Методические рекомендации по повышению эффективности создания автономных учреждений культуры в субъектах Российской Федерации

(утв. Минкультуры России)

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЗДАНИЯ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие положения (назначение, актуальность, нормативно-правовая база, пользователи)

Методические рекомендации по повышению эффективности создания автономных учреждений культуры (АУК) в субъектах Российской Федерации предназначены для Министерства культуры Российской Федерации, региональных и муниципальных органов исполнительной власти в сфере культуры и разработаны с целью совершенствования процессов перевода бюджетных учреждений культуры (БУК) в автономные на региональном и муниципальном уровнях.

В рамках реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закона) появилась новая организационно-правовая форма создания и функционирования учреждений культуры — автономные учреждения.

Необходимость реформирования социально-культурной сферы, повышения качества и увеличения объемов предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями культуры услуг населению обусловлена недостаточной приспособленностью большинства учреждений культуры к работе в рыночных условиях.

Высокая доля государственного сектора в социально-культурной сфере, низкий уровень конкуренции, отсутствие или недостаточное использование рыночных методов работы с ориентацией на потребителя, учета его предпочтений и потребностей тормозят развитие в сторону достижения современного качества услуг культуры.

Нормы Закона определяют порядок перевода бюджетных (государственных и муниципальных) учреждений культуры в автономные, регулируют имущественные и неимущественные отношения внутри этих учреждений. Однако реформирование социально-культурной сферы требует активного и эффективного участия органов исполнительной власти всех уровней, в том числе регионального и муниципального, в интенсификации процессов создания АУК, включая перевод бюджетных учреждений в автономные, в использовании современных методов управления и организации деятельности учреждений культуры в конкурентной среде, в привлечении инвестиций, в обеспечении участия общественности в управлении сферой культуры и т.д.

Необходимость повышения эффективности создания АУК (ускорения темпов перехода, улучшения результативности работы, повышения качества оказываемых услуг и т.п.) обусловливают актуальность разработки данных Методических рекомендаций.

Методические рекомендации представляют собой структурированный в соответствии с важнейшими составляющими и параметрами деятельности автономных учреждений культуры перечень указаний для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые им позволят правильно оценивать целесообразность перевода бюджетных учреждений культуры в форму автономных, и тем самым способствовать их дальнейшему эффективному функционированию в рыночных условиях.

• Формирование нормативно-правовой базы создания АУК на региональном и муниципальном уровнях управления;
• Определение возможностей и целесообразности перевода бюджетных учреждений культуры в статус автономных на региональном и муниципальном уровнях управления;
• Совершенствование нормативно-методической деятельности по созданию автономных учреждений;
• Обучение работников органов исполнительной власти в сфере культуры эффективным методам управления учреждениями культуры, в том числе автономными, в рыночных условиях их функционирования (использованию современных методов маркетинга, внедрению новых форм работы, организации проведения рекламных кампаний и т.п.).

2. Формирование нормативно-правовой базы создания АУК на региональном и муниципальном уровнях управления

2.1. Создание и функционирование автономных учреждений должно базироваться на сформированной в субъекте Российской Федерации, на региональном и муниципальном уровнях управления, нормативно-правовой базе.

2.2. Закон и нормативные правовые акты, принятые во исполнение этого закона на федеральном уровне, содержат ряд положений, разработка которых является компетенцией субъекта Российской Федерации или его муниципального образования. К их числу относятся:

• Порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений (ч. 8 ст. 5 Закона);
• Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания (ч. 5 ст. 4 Закона);
• Функции и полномочия учредителя (ч. 3 ст. 6 Закона);
• Порядок определения видов особо ценного движимого имущества (Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»);
• Форма отчета о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества (Постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 684).

2.3. Порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений (далее — Порядок) определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

Порядок определяет процедуру подготовки, рассмотрения и согласования предложений о создании государственных и муниципальных автономных учреждений субъекта Российской Федерации путем изменения типа существующих государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

В данном нормативно-правовом акте должны быть перечислены условия, при которых допускается изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения, осуществляющего деятельность в сфере культуры, например:

• соблюдение конституционных прав граждан (п. 4 ст. 5 Закона);
• обеспечение автономного учреждения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности;
• исполнение обязательств, возникших у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа.

• сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения субъекта Российской Федерации;
• сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения субъекта Российской Федерации.

При положительном решении, предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения субъекта Российской Федерации готовится учредителем, в ведении которого находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение субъекта Российской Федерации, по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 г. № 325.

Форма предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения приведена в Приложении 1.

Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения приведены в Приложении 2.

К предложению о создании автономного учреждения субъекта Российской Федерации путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения прилагается план мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков и ответственных исполнителей по каждому мероприятию.

В случае отказа в создании государственного или муниципального автономного учреждения субъекта Российской Федерации путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, учредитель, в ведении которого находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, в течение 3 рабочих дней с момента принятия решения об отказе письменно уведомляет об этом соответствующее государственное или муниципальное учреждение субъекта Российской Федерации с указанием причин отказа.

Решение органа исполнительной власти или местной администрации муниципального образования субъекта Российской Федерации о создании государственного или муниципального автономного учреждения субъекта Российской Федерации путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать:

• сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого АУК и ответственном за проведение мероприятий по созданию АУК;
• сведения об имуществе, закрепляемом за АУК, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
• перечень мероприятий по созданию АУК с указанием сроков их проведения.

2.4. В соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, или местной администрацией муниципального образования в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.

Государственное (муниципальное) задание формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

В соответствии с Бюджетным кодексом государственное (муниципальное) задание должно содержать:

• выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;
• показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

• определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• порядок оказания соответствующих услуг;
• предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

При разработке формы государственного задания региональные и муниципальные органы государственной власти могут руководствоваться формой государственного задания, формирование и финансовое обеспечение которого осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» (Приложение 3).

На практике формирование задания может вызвать ряд сложностей для учредителя:

1. Некоторые АУК могут оказывать разнообразные виды услуг для различных групп клиентов. Например, культурно-досуговый центр может оказывать как библиотечные, театрально-зрелищные, так и образовательные услуги. Объединить все виды этой деятельности в единое задание очень сложно, поэтому целесообразно разделить задание на разделы, с определением стоимости выполнения каждого раздела задания. Это позволит учредителю оценивать стоимость отдельных видов государственных или муниципальных услуг, оказываемых АУК.

2. Если объем имущества, закрепленного за АУК, превышает его потребности для выполнения задания, то возникает вопрос о включении в стоимость задания расходов по содержанию закрепленного за АУК «излишнего» имущества. Независимо от того, используется ли для выполнения задания все закрепленное за АУК имущество или только его часть, учредитель в любом случае не может отказаться от содержания своего имущества, закрепленного за АУК, и допустить тем самым его порчу или утрату. Поэтому в целях обеспечения прозрачности расходов учредителя на деятельность АУК предлагается финансировать содержание «излишнего» имущества (если такое имущество будет) обособленно, выделяя в задании АУК отдельный раздел по оказанию услуг по содержанию данной части имущества, а в общем размере субсидии отдельно определять расходы на выполнение такого раздела. В идеале, при преобразовании бюджетного учреждения в автономное или при создании АУК следует стремиться к тому, чтобы государственное или муниципальное имущество закреплялось за АУК именно в том объеме, который необходим для выполнения задания учредителя.

