Методические рекомендации по подготовке предложений (рекомендаций) Счетной палаты Российской Федерации и содействию их реализации

(утв. Коллегией Счетной палаты РФ 27.06.2023)

Общие сведения

Методические рекомендации по подготовке предложений (рекомендаций) Счетной палаты Российской Федерации и содействию их реализации.

1. Разработаны Департаментом внешних коммуникаций аппарата Счетной палаты Российской Федерации.

2. Дата вступления в силу: 27 июня 2023 года.

3. Разработаны впервые.

1. Общие положения

1.1. Методические рекомендации по подготовке предложений (рекомендаций) Счетной палаты Российской Федерации и содействию их реализации (далее — Методические рекомендации) разработаны на основе положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», стандартов и методических документов Счетной палаты Российской Федерации <1> (далее — стандарты), Стратегии развития Счетной палаты Российской Федерации, а также с учетом положений профессиональных документов ИНТОСАИ для высших органов аудита <2> и опыта подготовки предложений (рекомендаций) Счетной палаты Российской Федерации (далее — Счетная палата).

<1> Стандарты внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (далее — СГА 101); СГА 102 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» (далее — СГА 102); СГА 103 «Финансовый аудит (контроль)»; СГА 104 «Аудит эффективности»; СГА 106 «Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий»; СГА 107 «Управление качеством контрольных и экспертно-аналитических мероприятий»; Методические рекомендации по применению аудита эффективности.

<2> Международные стандарты высших органов аудита ISSAI 100 «Основополагающие принципы аудита государственного сектора» (параграфы 20, 51); INTOSAI-P 10 «Мексиканская декларация о независимости высших органов аудита» (принцип 7); INTOSAI-P 12 «Значение и преимущества высших органов аудита — влияние на жизнь граждан» (принцип 3); INTOSAI-P 20 «Принципы прозрачности и подотчетности» (принципы 3 и 7).

1.2. Методические рекомендации разработаны в целях методического обеспечения выполнения инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты требований к формулированию и мониторингу реализации предложений (рекомендаций) Счетной палаты, изложенных в информационных письмах Счетной палаты, направляемых по итогам контрольного или экспертно-аналитического мероприятия объектам аудита (контроля) (далее — мероприятие, объекты аудита) и другим заинтересованным органам и организациям (далее — рекомендации).

1.3. Термины и определения, используемые в Методических рекомендациях, соответствуют терминам и определениям, установленным стандартами.

Для целей Методических рекомендаций используются следующие термины и определения:

системная проблема — повторяющийся, распространенный либо существенный фактор, препятствующий улучшению результатов деятельности объекта аудита, целевому и эффективному использованию федеральных и иных ресурсов, решению актуальных вопросов социально-экономического развития Российской Федерации, финансовой системы, сферы государственного управления Российской Федерации и в иных сферах;

активный предупреждающий мониторинг — деятельность, обеспечивающая получение информации о реализации рекомендаций на регулярной основе, в том числе путем направления запросов в адрес объектов аудита, других органов и организаций, а также использования иных механизмов получения информации о состоянии рассмотрения и степени реализации рекомендаций.

2. Востребованность рекомендаций

2.1. Ожидаемым результатом применения Методических рекомендаций является организация деятельности по подготовке и содействию реализации рекомендаций Счетной палаты, направленных на решение системных проблем, а также на исключение (устранение) причин нарушений и недостатков, в том числе системного характера.

Результативность деятельности по подготовке и содействию реализации рекомендаций Счетной палаты определяется степенью востребованности рекомендаций Счетной палаты со стороны объектов аудита, других органов и организаций — получателей (адресатов) рекомендаций.

2.2. Рекомендации являются одним из основных итогов внешнего государственного аудита (контроля). Поскольку все большее внимание уделяется выявлению системных проблем, причин возникновения нарушений и недостатков системного характера, возрастает важность (существенность) рекомендаций, что, в свою очередь, повышает требования к их содержанию и обоснованности.

2.3. Рекомендации содержат описание организационных и иных действий, направленных на решение системных проблем, а также могут иметь целью исключение (устранение) причин возникновения нарушений и недостатков системного характера.

Рекомендации могут быть направлены на повышение результативности, устранение причин низкой эффективности деятельности объекта аудита, других органов и организаций, а также способствовать выбору альтернативных ресурсов и методов использования ресурсов, совершенствованию процедур управления и т.д.

2.4. Реализация рекомендаций может зависеть от внешних факторов, но как основу востребованности рекомендаций целесообразно рассматривать качество рекомендаций и активный предупреждающий мониторинг их реализации. Повышение востребованности рекомендаций обеспечивается за счет продуманности дизайна мероприятия, достаточности и надлежащего характера доказательств, обоснованности выводов, а также доступного изложения результатов мероприятия в отчете о результатах мероприятия.

2.5. Надлежащий характер рекомендации определяется составляющими, которые обозначены в стандартах <3> — принципами качества формулирования рекомендаций.

<3> Пункт 7.2.4 СГА 101; пункт 6.1.2 СГА 102.

