Концепция ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации

(утв. Правительственной комиссией по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в РФ 29.01.1999)

Действующая в настоящее время модель формирования себестоимости и ценообразования на услуги жилищно-коммунального хозяйства основывается на монопольных принципах, когда выполнение всего технологического цикла работ по производству, транспортировке и оказанию услуг производится одной организацией. Такой подход затрудняет получение подряда сторонними организациями в технологической цепочке производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг.

По существу остаются нерешенными терминологические аспекты процесса ценообразования. Неоднозначность определения таких понятий, как затраты, стоимость, цена, тарифы на ЖКУ и другие, не дает возможность установить единый подход к формированию экономических показателей и прежде всего тарифов, что в конечном итоге приводит к искажению финансово — экономической информации.

Существующая система ценообразования, основанная на ограничении рентабельности предприятий — поставщиков услуг, слабо заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении затрат, не создает стимулов к повышению эффективности их деятельности, т.к. снижение затрат приводит к снижению цены на единицу услуги и абсолютной величины прибыли; в то время как рост затрат компенсируется ростом цены. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении затрат. Подобная практика делает невозможным привлечение инвестиционных ресурсов в отрасль, так как использование нормативной себестоимости как базы для формирования цены приводит к несоответствию последней структуре реальных финансовых потребностей предприятия.

При затратном подходе к формированию цены игнорируется фактор спроса — готовность и возможность потребителей (организаций, населения и бюджета) оплачивать услуги соответствующего качества и соответствующей стоимости.

Одной из наиболее острых проблем при этом остается наличие перекрестного субсидирования, когда разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным тарифам. При этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.

В этих условиях, по существу, становится невозможным прогнозирование перехода жилищно-коммунального хозяйства на безубыточный режим функционирования, так как нет ясности, какую же часть (уровень) оплачивает в текущий период население от фактической цены за услугу. Усугубляется и процесс бюджетного планирования.

Отсутствие упорядоченной ценовой и тарифной политики обуславливается также высокой дифференциацией стоимости жилищно-коммунальных услуг по регионам и муниципальным образованиям (различие в стоимости услуг ЖКХ достигает от 20 до 50 раз и более в пределах одного климатического региона).

Учитывая значимость перечисленных проблем, а также имеющиеся полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере цено- и тарифообразования, не допускающих жесткого регулирования этих процессов, с федерального уровня разработана Концепция ценовой и тарифной политики ЖКХ в Российской Федерации, которая закладывает основные направления и принципы перехода на местах к открытой адекватной современным экономическим условиям, процедуре формирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

1. Общие положения

1.1. Совершенствование политики ценообразования должно проводиться с учетом соблюдения интересов всех участников процесса реформирования ЖКХ и, в первую очередь, создавать условия для обновления материальной базы отрасли — основных фондов и развития современной инженерной инфраструктуры, позволяющей предоставлять услуги в необходимом количестве и надлежащего качества.

1.2. Политика ценообразования и регулирования тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве является составной частью общей ценовой политики Российской Федерации в период становления рыночной экономики и реформирования отрасли.

Основными задачами новой системы ценообразования в ЖКХ являются:

• обоснование уровня затрат, непроизводительных потерь и стоимости коммунальных услуг, четкий учет и справедливость цен и тарифов;
• формирование социально — экономических обоснованных цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, отражающих финансовые возможности и потребности поставщиков и потребителей ЖКУ;
• оптимизация и регулирование процесса ценообразования в ЖКХ;
• определение стоимости жилищно-коммунальных услуг на всех этапах их производства и поставки потребителю;
• поэтапный переход к введению (установлению) единых (одинаковых) цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для всех потребителей;
• разработка отраслевой (федеральной, региональной и муниципальной) нормативной базы формирования и регулирования цен и тарифов на ЖКУ, разграничивающей полномочия каждого уровня управления.