3. Учредитель должен обладать достаточной компетенцией для формирования задания. Однако, в силу ряда причин, степень информированности учредителя о деятельности АУК, его реальных возможностях по оказанию услуг и другим важным параметрам может быть недостаточна для разработки задания. Поэтому привлечение к формированию задания представителей самого АУК может быть необходимым и даже неизбежным.

Порядок формирования задания

АУК готовит предложения по формированию задания и направляет учредителю.

Предложения по формированию задания наряду с пунктами, заявленными по содержанию государственного (муниципального) задания в Бюджетном кодексе, могут также содержать:

• оценку потребностей в соответствующих видах услуг, которая может осуществляться на основе утвержденных нормативов, стандартов предоставления услуг, прогнозируемой динамики количества потребителей услуг, уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством государственных услуг и возможностей учреждения по оказанию государственных услуг;
• предложения о доле имущества АУК, которое планируется использовать при выполнении задания;
• фактическое выполнение АУК задания в отчетном финансовом году и оценку выполнения задания в текущем финансовом году;
• требования к материально-техническому обеспечению и организации оказания услуг;
• требования к квалификации и опыту персонала, оказывающего услуги;
• расчет потребности финансового обеспечения выполнения задания.

При расчете потребности финансового обеспечения выполнения задания АУК учитывает также расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУК учредителем, расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Порядок финансового обеспечения выполнения задания

Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляет учредитель за счет средств регионального (муниципального) бюджета путем предоставления АУК субсидии на финансирование предоставления государственных услуг, содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.

Размер субсидии АУК в части финансирования предоставления государственных услуг определяется исходя из затрат, необходимых для предоставления этих услуг, включающих в себя:

• затраты на оплату труда работников АУК в соответствии с правовыми актами, регулирующими оплату труда в части деятельности по оказанию государственных услуг в соответствии с заданием;
• трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• затраты на оплату услуг физических и юридических лиц, необходимых для оказания государственных услуг в соответствии с заданием, включая оплату приобретения расходных материалов.

Размер субсидии в части финансирования содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества определяется исходя из затрат, необходимых для содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУК учредителем (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также уплаты налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Расчет объема субсидий учреждению производится на основе определения расходов, необходимых для оказания государственных услуг с учетом требуемых количественных и качественных показателей, или на основе нормативов затрат (стоимости) на оказание государственных услуг, оказываемых в рамках задания (если они разработаны).

Субсидии АУК предоставляются путем их перечисления на счета в кредитной организации, открытые в установленном порядке.

Порядок осуществления функций и полномочий учредителя АУК

Учредитель АУК, в соответствии с федеральными законами и (или) иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, может осуществлять следующие полномочия:

• утверждать устав АУК и вносить в него изменения;
• устанавливать задания АУК в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью;
• рассматривать предложения руководителя АУК о создании и ликвидации филиалов АУК, об открытии и закрытии его представительств;
• готовить предложения о реорганизации или ликвидации АУК, а также изменении его типа;
• принимать, на основании перечня видов особо ценного движимого имущества АУК, по согласованию с органом по управлению имуществом субъекта Российской Федерации, решения об отнесении имущества АУК к особо ценному движимому имуществу и об исключении из состава особо ценного движимого имущества объектов, закрепленных за АУК, которые перестают относиться к видам особо ценного движимого имущества;
• давать АУК, по согласованию с органом по управлению имуществом субъекта Российской Федерации, согласие на распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества;
• давать согласие на распоряжение особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества;
• давать согласие на внесение АУК денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передачу этого имущества иным образом другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (в части внесения недвижимого имущества — по согласованию с органом по управлению имуществом субъекта Российской Федерации);
• вносить в орган по управлению имуществом субъекта Российской Федерации предложения о закреплении за АУК недвижимого имущества и об изъятии данного имущества;
• назначать руководителя АУК и прекращать его полномочия;
• заключать и прекращать трудовой договор с руководителем АУК;
• принимать решения о сделках с имуществом АУК;

2.6 Порядок определения видов особо ценного движимого имущества

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 мая 2007 г. № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» определено, что порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, устанавливается, соответственно, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления с учетом требований настоящего Постановления в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений.

2.7 Форма отчета о деятельности АУК и об использовании закрепленного за ним имущества

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» автономные учреждения обязаны ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества по формам, утвержденным:

для автономных учреждений субъектов Российской Федерации — уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

для муниципальных автономных учреждений — органами местного самоуправления.

Отчет о деятельности АУК должен включать следующие сведения за каждый из двух предшествующих опубликованию лет:

а) информация об исполнении задания учредителя;

б) информация об осуществлении деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;

в) общее количество потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) АУК, в том числе количество потребителей, воспользовавшихся бесплатными, частично платными и полностью платными для потребителей услугами (работами), по видам услуг (работ);

г) средняя стоимость для потребителей получения частично платных и полностью платных услуг (работ) по видам услуг (работ);

д) среднегодовая численность работников АУК;

е) средняя заработная плата работников АУК;

ж) объем финансового обеспечения задания учредителя;

з) объем финансового обеспечения развития АУК в рамках программ, утвержденных в установленном порядке;

и) объем финансового обеспечения деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;

н) состав наблюдательного совета (с указанием должностей, фамилий, имен и отчеств).

Отчет о деятельности АУК по решению АУК либо органа, осуществляющего полномочия учредителя АУК, может включать также иные сведения.

Отчет об использовании закрепленного за АУК имущества должен включать следующие сведения:

а) общая балансовая стоимость имущества АУК, в том числе балансовая стоимость закрепленного за АУК имущества с выделением стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, на начало и конец отчетного периода;

б) количество объектов недвижимого имущества, закрепленных за АУК (зданий, строений, помещений), на начало и конец отчетного периода;

в) общая площадь объектов недвижимого имущества, закрепленная за АУК, на начало и конец отчетного периода, в том числе площадь недвижимого имущества, переданного в аренду, на начало и конец отчетного периода.

Отчет об использовании имущества, закрепленного за АУК, по решению АУК либо органа, осуществляющего полномочия учредителя АУК, может включать также иные сведения.

Отчеты подлежат опубликованию не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, в средствах массовой информации, определенных учредителем АУК и доступных для потребителей услуг АУК.

При наличии у АУК и/или уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления сайта в сети Интернет отчеты подлежат размещению на этом сайте. Доступ к размещенным на сайте отчетам является свободным и безвозмездным.

Информация о дате опубликования и средствах массовой информации, в которых опубликованы отчеты, а также о сайтах в сети Интернет, на которых размещены отчеты, должна размещаться в помещении АУК в доступном для потребителей услуг АУК месте.

2.8 Разработка и утверждение Перечней учреждений культуры, тип которых не подлежит изменению

Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут также определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Разработка таких перечней не является обязательным условием, но для субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) выбор учреждений, тип которых не подлежит изменению, позволил бы облегчить дальнейшую работу по реализации Закона.

По мнению работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к числу такого рода учреждений культуры, скорее всего, могут быть причислены такие учреждения, которые в силу своих особенностей (специфики оказываемых услуг, социально-экономической невозможности оказания ими платных услуг, направленности деятельности на социально малозащищенные слои населения и т.п.) не смогут эффективно функционировать в форме автономных и существовать в рыночных конкурентных условиях.

В этой связи целесообразно включение в этот перечень национальных библиотек, галерей, учреждений для определенных категорий населения — библиотек для слепых, детских и юношеских библиотек и подобных учреждений культуры.