2.6. В целях повышения востребованности рекомендаций при формулировании рекомендаций целесообразно руководствоваться принципами качества формулирования рекомендаций (раздел 3.1 Методических рекомендаций), использовать удобную для адресата структуру (раздел 3.2 Методических рекомендаций), а также:

• на подготовительном этапе мероприятия — формулировать гипотезы о возможных нарушениях и недостатках системного характера в сфере предмета мероприятия, потенциальных системных проблемах, для решения которых могут быть сформулированы рекомендации, и проводить предварительное изучение предмета мероприятия (далее также — предварительное исследование) для уточнения программы мероприятия (раздел 4.2 Методических рекомендаций);
• на основном этапе мероприятия — получать доказательства наличия системных проблем, причин возникновения нарушений и недостатков системного характера, а также рассматривать возможные обоснованные меры для включения в рекомендации; оценивать данные меры и риски их нереализации, по результатам чего оценивать целесообразность формулирования данных мер в качестве рекомендаций (раздел 4.3 Методических рекомендаций);
• на заключительном этапе мероприятия — формулировать рекомендации по результатам оценки мер и рисков их реализации, определять адресатов рекомендаций, потенциальных исполнителей и рекомендованный срок реализации предложенных мер (раздел 4.4 Методических рекомендаций). При необходимости проводить обсуждение результатов мероприятия с объектом аудита, другими заинтересованными органами и организациями, где обосновывать предложенные меры и, также при необходимости, устанавливать договоренности о процессе их реализации (раздел 4.4 Методических рекомендаций);
• в процессе мониторинга реализации рекомендаций — осуществлять активный предупреждающий мониторинг с использованием различных механизмов, а также с отражением актуальной информации о мониторинге в модуле «Комплекс программных средств „Система планирования, контроля исполнения и информационного обеспечения деятельности инспекций Счетной палаты Российской Федерации „ККМ СП-АУДИТ“ в составе комплекса программных средств „Цифровая платформа“ <4> (далее — КПС „ККМ СП-АУДИТ“) (раздел 5.1 Методических рекомендаций). Также в приоритетном порядке (то есть с большей регулярностью и с применением расширенных механизмов) осуществлять мониторинг реализации приоритетных рекомендаций, содействовать реализации приоритетных рекомендаций с использованием публичных и административных механизмов <5> (раздел 5.2 Методических рекомендаций).»

<4> За исключением рекомендаций, содержащих сведения, составляющие государственную тайну.

<5> За исключением рекомендаций, содержащих сведения, составляющие государственную тайну.

3. Ориентиры при подготовке рекомендаций

3.1 Принципы качества рекомендаций

Рекомендации формулируются в целях решения системных проблем, выявленных в ходе мероприятия, могут иметь целью исключение (устранение) причин возникновения нарушений и недостатков системного характера. На основе достаточных и надлежащих доказательств участникам мероприятия рекомендуется формулировать конкретные меры в качестве рекомендаций (раздел 4 Методических рекомендаций). Предлагаемые меры должны быть логически обоснованными, релевантными для устранения системных проблем, причин нарушений и недостатков системного характера.

Если с учетом этого предложить конкретные меры по решению системных проблем невозможно, то рекомендации не формулируются. При этом выявленные в ходе мероприятия системные проблемы, причины возникновения нарушений и недостатков системного характера в соответствии со стандартами отражаются в выводах по результатам мероприятия.

Формулирование рекомендации необходимо осуществлять согласно стандартам <6> с учетом следующих принципов.

<6> Пункт 7.2.4 СГА 101; пункт 6.1.2 СГА 102.

3.1.1 Ценность:

1. контрольные мероприятия — рекомендации способствуют улучшению результатов деятельности объекта контрольного мероприятия, созданию условий для целевого, эффективного использования федеральных и иных ресурсов, повышению качества финансового менеджмента, а также содействию системным улучшениям в сфере государственного управления;

2. экспертно-аналитические мероприятия — рекомендации способствуют решению актуальных вопросов социально-экономического развития, финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, системного улучшения в сфере государственного управления и в иных сферах.

Пример

Ценность рекомендации может определяться ее актуальностью для текущего состояния сферы деятельности объекта аудита, релевантностью для решения выявленной системной проблемы, либо наличием запроса со стороны объекта аудита, других органов и организаций, и т.д. Ценность рекомендации целесообразно определять участникам мероприятия исходя из фактических данных и информации, а также на основе профессионального суждения.

Пример

В ходе аудита эффективности мер по воспроизводству лесов было обнаружено, что:

1. в 2021 году площадь пожаров по сравнению с 2012 годом увеличилась в 4,4 раза. За 10 лет погибло 721 млн. куб. м леса. Ежегодно от воздействия пожаров и других факторов погибает порядка 200 тыс. га леса;

2. лесовосстановление за десятилетний период проведено только на площади 9,6 млн. га, или 17,6% площади пожаров. Фонд лесовосстановления по состоянию на 1 января 2022 года составил 35,3 млн. га;

4. в проверенном периоде имелись системные проблемы, связанные с отсутствием перспективного планирования мероприятий по воспроизводству лесов на территории страны на основе актуальной информации о лесах.

Рекомендация: Минприроды России в срок до 20 января 2023 года утвердить порядок учета, обновления и использования семян лесных растений, составляющих федеральный фонд семян лесных растений; правила создания лесных питомников и их эксплуатации; дополнить перечень мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, мероприятиями в части обеспечения выращивания саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород.

3.1.3 Конкретность и ориентированность на результат.

Конкретная рекомендация сфокусирована на практических действиях (не только на формально-юридических процедурах), которые предлагается реализовать в указанный срок. Поскольку процесс реализации рекомендации не находится в компетенции Счетной палаты, не рекомендуется чрезмерная конкретность, в том числе пошаговое описание административных механизмов реализации предлагаемой меры.

Реализация рекомендации — это достижение определенного рекомендацией результата при помощи предложенной в ней меры. Ввиду этого в текст рекомендации целесообразно включать конкретную предлагаемую меру, предполагаемый результат и рекомендованный срок ее реализации.

В свою очередь конкретные предлагаемые меры, а не только предполагаемый результат, возможно сформулировать при наличии достаточных и надлежащих доказательств, обосновывающих предлагаемую меру.

Пример

Одна из рекомендаций, выданных Счетной палатой: «Минфину России в срок до 1 сентября 2021 года подготовить проект федерального закона о внесении изменений в статьи 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части уменьшения норматива зачисления акцизов на табачную продукцию в доходы федерального бюджета и, соответственно, установления норматива зачисления указанных акцизов в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации».

