материальных потребностей общества и создаст условия для выдвижения на первый план экологических потребностей, без чего невозможен переход к устойчивому развитию. Большинство переживающих экономическую депрессию регионов получит возможность за счет реформирования налоговой системы, освобождающего от бремени необоснованных налогов, стабилизировать и впоследствии улучшить социально — экономическую обстановку. На начальном этапе реформирования системы платежей за выбросы (сбросы) и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточиться на следующих основных направлениях:
- поэтапное увеличение ставок платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному уровню, обеспечивающему определенную динамику снижения загрязнения окружающей среды;
- разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления в части установления ставок платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;
- оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые должна взиматься плата;
- апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ. Важным элементом финансово — экономического механизма является обеспечение финансирования воспроизводства природных ресурсов. Наряду с реформированием платного природопользования необходимо использовать дополнительные возможности стимулирования снижения экологически неблагоприятных воздействий за счет создания соответствующих экономических механизмов. К их числу относятся введение налогов на выпуск экологически вредной продукции, в том числе на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильных аккумуляторов, топлива и других товаров. Эффективным может стать стимулирование повторного использования продукции или ее вторичной переработки. Целесообразно введение «ускоренных» отчислений за амортизацию оборудования природоохранного назначения, что позволит увеличить возможности финансирования оснащения предприятий более совершенным оборудованием. Перспективным является развитие механизмов экологического страхования, что даст возможность аккумулировать у страховых фирм значительные финансовые средства для преодоления экологических последствий техногенных аварий. Для развития системы экологического страхования важно привлекать экологические фонды. Возможно также развитие механизмов льготного финансирования природоохранных мероприятий из целевых бюджетных экофондов в форме субсидирования разницы между льготной ставкой и ставкой коммерческого банка. Наряду с необходимостью значительного повышения размеров платежей за загрязнение окружающей среды и природные ресурсы ставится задача отражения в системе национальных счетов показателей, скорректированных с учетом экономических оценок последствий на окружающую среду. Рынок экологических услуг находится в зачаточном состоянии, начинает развиваться рынок НИОКР, в частности, при реализации федеральных целевых программ экологической направленности. Гранты на научные разработки даются на конкурсной основе с учетом имеющегося у научных коллективов потенциала. Особую актуальность имеют разработки эколого — экономического инструментария и НИОКР по созданию прогрессивных технологий в рамках реализации стратегии устойчивого развития. Целесообразно создать сеть специализированных государственных и коммерческих структур по нормированию и квотированию природопользования, сертификации изделий по экологическим признакам, заключению сделок по купле — продаже прав на допустимое загрязнение, осуществлению экологического аудирования и консалтинга и т.п. Создание полноценного рынка экологических услуг невозможно без введения системы обязательной сертификации по экологическим требованиям, для чего необходимо проведение следующих работ:
- развитие нормативно — методической документации, на соответствие требованиям которой осуществляется сертификация;
- внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и разработка новых законодательных актов, обеспечивающих реализацию экологических требований при ведении хозяйственной деятельности;
- гармонизация стандартов и нормативной базы с требованиями международных систем и стандартов серии ISO 14000. В связи с введением системы экологического аудирования необходимо внести изменения в действующее законодательство, создать организационные структуры для подготовки и аттестации экоаудиторов, аккредитации аудиторских фирм и центров. Развитие методологии экологического аудирования, разработка и реализация конкретных аудиторских программ, дальнейшее использование полученных результатов могут существенным образом повлиять на изменение экологической ситуации в стране, в первую очередь, на уровне отдельных промышленных предприятий, производственных комплексов и территорий, и, в частности, позволят обосновать необходимость и возможность концентрации усилий и средств на приоритетных направлениях деятельности, в том числе связанных с приватизацией и инвестициями в экономику страны. Учет экологического фактора при приватизации. Обоснованный учет экологических требований при приватизации народно — хозяйственных объектов должен стать серьезным фактором экологического оздоровления приватизируемых и приватизированных предприятий и обеспечит привлечение средств инвесторов на эти цели. Для обязательного учета экологического фактора при приватизации по согласованию с заинтересованными ведомствами предлагается ввести в законодательном порядке нормы, регулирующие пределы ответственности нового собственника за экологический ущерб, нанесенный окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью, и раскрывающие процедуры оценки прошлого экологического ущерба. Экологическое регулирование приватизационного процесса важно увязать с развитием экологического страхования.