3. Определение возможности и целесообразности перевода бюджетных учреждений культуры в автономные на региональном и муниципальном уровнях управления

В целях повышения эффективности процессов перевода бюджетных учреждений культуры в автономные и социально-экономической результативности их деятельности в форме АУК, необходимо проведение серьезной предварительной работы по оценке целесообразности изменения организационно-правовой формы каждого учреждения культуры, независимо от его вида или уровня управления. Такая оценка должна включать в себя два основных этапа:

• определение социально-экономического состояния региона (муниципального образования) с точки зрения его готовности и целесообразности новых организационно-правовых форм учреждений культуры, а также наличия внешних факторов обеспечения их эффективного функционирования в рыночных условиях;
• определение готовности самого учреждения культуры (его материально-технической базы, финансового и кадрового обеспечения, востребованности предоставляемых услуг и др. факторов) успешно работать в форме АУК, расширять объем и повышать качество услуг культуры, предоставлять пользующиеся спросом населения платные услуги, обеспечивать развитие учреждения и т.д.

3.1. Определение возможности создания и эффективного функционирования автономных учреждений культуры на основе анализа социально-экономического состояния региона (муниципального образования)

3.1.1. В соответствии с Законом решение о создании автономных учреждений принимается при условии, что такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе на участие в культурной жизни.

3.1.2. При решении вопросов создания АУК следует всесторонне проанализировать возможность их эффективного функционирования с точки зрения социально-экономического состояния региона (муниципального образования).

Необходимость такой оценки обусловлена тем, что социально-экономическое состояние региона (муниципального образования) оказывает прямое воздействие на эффективность создания и деятельности АУК, а, следовательно, и на реализацию конституционных прав граждан в сфере культуры при переводе учреждений культуры в АУК.

В процессе оценки выделяются 4 группы факторов, подлежащих рассмотрению:

• политические;
• экономические;
• социальные;
• технологические.

Выделенные группы факторов характеризуют внешнее окружение или внешнюю среду функционирования учреждений культуры.

3.1.3. В рамках каждой группы выделяются факторы, являющиеся наиболее важными для оценки возможности создания АУК в данном регионе (муниципальном образовании) и их дальнейшего функционирования.

3.1.4. Группа политических факторов характеризуется уровнем развития политических институтов в стране, состоянием законодательства в данной сфере, целями и задачами культурной политики государства. Наиболее значимыми политическими факторами, влияющими на процесс создания АУК, являются:

• ход реформ системы государственного управления;
• законотворческая деятельность по вопросу создания и функционирования автономных учреждений;
• культурная политика государства.

3.1.5. Группа экономических факторов отражает финансово-экономическое положение региона (муниципального образования), налоговую политику, ситуацию на рынке труда, доходы населения, платежеспособность населения и может включать следующие характеристики:

• расходы бюджета на культуру;
• уровень и темпы инфляции;
• структура поступлений финансовых средств на культуру из внебюджетных источников (от приносящей доход деятельности, от сдачи имущества в аренду и др.);
• уровень безработицы в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании);
• возможности рынка услуг культуры в данном регионе (муниципальном образовании), отражающие его развитость, которая характеризуется количеством государственных учреждений культуры по видам учреждений и оказываемым услугам; объемом оказываемых услуг (по видам услуг) в сфере культуры на бесплатной основе, на льготных основаниях, на платной основе; наличием конкурентов или их отсутствием;
• уровень жизни в субъекте Российской Федерации;
• налоговая политика на региональном и местном уровнях управления.

3.1.6. Группа социальных факторов отражает изменения в количественном и качественном составе целевых категорий потребителей услуг культуры, их уровне жизни и культурных предпочтениях. На процесс создания АУК значимое воздействие оказывают следующие факторы:

• численность целевых категорий потребителей услуг культуры;

3.1.8. Предложенные выше факторы являются примерными. Для каждого субъекта Российской Федерации (муниципального образования) они могут быть дополнены другими факторами, учитывающими региональные особенности в сфере культуры. Всестороннее рассмотрение социально-экономического состояния регионов (муниципальных образований) на основе четырех групп факторов позволит выявить возможности создания АУК с учетом особенностей данного региона (муниципального образования).

3.1.9 Проведение данного этапа осуществляется в следующей последовательности:

1. Определение показателей для анализа социально-экономического состояния субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по 4 группам факторов.

2. Анализ изменения значений выбранных показателей за период не менее трех лет, предшествующих планируемому году создания АУК. Анализируется динамика изменения выбранных показателей, выявляются позитивные или негативные тенденции развития исследуемых процессов.

3. Анализ прогнозных значений выбранных факторов. Анализируются программы социально-экономического развития на разных уровнях государственного управления, концепции осуществления реформ и пр. для определения возможности достижения установленных приоритетов и показателей.

4. Сбор необходимых данных по факторам внешней среды проводится в том субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), где расположено создаваемое учреждение.

Для сбора необходимой информации могут использоваться следующие методы:

Анализ влияния факторов внешней среды на существующие возможности и угрозы создания и функционирования автономных учреждений (табл. 1).