Рекомендация конкретна, потому что содержит указание на результат (пересмотреть нормативы зачисления акцизов), а также конкретную меру по его достижению (подготовить проект федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации).

Типичный пример неконкретной рекомендации (содержащей только указание на результат, но не конкретные меры): «Минфину России рассмотреть вопрос о разработке мер в целях снижения оборота контрафактной и фальсифицированной табачной продукции».

Пример

В ходе формулирования рекомендации надлежит проанализировать, указание какого адресата повысит востребованность предлагаемых мер. В случае если рекомендация подразумевает делегирование ее реализации адресатом к подотчетному ему исполнителю, рекомендуется указывать конкретного исполнителя (исполнителей) предлагаемых мер.

Например, если адресат рекомендации — Правительство Российской Федерации, не является хорошей практикой указание исполнителей в формулировке «заинтересованные органы власти». Следует, при наличии возможности, перечислить предполагаемых исполнителей рекомендации на решение адресата.

3.1.5. Непротиворечивость — рекомендация учитывает ранее выданные рекомендации, а также результаты их реализации.

Рекомендации должны быть согласованы с ранее выданными Счетной палатой рекомендациями в рассматриваемой области, а также с рекомендациями данным адресату и исполнителю.

Предлагаемые меры не должны противоречить результатам предыдущих мероприятий Счетной палаты в данной сфере. При разработке рекомендации следует анализировать ранее выданные рекомендации и результаты их реализации <7>.

<7> Пункт 7.2.4 СГА 101; пункт 6.1.2 СГА 102.

3.1.6. Реалистичность — рекомендация учитывает возможности адресатов реализовать ее в рекомендованные сроки самостоятельно или с привлечением дополнительных ресурсов.

Для повышения востребованности предложенных мер со стороны адресата необходимо учитывать финансовые, юридические, административные и временные аспекты реализации рекомендации. Анализ данных аспектов может определять необходимость выдачи данной рекомендации, содержание предлагаемых мер, а также сроки их исполнения.

3.1.7. Измеримость — рекомендация формулируется с учетом возможности контроля ее реализации, а если для ее реализации требуется выполнить несколько отдельных взаимосвязанных действий, необходимо обеспечить контроль выполнения каждого из таких действий.

3.2 Структура рекомендации

3.2.1. Формулирование рекомендации, соответствующей стандартам, может быть обеспечено только в результате последовательной аналитической работы: формулирования гипотез о системных проблемах на подготовительном этапе мероприятия и формирования доказательной базы для обоснования предлагаемых мер на основном этапе мероприятия. Данные шаги позволяют на заключительном этапе мероприятия сформулировать выводы и рекомендации.

3.2.2 Целесообразно формулировать рекомендацию по следующей структуре:

• адресат и предполагаемый исполнитель (при наличии);
• рекомендованный срок реализации;
• конкретная предлагаемая мера;
• цель (предполагаемый непосредственный результат).

Использование предлагаемой структуры помогает в практическом виде сформулировать рекомендацию, соответствующую принципам качества формулирования рекомендаций. Поскольку наибольшая часть рекомендаций адресуется не напрямую объекту аудита, а через Правительство Российской Федерации, данная структура позволяет представить предлагаемые меры в виде адресного, определенного по времени, конкретного поручения предполагаемому исполнителю рекомендации, а также раскрыть цель предлагаемых мер (их дополнительное обоснование).

Примеры рекомендаций, сформулированных с учетом Методических рекомендаций, представлены в подразделе 4.4.1.

3.3 Типовые ошибки при формулировании рекомендаций

3.3.1. При формулировании рекомендаций должен учитываться каждый из принципов качества рекомендаций, перечисленных в разделе 3.1 Методических рекомендаций.

3.3.2. Рекомендациями не являются предложения об отправке информационных писем с целью информирования органов и организаций о результатах мероприятия.

Рекомендациями не являются обращения в правоохранительные и иные органы с предложением о проведении проверок и принятии мер по фактам выявленных нарушений.

3.3.3. Не рекомендуется предлагать меры, которые планировались адресатом к реализации вне зависимости от наличия соответствующей рекомендации Счетной палаты.

3.3.4. Не следует предлагать адресату самостоятельно разработать меры по решению выявленной системной проблемы, если у Счетной палаты отсутствуют рекомендации по механизму разработки таких мер либо отсутствуют конкретные предлагаемые меры, способствующие решению данной проблемы.

Пример

Разработать дополнительный комплекс мер, направленных на снижение сектора неформальной занятости и уровня безработицы, в том числе посредством проведения во взаимодействии с налоговыми органами популяризации режима «самозанятых» граждан (для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность и не состоящих на учете в налоговых органах).

Проанализировать причины прекращения деятельности и снятия с учета субъектов хозяйственной деятельности после получения ими субсидий и по результатам анализа в случае необходимости подготовить предложения по изменению условий предоставления субсидий с целью исключить факты злоупотребления полученными денежными средствами.

3.3.5. Целесообразно воздержаться от формулирования рекомендаций, представляющих собой призыв к соблюдению действующих правовых норм, но не предлагающих конкретных способов приведения деятельности объекта аудита (адресата рекомендации) в соответствие с ними.

Пример

Рекомендация, призывающая соблюдать действующие нормы

Обеспечить соблюдение Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» при реализации проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета в 2021 году.

3.3.6. Нецелесообразно формулировать рекомендации о продолжении реализации мероприятий, которые уже запланированы объектом аудита (адресатом рекомендации), не предлагая при этом конкретных изменений.

Пример

Рекомендация о продолжении реализации уже запланированных объектом аудита мероприятий

Рекомендовать Минфину России продолжить работу по совершенствованию автоматизированных информационных систем, направленную на развитие процессов внутрисистемного контроля, обеспечивающих качественное и эффективное исполнение бюджетных процедур.