Экологическая экспертиза
Необходимо совершенствовать содержательную сторону проведения экологической экспертизы. Должно быть обеспечено представление на экологическую экспертизу альтернативных вариантов реализации инвестиционных проектов, содержащих эколого — экономические оценки. Должны рассматриваться альтернативные варианты воздействия на окружающую среду и расходования природных ресурсов с учетом оценки не только прямых, но и косвенных последствий этого воздействия. Наилучший вариант должен определяться по совокупному эколого — экономическому показателю эффекта как разность результатов и затрат. Для этого должны быть разработаны методики экономической оценки природных ресурсов (в том числе биологических) и расчета экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду. При проведении экспертизы необходим анализ факторов риска. Комплекс мероприятий по анализу риска включает в себя: выявление основных видов аварийных ситуаций; определение критериев безопасности и надежности; методы анализа последствий; допущения при анализе риска. Должны быть также оценены социально — экономические выгоды реализации проектов. Большое значение для улучшения экологической ситуации имеет введение в практику процедур оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), для чего должна быть подготовлена соответствующая правовая и методическая база.
Информационное обеспечение управления и экологический мониторинг
Независимо от того, как будут распределены права владения и распоряжения природными ресурсами, государственное управление этим процессом невозможно без полной информации о количестве, качестве и социально — экономической оценке природных ресурсов. Поэтому актуальными являются задачи инвентаризации природных объектов, оценки их состояния в натуральных и экономических показателях. Возрастает значение введения в кадастр показателей экономической оценки природных объектов и ресурсов, которые должны рассчитываться на основе методики, учитывающей все компоненты (ресурсы) природной среды и виды воздействия на них. Экологический мониторинг должен быть усовершенствован таким образом, чтобы обеспечивать органы исполнительной власти и государственного управления достоверной информацией, позволяющей при подготовке и принятии решений оценить показатели качества отдельных природных сред, а также природной среды в целом; выявить динамику, направление, масштабы и причины изменения этих показателей, оценить угрозу таких изменений здоровью человека, социально — экономической системе и живой природе; определить корректирующие меры и средства предотвращения экологических бедствий, чрезвычайных экологических ситуаций, достижения устойчивого экономического и социального развития и благополучия отдельных регионов и страны в целом. Для достижения поставленной цели государственная политика в области экологического мониторинга должна быть направлена на решение следующих задач:
- создание и совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие между организационными и функциональными структурами ЕГСЭМ;
- координация деятельности функциональных подсистем, направленная на оптимизацию и повышение эффективности сетей наблюдений этих подсистем и получения информации, необходимой для оценки состояния и прогнозирования изменений окружающей природной среды в целом, включая согласование программ мониторинга функциональных подсистем;
- разработка и реализация комплекса мероприятий по обеспечению достоверности и сопоставимости измерений и оценок показателей состояния экологической обстановки как по отдельным регионам, так и по административно — территориальным образованиям страны;
- организация на потенциально опасных объектах специальных систем мониторинга воздействия на окружающую природную среду возможных аварийных ситуаций;
- организация и ведение специализированных банков данных обобщенной информации по окружающей природной среде и источникам антропогенного воздействия на нее;
- оценка и прогнозирование изменения состояния окружающей природной среды на территории отдельных субъектов Российской Федерации, комплексных геоэкосистем, экономических районов, а также территории Российской Федерации в целом.