Таблица 1

№ п/п	Наименование факторов	Ситуация по факторам в периоде, предшествующем созданию автономных учреждений культуры	Прогноз по факторам	Влияние факторов на состояние и развитие автономных учреждений культуры	Степень воздействия факторов	Вероятность воздействия факторов
Политические факторы
1.	Реализация реформ системы государственного управления на региональном уровне	Анализ процесса перехода региона к среднесрочному планированию бюджета, практики бюджетирования по результатам, практики подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъекта Российской Федерации	Прогноз возможности достижения установленных Административной реформой приоритетов на перспективу: необходимость измерять качество услуг, разрабатывать регламенты предоставления услуг, стандарты оказания услуг и т.д.	Возможности: 1. Повышение качества бюджетных услуг на основе разработки стандартов оказания услуг, Бюджетного задания, мониторинга качества услуг. 2. Совершенствование систем контроля, учета, отчетности на основе внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты. 3. Повышение эффективности системы управления в результате (и функций управления) на уровне субъектов Российской Федерации и автономных учреждений. 4. Повышение эффективности использования ресурсов и достижения целей при создании автономных учреждений. Угрозы: 1. Снижение вероятности получения равной доступности к услугам равного качества. 2. Качество принимаемых управленческих решений снижается из-за плохой осведомленности регионов о сути и механизмах проводимых реформ	Сильная	Высокая
2.	Законотворческая деятельность по вопросу создания и функционирования автономных учреждений	Анализ хода разработки нормативно-правовой базы по вопросам создания и функционирования автономных учреждений на региональном (муниципальном) уровне, наличия стандартов оказания услуг, гарантированного перечня услуг в сфере культуры и т.д.	Совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам автономных учреждений, ее изменений и дополнений на региональном и муниципальном уровнях. Разработка региональных и муниципальных правовых актов, направленных на совершенствование функционирования автономных учреждений	Возможности: 1. Адаптация федерального законодательства к региональному (муниципальному) уровню позволяет наиболее эффективно осуществлять процесс создания автономных учреждений. 2. Наличие полного пакета нормативных правовых актов, обеспечивающих процесс создания автономных учреждений, значительно повышает эффективность создания автономных учреждений в регионах (муниципальных образованиях). 3. Процесс совершенствования нормативно-правовой базы, внесение изменений и дополнений способствует устранению ошибок и противоречий при переводе учреждений в автономную форму. Угрозы: низкий уровень организационно-правовой компетентности является неблагоприятным фактором при создании автономных учреждений	Сильная	Средняя
3.	Культурная политика государства	Анализ достижения целей и реализации задач в области культуры на региональном (муниципальном) уровнях по обеспечению условий доступа граждан к культурным ценностям и информационным ресурсам, сохранению и эффективному использованию культурного наследия, развитию и укреплению инфраструктуры сферы культуры	Анализ возможности достижения целей и решения задач, определенных на перспективу в культурной сфере по сохранению и развитию культурного и информационного пространства (создание многофункциональных учреждений, техническое переоснащение объектов культуры, разработка стандартов оказания услуг, сохранение и развитие культурного наследия) на региональном и муниципальном уровнях	Возможности: 1. Модернизация основных фондов учреждений культуры за счет бюджетных средств. 2. Внедрение новых технологий в управление автономными учреждениями. 3. Повышение привлекательности сферы для привлечения высококвалифицированного персонала. 4. Появление ориентиров качества предоставляемых услуг. Угрозы: не выявлено	Сильная	Средняя
Экономические факторы
1.	Расходы бюджета на культуру: - доля расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на культуру; - расходы бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на культуру в расчете на 1 жителя, в т.ч. по видам учреждений культуры	Анализ динамики изменения бюджетных расходов, выявление позитивных и негативных тенденций	Прогноз возможных тенденций изменения расходов на культуру на перспективу	Возможности: бюджетное финансирование сферы культуры гарантирует получение автономными учреждениями государственных заданий учредителя. Позитивная динамика роста бюджетного финансирования сферы культуры, в т.ч. расходов на 1 жителя, является благоприятным фактором для создания автономных учреждений. Угрозы: снижение бюджетного финансирования повлечет за собой снижение качества предоставляемых услуг, уменьшение охвата населения услугами культуры и т.д.	Сильная	Высокая
2.	Уровень и темпы инфляции	Оценка уровня и темпов инфляции, тенденций развития инфляции	Прогноз Минэкономразвития по инфляции с учетом антиинфляционных мер	Угрозы: высокий уровень инфляции влечет за собой следующие негативные последствия: отсутствие необходимой корректировки бюджетного задания в соответствии с показателями инфляции приведет к обесцениванию средств на его выполнение; повышение себестоимости платных услуг, в т.ч. в сфере культуры, негативно повлияет на востребованность услуг учреждений культуры	Умеренная	Высокая
3.	Поступления финансовых средств из внебюджетных источников	Анализ структуры внебюджетных поступлений. Оценка соотношения бюджетных и внебюджетных финансовых средств	Прогноз возможных внебюджетных поступлений на перспективу	Возможность зарабатывать внебюджетные средства является благоприятным фактором для создания автономных учреждений. Угрозы: отсутствие или недостаток внебюджетных средств неблагоприятно скажется на функционировании автономных учреждений	Сильная	Средняя
4.	Уровень безработицы в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании)	Анализ изменения уровня безработицы за предшествующий период, выявление позитивных и негативных тенденций состояния рынка труда	Прогноз ситуации на рынке труда в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании)	Возможности: не выявлено. Угрозы: высокий уровень безработицы является неблагоприятным фактором для создания автономных учреждений, поскольку снижает спрос на услуги культуры, численность потребителей услуг в сфере культуры, отрицательно влияет на платежеспособность населения	Умеренная	Средняя
5.	Развитость рынка услуг культуры	Анализ: - количества государственных учреждений культуры по видам и услугам; - объема оказываемых услуг (по видам услуг) на бесплатной основе, на льготных условиях, на платной основе; - возможности монополизации рынка (наличие конкурентов или их отсутствие)	Оценка перспективы развития учреждений культуры и направления культурной политики в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), оценка изменения уровня конкуренции на региональном (муниципальном) уровне	Возможности: развитость рынка услуг, на котором работает учреждение культуры, характеризуется наличием спроса и конкурентного предложения на услуги автономного учреждения и является благоприятным фактором создания автономных учреждений, влияя на качество и доступность услуг. Угрозы: большое количество поставщиков аналогичных услуг на 1 потребителя ведет к сильной конкуренции на рынке услуг, что усложняет выживаемость учреждений в данной среде. Отсутствие конкурентов ведет к монополизации рынка, что отрицательно сказывается на ценах и качестве услуг	Сильная	Средняя
6.	Уровень жизни населения в субъекте РФ (муниципальном образовании)	Анализ изменения величины прожиточного минимума для различных категорий населения. Сравнить его со среднемесячной заработной платой в субъекте РФ, со среднедушевыми доходами населения	Прогноз изменений уровня жизни в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании)	Возможности: высокий уровень жизни способствует развитию сектора платных услуг в сфере культуры. Угрозы: снижение уровня жизни влияет на востребованность платных услуг культуры	Умеренная	Средняя
7.	Налоговая политика на региональном и местном уровнях управления	Анализ расходов на уплату налогов учреждением культуры, выявить тенденции изменения этих расходов, льготы на уплату налогов	Прогноз результатов изменения правил налогообложения на деятельность учреждений культуры	Возможности: 1. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания предусматривает расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается закрепленное имущество, в том числе земельные участки. 2. Сохранение региональных и местных налоговых льгот. Угрозы: отмена льгот	Умеренная	Средняя
Социальные факторы
1.	Численность целевых категорий потребителей культурных услуг	Анализ изменения количественного и качественного состава потребителей услуг (детское население, молодежь, средняя и старшая возрастная группы; численность экономически активного населения, структура потребителей по полу и т.д.). Оценить численность и плотность населения региона (муниципального образования)	Анализ прогнозных данных по изменению численности и половозрастной структуре потребителей услуг учреждений культуры	Возможности: переориентация деятельности учреждений культуры с учетом интересов целевых категорий потребителей. Угрозы: снижение численности потребителей услуг негативно скажется на доходах автономного учреждения	Умеренная	Высокая
2.	Расходы населения на культуру	Изменение доли расходов на культуру в структуре потребления населения	Прогноз ситуации на перспективу	Возможности: рост расходов населения способствует расширению спектра предоставляемых услуг, улучшению их качества и является благоприятным фактором создания автономных учреждений. Угрозы: снижение указанных расходов ведет к негативным последствиям, поскольку снижает дополнительные доходы учреждений	Умеренная	Средняя
3.	Спрос населения на услуги культуры	Структура предоставляемых услуг в сфере культуры, анализ результатов исследования удовлетворенности населения количеством и качеством предоставляемых услуг культуры	Прогноз развития ситуации на перспективу	Возможности: возросший спрос позволяет чутко реагировать на него предложением со стороны автономных учреждений. Увеличение спроса населения благотворно сказывается на развитии учреждений культуры. Угрозы: снижение спроса обостряет конкурентную борьбу за потребителя	Умеренная	Высокая
4.	Культурные ожидания в обществе, культурные ценности, присущие населению	Анализ изменений результатов исследования культурных ожиданий населения	Прогноз изменения ситуации на перспективу. Влияние процессов глобализации на культурные ценности населения. Изменение культурных приоритетов и ориентиров населения	Возможности: особенности функционирования автономных учреждений позволяют им быстро адаптироваться к изменениям потребительского спроса, основанным на культурных ценностях, свойственных населению и его культурным запросам, что благоприятно отразится на удовлетворенности населения услугами культуры. Угрозы: угроза потери потребителей теми учреждениями, которые не будут ориентироваться в своей деятельности на культурные ожидания и ценности населения	Умеренная	Средняя
Технологические факторы
1.	Внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в сферу культуры	Анализ внедрения ИКТ, оснащения современным оборудованием и программными продуктами, внедрения систем обмена информацией в сфере культуры в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании)	Прогноз изменения ситуации в сфере ИКТ для решения задач формирования единого культурного пространства. Прогноз изменения качества и доступности услуг культуры в зависимости от внедрения ИКТ в сферу культуры	Возможности: особенности финансирования деятельности и управления в автономных учреждениях позволяют им оперативнее внедрять ИКТ, что скажется на улучшении информационного обмена внутри субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и за его пределами. Это улучшит доступ потребителей услуг к большим объемам информации, окажет влияние на качество оказываемых услуг. Угрозы:	Умеренная	Слабая
2.	Развитие технологий в сфере финансового управления и бюджетирования	Анализ порядка финансирования сферы культуры на основе смет расходов и доходов	Прогноз внедрения финансирования согласно государственному (муниципальному) заданию, внедрения бюджетирования, ориентированного на результат работы учреждений культуры	Возможности: повышение степени самостоятельности учреждения в расходовании бюджетных средств, гарантия финансового обеспечения выполнения государственного задания, исполнение доходов и расходов через самостоятельно выбранное кредитное учреждение являются благоприятными факторами для создания автономных учреждений. Угрозы: недостаток квалифицированных кадров в сфере менеджмента может негативно сказаться на эффективности управления финансовыми средствами	Сильная	Средняя
3.	Совершенствование управленческих технологий	Анализ внедрения новых технологий предоставления услуг на основе существующих типовых положений, нормативов, норм, стандартов на услуги и т.д.	Прогноз изменений ситуации, связанной с разработкой и внедрением стандартов управления качеством, оценкой удовлетворенности потребителей услуг	Возможности: повышение управленческой самостоятельности автономных учреждений обеспечивает гибкость и оперативность в принятии управленческих решений с ориентацией на потребительский спрос и качество услуг. Угрозы: низкий уровень готовности управленческих кадров к преобразованиям, связанным с созданием автономных учреждений, может значительно тормозить этот процесс	Сильная	Слабая