3.4 Приоритетные рекомендации

3.4.1. По предложению члена Коллегии Счетной палаты, ответственного за проведение мероприятия, из всего числа рекомендаций по итогам мероприятия Коллегия Счетной палаты выделяет приоритетные рекомендации.

3.4.2. К приоритетным следует относить рекомендации, содержащие наиболее значимые меры, предполагаемый результат от реализации которых влечет масштабные изменения в определенной предметной области (сфере). Реализация приоритетных рекомендаций может решающим образом повлиять на качество государственного управления, эффективность использования государственных ресурсов и другие сферы.

Таким образом, случаи, когда рекомендация предлагается Коллегии Счетной палаты для определения в качестве приоритетной, возможно рассматривать как исключительные. В том числе по результатам мероприятия могут быть не выделены приоритетные рекомендации.

Примеры приоритетных рекомендаций

Предлагаем Правительству Российской Федерации поручить Минприроды России в срок до 20 января 2023 года совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проработать вопрос об отнесении к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, предусмотренным статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации, полномочия по мониторингу состояния лесных генетических ресурсов, контролю за оборотом репродуктивного материала лесных растений при воспроизводстве лесов.

3.4.3. Участникам мероприятия при формировании результатов мероприятия целесообразно предложить список потенциальных приоритетных рекомендаций члену Коллегии Счетной палаты, ответственному за проведение мероприятия. В случае, если определение приоритетности требует дополнительной проработки, то предлагаемый члену Коллегии Счетной палаты список приоритетных рекомендаций возможно сопроводить:

• листом проверки соответствия рекомендации принципам качества рекомендаций Счетной палаты (приложение № 1 к Методическим рекомендациям);

- таблицей обоснования потенциальных мер для включения в рекомендацию и рисков их нереализации (приложение № 2 к Методическим рекомендациям);

• обоснованием определения рекомендаций в качестве приоритетных, подготавливаемым в свободной форме (в соответствии с пунктом 3.4.2 Методических рекомендаций).

3.4.4. Членам Коллегии Счетной палаты рекомендуется устанавливать лимит приоритетных рекомендаций, как правило на уровне не более 15% всех актуальных (невыполненных, рекомендованный срок которых не наступил) рекомендаций департамента в составе направления деятельности Счетной палаты (далее — департамент направления деятельности). Данный показатель обусловлен тем, что приоритетные рекомендации требуют значительных ресурсов для содействия их реализации (раздел 5.2 Методических рекомендаций), в том числе личного участия членов Коллегии Счетной палаты.

3.4.5. При внесении на Коллегию Счетной палаты предложения о признании рекомендации приоритетной целесообразно включать в доклад члена Коллегии Счетной палаты, ответственного за проведение мероприятия, текущий показатель актуальных приоритетных рекомендаций департамента направления деятельности в процентах.

Рассмотрение Коллегией Счетной палаты вопросов, касающихся приоритетных рекомендаций, целесообразно сопровождать докладом члена Коллегии Счетной палаты, ответственного за проведение мероприятия, включая информацию о мониторинге и текущем статусе реализации приоритетной рекомендации согласно стандарту внешнего государственного аудита (контроля) СГА 106 «Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий» (далее — СГА 106). В связи с этим рекомендуется постоянное личное участие члена Коллегии Счетной палаты, ответственного за проведение мероприятия, в мониторинге реализации приоритетных рекомендаций с целью их достижения в рекомендованные сроки и в полном виде.

3.4.6. Приоритетные рекомендации являются постоянной частью повестки Коллегии Счетной палаты. Членам Коллегии Счетной палаты рекомендуется содействовать реализации приоритетных рекомендаций путем коммуникации с адресатами рекомендаций, другими заинтересованными органами и организациями, а также путем информирования общества о ходе реализации приоритетных рекомендаций.

4.1 Планирование мероприятия

4.1.1. При подготовке департаментами направлений деятельности предложений о включении мероприятий в проект плана работы Счетной палаты на очередной год возможно определение целей мероприятия таким образом, чтобы мероприятие включало в себя деятельность, ориентированную на получение ценных результатов для формулирования рекомендаций.

Для формулирования соответствующих целей в процессе выбора предмета и объектов мероприятия департаменту направления деятельности целесообразно использовать информацию о потенциальных рисках в сфере предмета мероприятия, получение которой предусмотрено пунктом 6.4.5 стандарта организации деятельности Счетной палаты СОД 6 «Планирование работы Счетной палаты Российской Федерации».

На основании данной информации возможно:

• учитывать потенциальные риски в сфере предмета мероприятия, которые могут привести к системным проблемам, нарушениям и недостаткам системного характера;
• определять наиболее актуальные аспекты предполагаемого предмета мероприятия или актуальные аспекты в сфере деятельности предполагаемого объекта аудита (на основе профессионального суждения).

4.1.2. Планируемое мероприятие может включать отдельные цели, направленные на оценку реализации рекомендаций Счетной палаты, выданных по результатам предшествующих мероприятий.

При планировании мероприятия департаменту направления деятельности рекомендуется использовать результаты реализованных рекомендаций, выданных тому же объекту аудита или в рамках того же предмета мероприятия, а также нереализованных рекомендаций, рекомендованный срок реализации которых наступил.

4.1.3. В целях организации мониторинга реализации рекомендаций на постоянной основе, при планировании работы Счетной палаты на очередной год департаментам направлений деятельности рекомендуется предусмотреть временные ресурсы в рабочем графике ответственных сотрудников — в качестве их регулярной деятельности отдельно от контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Также в процессе планирования департаментам направлений деятельности рекомендуется предусматривать данную нагрузку в составе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, когда в мероприятии планируется использование результатов реализации ранее выданных рекомендаций.