5. Определение степени воздействия исследуемых факторов на процесс создания и функционирование АУК осуществляется методом экспертных оценок. Возможна следующая градация степени воздействия:

• сильная;
• умеренная;
• слабая.

6. Определение вероятности воздействия исследуемых факторов на процесс создания и функционирования АУК осуществляется методом экспертных оценок. Возможна следующая градация степени воздействия:

• высокая;
• средняя;
• низкая.

7. Анализ выделенных политических, экономических, социальных и технологических факторов даст возможность эмпирическим путем выявить группы и отдельные факторы внутри групп, оказывающие наиболее сильное влияние на процесс преобразования бюджетных учреждений культуры в автономные.

Такими факторами могут быть факторы с сильной степенью воздействия, а также с высокой и средней вероятностью их появления.

8. Определение основных возможностей и угроз внешнего окружения в отношении создания АУК.

Основные возможности позволяют определить основные направления, на которых необходимо сосредоточить внимание для получения эффективных результатов.

Выявление угроз дает возможность своевременно принять необходимые меры для устранения их влияния.

9. Подведение итогов с использованием полученных результатов анализа.

Анализ факторов позволит сделать вывод о стабильности или нестабильности внешней среды существования учреждений культуры и целесообразности создания АУК, которым предстоит функционировать в условиях исследованной среды.

3.2. Оценка состояния и определение целесообразности перевода бюджетного учреждения культуры в форму автономного

3.2.1. Существенное влияние на создание автономных учреждений в сфере культуры путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений культуры в субъектах Российской Федерации оказывают не только внешние, но и внутренние факторы. Для решения вопроса о целесообразности перевода того или иного бюджетного учреждения культуры в автономное необходимо проведение анализа внутренних факторов и показателей, характеризующих сильные и слабые стороны деятельности бюджетного учреждения.

3.2.2. Внутренняя среда любого учреждения культуры представляет собой совокупность видов деятельности, необходимых для его успешного функционирования и реализации целей своего предназначения. Она включает деятельность, связанную с финансовым, кадровым, материально-техническим обеспечением функционирования бюджетного учреждения, взаимодействием с потребителями услуг и др.

3.2.3. Для определения целесообразности перевода бюджетного учреждения культуры в форму автономного рекомендуется проводить анализ его деятельности по следующим направлениям:

• Материально-техническое обеспечение. Включает оценку деятельности, связанной с наличием и использованием движимого, особо ценного движимого и недвижимого имущества, а также других операций, связанных с имуществом. Это направление включает также анализ состояния информационного обеспечения (например, наличие Интернет-сайта); уровня автоматизации управленческих и технологических процессов и др.
• Финансовое обеспечение. Предполагает анализ поступления и использования финансовых средств; ведение финансовой отчетности, внутренний контроль, финансовый аудит и др.
• Взаимодействие с потребителями услуг. Включает изучение востребованности услуг, т.е. спроса потребителей на услуги, оказываемые учреждением культуры; выявление потенциальных клиентов и их потребностей; определение удовлетворенности целевых категорий потребителей услуг по итогам обслуживания и др.
• Кадровое обеспечение. Предполагает анализ штатной и фактической численности персонала, имеющихся вакансий, профессионально-квалификационной структуры кадров.
• Организация управления. Включает анализ организационно-управленческой структуры и рациональности ее построения, определение степени достаточности для выполнения основных видов деятельности имеющихся структурных подразделений, филиалов бюджетного учреждения, анализ схем организационного взаимодействия между ними. Это направление может также включать контроль исполнения плановых заданий; аудит результативности деятельности учреждения и др.

3.2.4. В рамках каждого направления выделяются факторы, являющиеся наиболее важными для оценки сильных и слабых сторон деятельности учреждения культуры, определения возможности и целесообразности создания АУК в данном регионе (муниципальном образовании) и перспектив дальнейшего эффективного функционирования.

3.2.5 Наиболее значимыми факторами по направлению «Материально-техническое обеспечение» являются:

• состояние недвижимого имущества бюджетного учреждения;
• состояние особо ценного движимого имущества бюджетного учреждения;
• внедрение информационно-коммуникационных технологий в сферу культуры.

3.2.6. Для оценки каждого из значимых факторов по обозначенным направлениям деятельности формируется система показателей.

Например, для оценки состояния недвижимого имущества бюджетного учреждения в систему рекомендуется включать следующие показатели:

• балансовая стоимость недвижимого имущества;
• коэффициент износа;
• доходы, получаемые от сдачи недвижимого имущества в аренду;
• число зданий;
• число помещений;
• число помещений, требующих капитального ремонта;
• число аварийных помещений;
• число арендованных помещений.

Для оценки состояния особо ценного движимого имущества бюджетного учреждения целесообразно рассматривать следующие показатели:

• балансовая стоимость особо ценного движимого имущества;
• коэффициент износа особо ценного движимого имущества.

Для оценки состояния использования современных информационно-коммуникационных технологий в учреждении культуры могут быть предложены следующие показатели:

• число персональных компьютеров;
• наличие доступа в Интернет;
• наличие специализированного программного обеспечения;
• и др.

3.2.7 Наиболее значимыми факторами по направлению «Финансовое обеспечение» являются:

• поступления финансовых средств;
• использование финансовых средств.

Для оценки по фактору «поступления финансовых средств» целесообразно выделять следующие показатели:

• доля бюджетного финансирования от общей суммы поступлений финансовых средств;
• поступления финансовых средств за год, всего;
• доля внебюджетных поступлений финансовых средств от общей суммы поступлений;

• и др.