4.2 Подготовительный этап мероприятия

4.2.1. На подготовительном этапе мероприятия проводится предварительное изучение предмета и объектов мероприятия (предварительное исследование). В ходе него на основании результатов планирования мероприятия, ранее проведенных мероприятий, профессионального суждения участников мероприятия и иных источников могут быть сформулированы гипотезы о наличии системных проблем и причинах возникновения нарушений и недостатков системного характера в сфере предмета мероприятия.

Гипотезы о системных проблемах, причинах возникновения нарушений и недостатков системного характера, сформулированные в ходе предварительного исследования, рекомендуется фиксировать в рабочей документации, а также опираться на них при подготовке программы проведения мероприятия: формулировании вопросов, списка объектов аудита, используемых методов и критериев.

Пример

На основе профессионального суждения участники мероприятия сформировали гипотезу о том, что предоставление межбюджетных трансфертов в рамках федерального проекта «Чистая вода» в бюджеты субъектов Российской Федерации, которые недостаточно эффективно распоряжались средствами, предоставленными в рамках программы «Формирование комфортной городской среды», с высокой долей вероятности снова приведет к недостаточно эффективному расходованию бюджетных средств данными субъектами. В ходе предварительного исследования подтвердилась обоснованность гипотезы, так как указанная проблема в определенной мере проработана в академических исследованиях, о ней также упоминают эксперты в ходе интервью.

4.2.2. В тематических мероприятиях проблемы, обнаруженные в ходе предварительного исследования и служащие основой для будущих рекомендаций, могут определять вопросы мероприятия. При этом в ходе аудита вновь открывающиеся обстоятельства, неизвестные на этапе подготовки мероприятия, могут опровергнуть первоначальные гипотезы или внести в них корректировки, что, однако, не будет означать недостаточную проработанность вопроса в ходе подготовительного этапа.

4.3 Основной этап мероприятия

4.3.1. В ходе основного этапа мероприятия осуществляется сбор и анализ фактических данных и информации в целях формирования аудиторских доказательств. При этом рекомендуется учитывать, что полученные доказательства необходимы не только для подготовки выводов, но и для формулирования обоснованных рекомендаций.

4.3.2. При обнаружении в ходе основного этапа мероприятия системной проблемы, нарушения или недостатка системного характера, целесообразно организовать разработку содержания предлагаемых мер в четыре этапа:

- анализ причин возникновения системной проблемы, нарушения или недостатка системного характера;

• формулирование гипотез о возможных мерах по устранению обнаруженной системной проблемы, нарушений и недостатков системного характера и причин их возникновения;
• получение обоснований, проверка гипотез о возможных мерах по устранению обнаруженной системной проблемы и рисков их реализации — поиск и анализ фактических данных и информации;
• выбор обоснованной меры для устранения обнаруженной системной проблемы, причин выявленных нарушений и недостатков системного характера.

4.3.3. В целях формулирования гипотез о потенциальных мерах для включения в рекомендацию, а также получения доказательств по ним целесообразно анализировать:

• доказательства, полученные по итогам ранее проведенных мероприятий.

4.3.4. Гипотезы о потенциальных мерах для включения в рекомендацию могут быть сформулированы участниками мероприятия на основе профессионального суждения, однако, затем должно быть получено обоснование данных мер <8>.

<8> Для обзора в том числе зарубежной литературы на иностранных языках при необходимости возможно обращаться в Департамент международного и регионального сотрудничества. Для проведения экспертных интервью целесообразно руководствоваться Методическими рекомендациями по проведению экспертных интервью.

4.3.5. Деятельность по обоснованию рекомендации следует рассматривать как процесс совместного аналитического труда всех участников мероприятия, при необходимости — совместно с внешними экспертами. Для анализа доказательств и обоснования рекомендации, а также рисков нереализации рекомендации возможно использовать таблицу обоснования потенциальных мер для включения в рекомендацию и рисков их нереализации (приложение № 2 к Методическим рекомендациям).

4.3.6. Минимизировать риск нереализации рекомендации возможно за счет формулирования в качестве рекомендации наиболее обоснованных мер (пункт 4.3.7 Методических рекомендаций), а также за счет учета следующих факторов, способствующих возникновению риска:

• временных — своевременности исходя из текущего состояния сферы (предметной области), в которой осуществляет свою деятельность адресат рекомендации; бюджетного цикла; сроков действия программных документов и пр.;

При обнаружении рисков нереализации рекомендации на этапе подготовки предлагаемых мер участниками мероприятия может быть принято решение об их отклонении и нецелесообразности их формулирования в качестве рекомендаций либо решение об установлении более длительного рекомендованного срока их реализации.

4.3.7. На основе собранных доказательств и с учетом анализа рисков реализации потенциальных мер, для формулирования в качестве рекомендации выбирается обоснованная мера. При этом могут быть использованы:

• метод триангуляции, когда на целесообразность меры указывают доказательства, полученные из трех источников;
• при невозможности использования метода триангуляции — ранжирование полученных доказательств по степени их надежности (существенности) исходя из надежности их источников или из возможности их перепроверки участниками мероприятия;
• при недостаточности данных о надежности доказательств для их ранжирования — рекомендация может быть в дополнение к ним обоснована при помощи теоретического знания (т.е. знания о подтвержденных закономерностях в сфере предмета аудита), которое позволяет сформулировать логически обоснованные меры.

4.3.8. Альтернативные потенциальные меры для решения системной проблемы, выработанные в ходе подготовки рекомендации, но не выбранные в качестве рекомендации, следует отражать в отчете о результатах мероприятия, если они способствуют разъяснению позиции Счетной палаты. В отчете по результатам мероприятия может быть обозначено несколько возможных решений, а рекомендации формулируются на основе аргументированного выбора одного из них. Такой подход позволит адресату рекомендации и общественности ознакомиться с преимуществами мер, предлагаемых Счетной палатой.