Для оценки по фактору «использование финансовых средств» рекомендуются следующие показатели:

• затраты на производство услуг;

3.2.8 Наиболее значимыми факторами по направлению «Взаимодействие с потребителями услуг» являются:

• объем и состав оказываемых бюджетным учреждением культуры услуг;
• качество и доступность оказываемых услуг.

Для оценки объема и состава, оказываемых бюджетным учреждением культуры услуг рекомендуется использовать следующие показатели:

• число проводимых бюджетным учреждением культуры мероприятий для целевых категорий потребителей;
• и др.

Для оценки качества и доступности оказываемых услуг предлагаются следующие показатели:

• изменение качества услуг (степень удовлетворенности потребителей качеством оказываемых услуг);
• изменение доступности услуг (степень удовлетворенности потребителей доступностью услуг);
• степень соответствия оказываемых услуг установленным требованиям (национальным стандартам, техническим регламентам, стандартам качества услуг, процедурам их оказания);
• и др.
• 3.2.9. Наиболее значимыми факторами по направлению «Кадровое обеспечение» являются:
• количественный состав кадров;
• профессионально-квалификационная структура кадров.

Для оценки по фактору «количественный состав кадров» могут использоваться следующие показатели:

• штатная численность работников;
• фактическая численность работников;
• численность и доля специалистов с высшим и средним профессиональным образованием;
• коэффициент текучести кадров;
• укомплектованность штатов специалистами соответствующей квалификации;
• и др.

Для оценки по фактору «профессионально-квалификационная структура кадров» могут использоваться следующие показатели:

• численность штатных работников, имеющих стаж от 6 до 10 лет;
• численность штатных работников, имеющих стаж свыше 10 лет;
• уровень заработной платы персонала (средняя заработная плата всех работников, средняя заработная плата специалистов профильных направлений деятельности);

3.2.10 Наиболее значимым фактором по направлению «Организация управления» является:

• наличие структурных подразделений, формирующих политику действий учреждения культуры на рынке аналогичных услуг;
• количество филиалов;
• и др.

3.2.11. Предложенные выше факторы являются примерными. Для оценки состояния конкретного бюджетного учреждения культуры они могут быть дополнены другими факторами, учитывающими специфические особенности этого учреждения. Всестороннее рассмотрение состояния бюджетного учреждения культуры на основе данных групп факторов позволит выявить возможности создания АУК путем изменения типа бюджетного учреждения культуры.

3.2.12. Система примерных факторов и показателей для оценки состояния бюджетного учреждения культуры в целях перевода его в форму автономного приведена в таблице 2.

Таблица 2

СИСТЕМА ПРИМЕРНЫХ ФАКТОРОВ И ПОКАЗАТЕЛЕЙ ДЛЯ ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ БУК В ЦЕЛЯХ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГОТОВНОСТИ И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ЕГО ПЕРЕВОДА В АУК

№ п/п	Направления деятельности БУК	Факторы оценки состояния БУК для перевода его в АУК	Примерные показатели оценки состояния бюджетного учреждения культуры для перевода его в форму автономного
1.	Материально-техническое обеспечение	Состояние недвижимого имущества БУК	балансовая стоимость
			коэффициент износа
			доходы, полученные от сдачи недвижимого имущества в аренду
			число зданий
			число помещений
			число помещений, требующих капитального ремонта
			число аварийных помещений
			число арендованных помещений
		Состояние особо ценного движимого имущества БУК	балансовая стоимость
			коэффициент износа
		Состояние использования информационно-коммуникационных технологий в учреждении культуры	число персональных компьютеров
			наличие доступа в Интернет
			наличие специализированного программного обеспечения
2.	Финансовое обеспечение	Поступления финансовых средств	доля бюджетного финансирования от общей суммы поступлений финансовых средств
			доля внебюджетных поступлений финансовых средств от общей суммы поступлений
			поступления финансовых средств за год, всего
			поступления финансовых средств от сдачи имущества в аренду
			просроченная кредиторская задолженность, всего
			задолженность по налогам и сборам
		Использование финансовых средств	затраты на производство услуг
			израсходовано финансовых средств, всего
			расходы на капитальный ремонт
			расходы на приобретение оборудования
3.	Взаимодействие с потребителями услуг	Объем и состав, оказываемых услуг	динамика объема услуг (кол-во оказанных услуг, численность потребителей, др.)
			изменение состава услуг (кол-во наименований новых услуг)
			уровень обновления услуг (доля новых услуг в общем объеме оказываемых услуг)
			число проводимых мероприятий, всего
			доля проводимых на платной основе мероприятий
			доля проводимых на частично платной основе мероприятий
			число проводимых мероприятий для целевых категорий потребителей
		Качество и доступность оказываемых услуг	изменение качества услуг (степень удовлетворенности потребителей качеством оказываемых услуг)
			изменение доступности услуг (степень удовлетворенности потребителей доступностью оказываемых услуг)
			степень соответствия оказываемых услуг установленным требованиям (национальным стандартам, техническим регламентам, стандартам качества услуг, процедурам их оказания)
4.	Кадровое обеспечение	Количественный состав кадров	штатная численность работников
			фактическая численность работников
			коэффициент текучести кадров
			укомплектованность штатов
		Профессионально-квалификационная структура кадров	численность и доля специалистов с высшим профессиональным образованием
			численность и доля специалистов со средним профессиональным образованием
			численность штатных работников, имеющих стаж от 3 до 6 лет
			численность штатных работников, имеющих стаж от 6 до 10 лет
			численность штатных работников, имеющих стаж свыше 10 лет
			уровень заработной платы персонала (средняя заработная плата)
5.	Организация управления	Организационная структура управления	степень соответствия организационной структуры БУК структуре потребностей населения региона (муниципального образования) в услугах культуры
			наличие структурных подразделений, формирующих политику на рынке аналогичных услуг
			количество филиалов БУК

Определение степени и вероятности воздействия исследуемых факторов на процесс создания автономных учреждений культуры

Факторы	Степень воздействия:			Вероятность воздействия:			Выводы	Примечания
	сильная	умеренная	слабая	высокая	средняя	низкая
Состояние недвижимого имущества БУК
Состояние особо ценного движимого имущества БУК
Состояние использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности БУК
Поступления финансовых средств
Использование финансовых средств
Объем и состав оказываемых услуг
Качество и доступность оказываемых услуг
Количественный состав кадров
Профессионально-квалификационная структура кадров
Организационная структура управления БУК

• Определение показателей оценки по каждому из наиболее значимых факторов.
• Анализ изменения значений выбранных показателей за период не менее трех лет, предшествующих планируемому году создания АУК.

Результаты анализа отражаются в таблице 4.

Таблица 4

Система показателей для анализа текущего состояния бюджетного учреждения культуры с целью определения готовности его перевода в форму автономного

№ п/п	Показатели	Формулы для расчета показателей	Значения показателей			Выводы	Примечание
			n-2 год	n-1 год	n-й год

• Прогнозирование изменения значений выбранных показателей за период не менее трех лет, следующих за планируемым годом создания АУК.

Результаты анализа отражаются в таблице 5.

Таблица 5

в форму автономного

---

<1> Указываются планируемые значения показателей или прогнозируемые на основе экстраполяции динамики их изменения за предыдущие годы (расчетно-экспертным).

№ п/п	Показатели	Формулы для расчета показателей	Значения показателей			Выводы	Примечание
			n-й год	n+1 год	n+2 год

На основе анализа динамики и прогнозирования изменения выбранных показателей выявляются позитивные или негативные тенденции развития исследуемых процессов, отраженных через систему показателей, факторов и направлений деятельности бюджетного учреждения культуры.