4.3.9. В качестве продолжения одного из выводов мероприятия может быть предложено несколько рекомендаций: они могут быть как последовательными шагами в составе комплекса рекомендаций, так и отдельными мерами, направленными на решение одной проблемы.

4.4 Заключительный этап мероприятия

4.4.1. Рекомендации отражаются в отчетах о результатах мероприятия, в информационных письмах по итогам мероприятия, размещаются в публичной базе рекомендаций, в информационных сообщениях Счетной палаты на публичных площадках и т.д.

Текст рекомендации целесообразно формулировать с учетом следующих правил:

• рекомендация должна быть сформулирована так, чтобы предлагаемые меры и их ценность были понятны без обращения к тексту отчета о результатах мероприятия;
• рекомендация должна быть сформулирована доступным языком, употребление специальных профессиональных терминов должно сводиться к минимуму;
• неконкретные формулировки в рекомендациях недопустимы, текст рекомендации должен напрямую и четко транслировать заложенный в нее смысл;
• не рекомендуется использовать формулировки «рассмотреть вопрос», «рассмотреть возможность» и т.п. Они несут неопределенность в необходимости действия адресата, что влечет риск формального ответа: «вопрос рассмотрен»;
• предпочтительно каждую рекомендацию начинать со слова «предлагаем». Такая формулировка подчеркивает уверенность авторов в выводах мероприятия, сделанных на основе доказательств, а также в пользе данной рекомендации.

Примеры формулировок рекомендаций с учетом рекомендуемой структуры представлены в таблице № 1.

Таблица № 1

ПРИМЕРЫ ФОРМУЛИРОВОК РЕКОМЕНДАЦИЙ С ПРИМЕНЕНИЕМ РЕКОМЕНДУЕМОЙ СТРУКТУРЫ

4.4.2. Адресат рекомендации — объект аудита, другие заинтересованные органы и организации, к полномочиям и ответственности которых относится реализация рекомендаций.

4.4.3. Адресатом рекомендации и ее исполнителем могут являться разные органы и организации. Помимо адресата рекомендации при формулировании рекомендации целесообразно выделять потенциальных исполнителей рекомендации.

4.4.4. Не рекомендуется предлагать вышестоящим органам (организациям) объекта аудита поручить ему реализовать предложенные меры, за исключением рекомендаций, требующих действий от нескольких адресатов.

Следует определять адресата рекомендации так, чтобы максимизировать возможность ее исполнения. В отдельных случаях, если это обосновано рисками реализации рекомендации, допустимо выбирать в качестве адресата рекомендации вышестоящий по отношению к исполнителю рекомендации орган.

4.4.5. Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации в качестве адресата рекомендуется указывать в случаях, когда необходимо:

При обнаружении рисков участниками мероприятия может быть принято решение об установлении более длительного рекомендованного срока реализации рекомендации — с целью минимизации рисков, которые являются временными.

При определении рекомендованного срока реализации рекомендации целесообразно также учитывать потенциальную актуальность непосредственного результата рекомендации к моменту ее реализации.

4.4.9. Рекомендованный срок реализации рекомендации может быть продлен по решению Коллегии Счетной палаты неограниченное количество раз, если при внесении на рассмотрение Коллегии Счетной палаты вопроса о продлении срока членом Коллегии Счетной палаты предоставлено убедительное обоснование ее актуальности.

4.4.10. В целях повышения востребованности рекомендаций на заключительном этапе мероприятия целесообразно предусмотреть обсуждение рекомендаций в рамках согласительного совещания с объектом аудита, иными органами и организациями (при необходимости).

Для достижения лучшего результата в совещаниях со стороны Счетной палаты принимают участие:

• член Коллегии Счетной палаты;
• директор департамента направления деятельности;
• руководитель мероприятия;
• инспекторский состав.

4.4.11. В рамках согласительных совещаний рекомендуется обсуждать точные формулировки рекомендации, предполагаемый непосредственный результат и итоговый эффект от ее реализации. Кроме того, вероятность исполнения рекомендации повышается, когда представители Счетной палаты не только озвучивают предлагаемую меру, но и предоставляют доказательства, кратко описывают их логику. Помимо этого, целесообразно согласовать механизм реализации рекомендации, а также возможные риски.

Если адресат рекомендации (объект аудита) не согласен с выводом и рекомендацией, рекомендация не исключается из результатов мероприятия. Однако следует учитывать это как временный риск, который может быть минимизирован в том числе установлением более длительного рекомендованного срока реализации рекомендации.

5. Мониторинг и содействие реализации рекомендаций

5.1 Мониторинг реализации рекомендаций

5.1.1. Мониторинг реализации рекомендаций состоит в изучении и анализе информации, полученной от адресатов информационных писем и исполнителей рекомендаций, о состоянии рассмотрения и степени реализации ими рекомендаций, а также в изучении и анализе иной информации, содержащейся в том числе в информационных системах и иных источниках.

Мониторинг реализации рекомендации осуществляется в течение всего срока реализации рекомендации. Мониторинг реализации рекомендаций, включая продление рекомендуемого срока реализации и снятие рекомендации с контроля, осуществляется в соответствии с СГА 106.

Актуальная информация о результатах мониторинга рекомендаций своевременно на постоянной основе фиксируется департаментами направлений деятельности в карте «Предложения (рекомендации)» (далее — карта рекомендаций) в КПС «ККМ СП-АУДИТ» (см. пункт 5.1.4 Методических рекомендаций).

5.1.2. Ответственным сотрудникам сводно-аналитической инспекции либо отдела контроля и документооборота рекомендуется отслеживать корректность, актуальность и полноту информации о мониторинге рекомендаций в карте рекомендаций в КПС «ККМ СП-АУДИТ», при необходимости оказывать всестороннее содействие другим инспекциям и отделам департаментов направлений деятельности по вопросам мониторинга реализации рекомендаций (по решению руководства департамента направления деятельности).