Выводы по результатам проведенного анализа, определение сильных и слабых сторон деятельности бюджетного учреждения культуры для перевода его в форму АУК.

3.3. Порядок перевода бюджетного учреждения культуры в форму автономного

3.3.1. Организация работы по созданию автономного учреждения культуры путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения на региональном (муниципальном) уровне проводится исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования, а также региональными (муниципальными) органами управления культурой.

3.3.2 Органы региональной (муниципальной) власти определяют:

• Порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений культуры путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений.
• Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания.
• Функции и полномочия учредителя.
• Порядок определения видов особо ценного движимого имущества.
• Форму отчета о деятельности АУК и об использовании закрепленного за ним имущества.

3.3.3. Первоначально следует решать вопрос о типах учреждений культуры, в принципе не подлежащих переводу в автономные учреждения. При разработке Перечня учреждений, тип которых не подлежит изменению, следует, прежде всего, руководствоваться интересами социально уязвимых слоев населения.

3.3.4 Региональные (муниципальные) органы управления культурой:

• разрабатывают план проведения работ по переводу бюджетных учреждений культуры в АУК;
• оценивают возможность перевода бюджетных учреждений культуры в автономные (на основе соответствия экономического и управленческого потенциала бюджетных учреждений определенным критериям перевода), составляют перечень учреждений, которые можно переводить в автономные, и готовят предложения о переводе для тех учреждений, которые могут работать в новых организационно-правовых условиях;
• готовят предложения о создании государственного (муниципального) АУК субъекта Российской Федерации;
• разрабатывают и утверждают условия и порядок формирования задания учредителя АУК, созданному на базе имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания АУК.

3.3.5. В случае принятия бюджетным учреждением субъекта Российской Федерации (либо с его согласия) решения об изменении типа на автономное, оно (либо его учредитель) представляет в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местную администрацию муниципального образования), в ведении которого находится бюджетное учреждение (региональный или муниципальный орган управления культурой), заявку о создании государственного (муниципального) АУК субъекта Российской Федерации путем изменения типа существующего бюджетного учреждения культуры.

3.3.6. Заявка должна содержать обоснование необходимости создания такого учреждения с приложением копии решения об одобрении изменения типа существующего бюджетного учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или руководителем такого учреждения (при отсутствии коллегиального органа).

Орган управления культурой рассматривает поступившую заявку и, в случае положительного заключения, готовит предложение о создании государственного (муниципального) АУК субъекта Российской Федерации по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 г. № 325.

3.3.7. Форма предложения о создании АУК путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения заполняется в соответствии с Методическими рекомендациями по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, утвержденными Приказом Минэкономразвития от 20 июля 2007 г. № 261.

В случае принятия региональным (муниципальным) органом управления культуры субъекта Российской Федерации решения о целесообразности создания государственного (муниципального) учреждения субъекта Российской Федерации, он направляет региональному (муниципальному) бюджетному учреждению соответствующее предложение.

3.3.8. Государственное (муниципальное) учреждение субъекта Российской Федерации информирует в течение срока, определенного исполнительным органом государственной власти (местной администрацией муниципального образования), региональный (муниципальный) орган управления культурой о принятии соответствующего решения высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или руководителем такого учреждения (при отсутствии коллегиального органа).

3.3.9. Региональный (муниципальный) орган управления культурой готовит проект нормативного правового акта о создании государственного (муниципального) АУК субъекта Российской Федерации путем изменения типа существующего бюджетного учреждения и осуществляет его согласование.

Решение о создании АУК путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения субъекта Российской Федерации принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

3.3.10. Создание АУК путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения — процесс длительный, занимающий порой несколько месяцев. Поэтому проведение мероприятий по подготовке бюджетных учреждений к переводу в автономные учреждения и разработку нормативно-правовой и регламентирующей документации желательно проводить параллельно.

Таким образом, перевод бюджетных учреждений культуры в АУК представляет собой согласованную деятельность всех участников этого процесса — органов региональной (муниципальной) власти, органов управления культурой и самих бюджетных учреждений.

4. Рекомендации по совершенствованию нормативно-методической деятельности органов исполнительной власти в сфере культуры по созданию автономных учреждений культуры

4.1. В соответствии с Законом исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в ведении которого находится государственное или муниципальное учреждение культуры, осуществляет подготовку предложений о создании автономного учреждения культуры, его реорганизации, ликвидации и изменении типа.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя автономного учреждения, осуществляет формирование и контроль выполнения государственного (муниципального) задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования и участвует в управлении автономным учреждением.

4.2. Для практической реализации установленных полномочий необходимо, с одной стороны, наличие пакета документов, регламентирующих вопросы создания и функционирования автономных учреждений, утвержденных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо местной администрацией муниципального образования (раздел 5.2 Методических рекомендаций), а с другой — проведение исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие государственные или муниципальные учреждения культуры, работы по определению возможности создания АУК путем изменения типа бюджетных учреждений и их дальнейшего функционирования, для чего изучается потребность населения в услугах культуры, удовлетворенность качеством оказываемых услуг, разрабатываются финансовые нормативы предоставления государственных и муниципальных услуг.

4.3. В целях оптимизации соотношения потребностей в услугах культуры и учреждений, которые их оказывают, исполнительным органам государственной власти или органам местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие государственные или муниципальные учреждения культуры, рекомендуется проводить работу по организации мониторинга потребности в услугах культуры, оказываемых учреждениями культуры субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Такой мониторинг базируется на утвержденном Перечне (реестре) государственных (муниципальных) услуг культуры, оказываемых за счет средств бюджета населению, и имеет своей целью не только выявление и учет потребности в оказании обязательных услуг культуры, но и прогноз динамики объема оказываемых услуг и количества потребителей услуг.

Результаты мониторинга учитываются при решении задач реструктуризации сложившейся сети учреждений, помогают выявлению учреждений культуры, финансирование которых по смете нецелесообразно.

4.4. Для осуществления контроля и повышения качества оказываемых услуг исполнительным органам государственной власти или органам местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие государственные или муниципальные учреждения культуры, рекомендуется организовать мониторинг качества услуг в сфере культуры на основе введения стандартизации услуг в сфере культуры.

Введение стандартов качества государственных и муниципальных услуг дает возможность использовать единые параметры качества для каждого вида услуг культуры, что позволит осуществить реальный контроль за их качеством, провести оценку соответствия качества фактически предоставляемых государственных и муниципальных услуг утвержденным стандартам, и, в конечном итоге, использовать для оценки эффективности деятельности как бюджетных, так и автономных учреждений культуры.

4.5. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в ведении которого находится государственное или муниципальное учреждение культуры, готовит предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 г. № 325, с использованием Методических рекомендаций по ее заполнению, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2007 г. № 261, Порядка подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, определяемого высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

4.6. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в ведении которого находится государственное или муниципальное учреждение культуры, утверждает Порядок рассмотрения представленных учреждениями культуры предложений по созданию АУК, согласно которому он осуществляет:

• оценку показателей текущей деятельности существующего государственного (муниципального) учреждения и будущей деятельности АУК (с учетом показателей укомплектованности штата государственного либо муниципального учреждения), а также достаточности имущества, планируемого к закреплению за АУК, на основании представленных учреждением предложений и принятие решения о целесообразности/нецелесообразности создания автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения культуры;
• подготовку проектов решений высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования);
• определение оснований для отказа во внесении предложений в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или местную администрацию муниципального образования;
• возвращение документов на доработку;
• урегулирование возникающих разногласий.

4.7. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, реализующий функции и полномочия учредителя автономного учреждения культуры, устанавливая в государственном (муниципальном) задании требования к качеству и (или) объему (составу) услуг, может ориентироваться на результаты мониторинговых исследований, касающихся потребности в соответствующих услугах и удовлетворенности качеством услуг культуры, прогнозные данные, данные статистических наблюдений, нормативные материалы. Формирование государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом наличия:

• Методических рекомендаций по формированию задания учредителя в отношении автономного учреждения, утвержденных органом исполнительной власти, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере экономики субъекта Российской Федерации;
• утвержденного Перечня государственных (муниципальных) услуг культуры, оказываемых за счет средств бюджета населению;
• стандартов государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых организациями культуры;
• утвержденных нормативов затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам автономным учреждением. Нормативы затрат определяются на основе Методических рекомендаций по их расчету, разработанных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере культуры по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственными за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере экономики и финансов;
• утвержденных нормативов затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, созданным на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Нормативы затрат определяются на основе Методических рекомендаций по их расчету, разработанных органом исполнительной власти, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере экономики субъекта Российской Федерации по согласованию с органом исполнительной власти, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере финансов субъекта Российской Федерации;

5. Рекомендации по обучению работников органов исполнительной власти в сфере культуры эффективным методам управления учреждениями культуры, в том числе автономными, в рыночных условиях их функционирования (использованию современных методов маркетинга, внедрению новых форм работы, организации проведения рекламных кампаний и т.п.)

5.1. Новые социально-экономические условия деятельности учреждений культуры, особенно тех, которые изменили организационно-правовую форму с бюджетной на автономную, с одной стороны, предполагают большую самостоятельность этих учреждений, предоставляют им возможность расширять перечень оказываемых услуг и осуществляемых видов деятельности, а с другой стороны, обусловливают необходимость применения на всех уровнях управления этими учреждениями более современных методов управления, базирующихся на использовании наиболее эффективных инструментов рыночного регулирования.

5.2. Новые методы и технологии управления автономными учреждениями культуры должны осваиваться как руководителями самих этих учреждений, так и работниками органов исполнительной власти регионального и муниципального уровней, отвечающих за деятельность находящихся в их ведении АУК.

5.3. К числу эффективных методов управления учреждениями культуры, в том числе и автономными, современная теория и практика управления культурой позволяет отнести:

• использование маркетинговых стратегий при изучении рынка услуг культуры, конкурентной среды, предпочтений потребителей услуг и т.п.;
• внедрение новых организационных и технологических форм деятельности и развития учреждений культуры (например, комплексных культурных центров в сельской местности или своих web-сайтов в Интернете);
• широкое использование рекламных средств (полиграфических, эфирных, наружной рекламы и т.п.).

5.4. Маркетинговая деятельность основывается на реализации маркетинговых стратегий. Маркетинговые стратегии в области культуры представляют собой процесс планирования и реализации различных мероприятий, направленных на выявление и удовлетворение потребностей потребителей в услугах учреждений культуры, увеличение клиентского потока (количества посетителей), а в рыночных условиях функционирования — и получение прибыли (внебюджетных доходов).

• характеристиками потребителей таких услуг культуры.

Конкурентоспособность услуг культуры оценивается по таким параметрам, как: цена, качество, бренд, затраты.

5.6. В рыночных условиях деятельности учреждений культуры маркетинговая стратегия должна формироваться из набора стратегий операционного уровня:

• объяснение важности маркетинга как стратегического инструмента развития отрасли и отдельных учреждений культуры, проведение семинаров для руководителей и топ-менеджеров;
• разработку маркетинговой стратегии для каждого АУК с выделением и постановкой конкретных задач в плане объемов, ценообразования, новых продуктов и услуг и т.п.

5.9. Руководители АУК обладают значительно большей самостоятельностью в управлении организацией, в процессе планирования выполнения бюджетных заданий. Однако они не всегда оказываются готовыми к повышенным нагрузкам и уровню ответственности за принятие управленческих решений, адекватных новым организационно-экономическим условиям функционирования учреждений культуры. Отсутствие практического опыта управления АУК повышает риски принятия неэффективных управленческих решений. В то же время снижается зависимость АУК от органов власти, которые могут воздействовать на деятельность АУК уже не прямыми бюрократическими методами, а только рыночными. К числу последних и относятся маркетинговые стратегии.

Роль органов исполнительной власти регионального и муниципального уровней в сфере культуры в этих условиях должна быть направлена на внедрение в практику работы АУК методов маркетинга, а для этого им требуется самим овладеть этими методами и организовать обучение руководителей и специалистов соответствующих учреждений.

5.10. Одним из методов маркетингового анализа является SWOT-анализ, позволяющий установить приоритеты, выявить проблемы и определить возможности обеспечения эффективной работы того или иного учреждения культуры в случае изменения его организационно-правовой формы, основываясь на рассмотрении и оценке набора наиболее существенных факторов внешней и внутренней среды функционирования АУК.

Умение проводить сопоставление социально-экономических условий (возможностей) и рисков создания АУК, а также сильных и слабых сторон деятельности конкретных учреждений культуры при решении вопроса о целесообразности их перевода из БУК в АУК, в значительной мере повысит эффективность деятельности органов управления и самих учреждений культуры, что, в конечном счете, обеспечит рост объемов и качества оказываемых населению услуг.

5.11. Широкое использование в организации деятельности учреждений культуры, таких, например, как библиотеки, музеи и др., новых информационных технологий позволяет им на своих web-страницах размещать различного рода реферативно-библиографические материалы, аналитическую и фактографическую информацию, привлекающую пользователей. Использование такого рода информационных услуг обеспечивает доступ к уникальным базам данных, к отбору, поиску и просмотру почти всех ресурсов. Опережающая информация дает возможность прочитать, распечатать или сохранить на дискете статьи из еще не полученных библиотекой печатных изданий. За счет широкого использования электронных ресурсов повышается эффективность и качество, а также оперативность обслуживания пользователей услуг учреждений культуры.

Другим очень эффективным средством реализации маркетинговых стратегий являются PR-акции, которые, прежде всего, предполагают освещение в СМИ (электронных и печатных) деятельности учреждений культуры, формирование их имиджа, продвижения продукции и услуг.

Использование различного рода полиграфической продукции (закладок, буклетов, рекламных проспектов и пр.) также может рассматриваться как относительно доступное для многих автономных учреждений культуры, и в то же время весьма рентабельное средство формирования общественного спроса на те или иные услуги культуры.

5.14. Освоение новых методов и форм работы учреждений культуры в статусе автономных требует организации профессиональной подготовки соответствующих специалистов, владеющих этими современными методами и способных научить им руководителей автономных учреждений. В этой связи целесообразно предусмотреть в дальнейшем обязательное участие таких специалистов в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры, привлечение их к организационно-управленческой работе и методической помощи учреждениям культуры регионального и муниципального уровней в целях повышения эффективности работы учреждений культуры и наиболее полной реализации стоящих перед ними социально-экономических и социокультурных задач.

Приложение 2

Утверждены Приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2007 г. № 261

Приложение 3

Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1065

Приложение 4

Утверждена Приказом Минэкономразвития России от 3 декабря 2008 г. № 423

и (или) юридическим лицам

---