5.1.3. В целях регулярного и своевременного получения от адресатов информации о состоянии рассмотрения и степени реализации рекомендаций департаментам направлений деятельности следует использовать следующие механизмы:

• регулярное отслеживание по реквизитам состояния реализации поручений органов власти на основании информационных писем Счетной палаты;
• поддержание коммуникации с представителями адресата рекомендации в рабочем порядке, в том числе по телефону;
• направление официальных обращений Счетной палаты в целях уточнения информации о реализации рекомендаций;
• проведение совещаний с представителями адресата рекомендации и заинтересованных органов и организаций в целях обсуждения процесса реализации рекомендаций («дорожной карты» реализации рекомендаций).

5.1.4. Информация о мониторинге реализации рекомендаций вносится в КПС «ККМ СП-АУДИТ» по мере ее возникновения или получения Счетной палатой. Рекомендуется проактивно использовать механизмы мониторинга, не допуская ситуаций, когда информация о мониторинге не обновляется на протяжении сроков, превышающих рекомендованные в таблице № 2. Неудовлетворительной практикой считается отсутствие обновления информации о мониторинге в течение шести месяцев, для приоритетных рекомендаций — в течение двух месяцев.

Актуальные статусы «Статус рассмотрения», а также «Оценка выполнения» рекомендаций в соответствии со стандартами <11> определяются членами Коллегии Счетной палаты на основании полученной в ходе мониторинга информации и вносятся департаментом направления деятельности в КПС «ККМ СП-АУДИТ» на основании решения члена Коллегии Счетной палаты.

<11> Пункт 6.3 СГА 106.

• реквизиты подтверждающего документа, ссылку на событие и прочие данные, позволяющие идентифицировать источник информации о мониторинге;
• описание новой информации, полученной в ходе мониторинга реализации рекомендации.

Данная информация вносится в поле «Обоснование (подтверждение)» карты рекомендаций в КПС «ККМ СП-АУДИТ» и не подлежит удалению при очередном изменении статуса мониторинга.

Информация в поле «Обоснование (подтверждение)»:

Абзац 1: «В соответствии с ... (письмом от ... N .../Указом Президента от ... N/проектом закона ... и пр.), полученным от ... (Ведомство/Должностное лицо/Система обеспечения законодательной деятельности и пр.)».

Абзац 2: «Содержание информации, обосновывающее текущий статус рекомендации, с резюмирующими выводами инспектора о статусе рекомендации».

5.1.7. Если информация о реализации мер — достижении непосредственного результата (цели) рекомендации была получена Счетной палатой (см. пункт 5.1.1 Методических рекомендаций), то такая рекомендация может быть признана членом Коллегии Счетной палаты как выполненная.

Данная информация в качестве решения члена Коллегии Счетной палаты вносится в карту рекомендаций, после чего член Коллегии Счетной палаты выносит на рассмотрение Коллегии Счетной палаты предложение о снятии рекомендации с контроля. Если по решению Коллегии Счетной палаты рекомендация снимается с контроля, в карту рекомендаций вносится обновленный статус — о снятии рекомендации с контроля.

5.1.8. Если рекомендация выдана по итогам мероприятия, в котором участвовали несколько направлений деятельности, мониторинг ее реализации осуществляет член Коллегии Счетной палаты, в чьем ведении находится направление деятельности, ответственное за проведение данного мероприятия.

5.1.9. Член Коллегии Счетной палаты, осуществляющий мониторинг реализации рекомендации, определяет статус реализации рекомендации, оценивает ее актуальность и направляет Председателю Счетной палаты предложение по проекту решения Коллегии Счетной палаты:

• о снятии с контроля реализованной рекомендации с письменным обоснованием целесообразности снятия с контроля;
• о признании нереализованной рекомендации неактуальной с письменным обоснованием целесообразности снятия с контроля;
• об оставлении реализации рекомендации на контроле с обоснованием причин;
• о переносе срока реализации рекомендации с обоснованием причин;
• о принятии Счетной палатой дополнительных мер, направленных на выяснение причин нереализации или неполной реализации рекомендации, оставленной на контроле.

5.1.10 Основаниями для снятия рекомендации с контроля являются <12>:

<12> Пункт 6.3 СГА 106.

получение информации о том, что рекомендация реализована <13>;

<13> Пункт 3.1.3 Методических рекомендаций.

утрата актуальности невыполненной (выполненной частично) рекомендации.

5.1.11 Рекомендация может быть определена как утратившая актуальность в случаях, когда:

• произошло изменение объективных обстоятельств в сфере (предметной области), в которой осуществляет свою деятельность адресат рекомендации (например, окончание действия государственной программы Российской Федерации);
• исходя из анализа полученной в ходе мониторинга информации, в том числе позиции адресата, рекомендация более не может рассматриваться Счетной палатой в качестве релевантного решения.

5.1.12. При снятии рекомендации с контроля в поле «Обоснование (подтверждение)» карты рекомендаций вносится информация, предоставляемая в форме представления информации о результатах реализации рекомендаций (приложение № 6 к СГА 106).

5.1.13. При рассмотрении Коллегией Счетной палаты вопроса о снятии с контроля приоритетной рекомендации в докладе члена Коллегии Счетной палаты рекомендуется приводить информацию о мерах, предпринятых Счетной палатой для содействия ее реализации, и об оценке процесса реализации рекомендации адресатом, формулировать выводы о степени достижения адресатом непосредственного результата (цели) рекомендации.

5.2 Содействие реализации приоритетных рекомендаций

5.2.1. Содействие реализации приоритетных рекомендаций обеспечивается непосредственным участием директора департамента направления деятельности, члена Коллегии Счетной палаты, осуществляющих мониторинг реализации рекомендации, а также Председателя Счетной палаты.

5.2.2. Мониторинг приоритетных рекомендаций надлежит осуществлять в соответствии с процедурой, представленной в разделе 5.1 Методических рекомендаций. Рекомендуется осуществлять активный предупреждающий мониторинг приоритетных рекомендаций — не реже чем один раз в два месяца использовать как минимум один из механизмов мониторинга рекомендаций, с той же периодичностью обновлять статус мониторинга реализации рекомендаций в КПС «ККМ СП-АУДИТ» вне зависимости от того, была ли получена новая информация, которая может являться основанием для изменения статуса рекомендации.

5.2.3. В целях повышения востребованности рекомендаций Счетной палаты департаментам направления деятельности рекомендуется планировать и проводить мероприятия по содействию реализации приоритетных рекомендаций.

5.2.4. Департамент внешних коммуникаций (далее также — ДВК) может оказывать аналитическую и организационную поддержку при содействии реализации приоритетной рекомендации, информационном сопровождении реализации приоритетной рекомендации в публичном поле, а также информационном сопровождении результатов реализации приоритетной рекомендации.

Для этого департаментам направлений деятельности рекомендуется в рабочем порядке направлять в ДВК информацию о необходимости содействия реализации приоритетной рекомендации. Директор ДВК определяет ответственных сотрудников, которые предлагают возможные механизмы содействия реализации рекомендаций и совместно с сотрудниками направлений деятельности составляют план их реализации.

5.2.5. Содействие реализации рекомендаций осуществляется при помощи коммуникационных механизмов, которые определяются исходя из специфики предлагаемых мер. Коммуникационные механизмы реализуются одновременно и их действие может быть направлено на адресата рекомендации, исполнителей и соисполнителей рекомендации, другие заинтересованные стороны, референтные группы и широкую общественность в целях донесения позиции Счетной палаты о целесообразности предлагаемых мер.

5.2.6. Департаментам направлений деятельности предлагаются следующие коммуникационные механизмы содействия реализации приоритетных рекомендаций:

• обсуждение рекомендаций с адресатами, другими заинтересованными органами и организациями на этапе подготовки отчета;
• выработка совместно с адресатом рекомендации «дорожной карты» по реализации приоритетных рекомендаций;
• инициирование, организация и проведение совместных совещаний с получателями (адресатами) рекомендаций по обсуждению результатов их реализации с участием при необходимости представителей иных заинтересованных органов и организаций, экспертов;
• отражение в заключении Счетной палаты, подготавливаемом по результатам проведения экспертизы проектов законодательных, нормативных правовых актов Российской Федерации или проектов государственных программ Российской Федерации, информации о невыполнении (нерассмотрении, несоблюдении рекомендованных сроков реализации) адресатом информационного письма рекомендаций Счетной палаты по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, соответствующих тематике правового регулирования проекта нормативного правового акта или сфере реализации государственной программы Российской Федерации;
• включение в доклад члена Коллегии Счетной палаты для оглашения на заседаниях профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации информации о невыполнении (нерассмотрении, несоблюдении рекомендованных сроков реализации) адресатом информационного письма рекомендаций Счетной палаты, соответствующих тематике доклада;
• рабочие контакты членов Коллегии Счетной палаты, других сотрудников Счетной палаты с представителями адресата и другими заинтересованными органами и организациями;
• выстраивание механизма регулярного взаимодействия направления деятельности с адресатами по реализации приоритетных рекомендаций;
• иные меры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5.2.7. Если адресат рекомендации согласен с выводами и основанными на них рекомендациями, после утверждения Коллегией Счетной палаты отчета о результатах мероприятия, предлагается организовывать совместное совещание. На совещании предлагается обсуждать «дорожную карту» реализации рекомендации (приложение № 4 к Методическим рекомендациям) в целях:

• уточнения последовательных шагов, которые позволят реализовать рекомендацию к предлагаемому сроку;
• уточнения конкретных ответственных исполнителей рекомендации, обеспечения контроля за ее исполнением со стороны адресата рекомендации (если исполнителем и адресатом являются разные органы или организации);

- формирования прозрачных ожиданий от результата реализации рекомендации;

• организации мониторинга реализации рекомендации со стороны Счетной палаты.

Целесообразность формирования «дорожной карты» в каждом случае определяет член Коллегии Счетной палаты, ответственный за проведение мероприятия. На совместном с объектом аудита совещании возможно согласовывать основные этапы «дорожной карты» и сроки их исполнения. Предпочтительно, чтобы в последующем «дорожная карта» формировалась исполнителем рекомендации по согласованию с руководством департамента направления деятельности, ответственного за проведение мероприятия.

5.2.8. Рекомендуется привлекать на совещание широкий круг заинтересованных органов и экспертов, если это не вызывает возражений со стороны объекта аудита. Востребованность рекомендаций может быть повышена за счет контакта с координационными органами, коллегиальными органами и отраслевыми профильными сообществами, в чьи компетенции попадают вопросы мероприятия и тематических рекомендаций. Ими могут быть рабочие группы при органах власти, комитеты и рабочие группы в палатах Федерального Собрания, общественные советы. Такая работа позволяет обнаруживать проблемные вопросы и находить совместные решения, а также согласовывать действия органов и организаций в данной сфере.

5.2.9. ДВК совместно с департаментами направлений деятельности предлагаются следующие возможные мероприятия (форматы содействия реализации приоритетных рекомендаций):

• организация встречи с представителями референтных групп, других заинтересованных органов и организаций;
• организация пресс-конференции или публичного мероприятия на площадке информагентства;
• подготовка и распространение публикаций в средствах массовой информации по проблематике приоритетных рекомендаций;
• аналитическая записка по теме совместно с представителями экспертного сообщества;
• выпуск тематического Бюллетеня Счетной палаты;
• другие публичные мероприятия по проблематике приоритетных рекомендаций.

Приложение № 1

Лист проверки соответствия рекомендации принципам качества рекомендаций Счетной палаты