При определении стоимости жилищно-коммунальных услуг необходимо обеспечивать:

• Гибкий, вариантный подход к вопросам цено- и тарифообразования с соблюдением необходимых функций в сфере регулирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги за соответствующими уровнями управления: федеральный, субъект Федерации, муниципальные образования, предприятия и организации ЖКХ;
• Соблюдение основных принципов установления цен и тарифов на ЖКУ:
• деполитизация механизма утверждения цены на основе профессионального и доступного для операторов подхода к формированию стоимости ЖКУ;
• правовая регламентация процедуры представления, рассмотрения и утверждения цен и тарифов;
• определение интервала времени, в течение которого действуют установленные цены и тарифы;
• Включение величины планово — расчетной прибыли, необходимой для осуществления расширенного воспроизводства и обновления основных фондов предприятий;
• Обеспечение прозрачности расчетов тарифов для исключения повторного учета затрат;
• Соблюдение принципа равноправия всех субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг в ходе рассмотрения и согласования цен и тарифов на услуги отрасли;
• Рекомендательный характер федеральных положений цено- и тарифообразования, обеспечивающих возможность учета местных особенностей производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг путем отражения этих особенностей в региональных методических документах.

2. Определение себестоимости услуг в ЖКХ на современном этапе развития отрасли

2.1 Основой формирования цены является себестоимость услуги.

2.2. Калькулирование планово-расчетной себестоимости ЖКУ ведется на основе натуральных величин потребления услуг по статьям затрат с учетом всех этапов технологического процесса производства и объема реализации услуги потребителям, а также с учетом затрат по организации расчета и сбора коммунальных платежей населения, позволяющее при необходимости выделять отдельные виды работ для передачи их производителям на конкурсной основе.

2.3. Рассматривая жилые здания как комплекс недвижимого имущества при формировании себестоимости в основных затратах, приходящихся на 1 кв. м общей площади, следует учитывать: содержание жилья, управление жилищным фондом, эксплуатацию ограждающих конструкций и внутридомового инженерного оборудования и систем, капитальный ремонт жилого фонда в части, оплачиваемой населением.

2.4. При едином методологическом подходе расчета себестоимости особенности, связанные с конкретными условиями производства услуг, климатическими, экологическими и другими факторами, должны найти отражение в нормативных и методических, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов Федерации.

2.5. Классификация затрат по элементам себестоимости в соответствии с их экономическим содержанием осуществляется по следующим элементам:

• материальные затраты (за вычетом стоимости возвратных отходов);
• затраты на оплату труда;
• отчисления на социальные нужды;
• амортизация основных средств;
• затраты на капитальный ремонт;
• прочие затраты, включая ремонтный фонд.

2.6. При формировании себестоимости услуг должны учитываться выводы и практические рекомендации ежегодных аудиторских проверок финансово — хозяйственной деятельности организаций ЖКХ в целях установления достоверности бухгалтерской отчетности и повышения обоснованности тарифов на предоставляемые услуги.

3. Порядок формирования цен и тарифов на услуги ЖКХ

3.1. Цена на ЖКУ в условиях реформирования отрасли и поэтапного перехода на рыночные условия функционирования является материальным воплощением компромисса между поставщиками и потребителями услуг, отражающего реальные финансово — экономические и социальные возможности регионов и всех участников рынка жилищно-коммунальных услуг.

Основными методическими предпосылками и этапами формирования цены на услуги являются: планирование себестоимости и прибыли.

3.1.1. При формировании цен и тарифов в пределах своей компетенции регулирующие органы реализуют следующие основные функции (см. Приложение 1, 2, 3) <*>:

<*> Приложения 2 и 3 не приводятся.

• федеральный уровень — создание нормативно — правовой и методической базы современной ценовой и тарифной политики, установление цен и тарифов на услуги, регулируемые на федеральном уровне, проведение мониторинга цен и тарифов на ЖКУ по субъектам Российской Федерации;
• уровень субъектов Федерации — разработка региональной нормативно — правовой и методической базы формирования цен и тарифов на ЖКУ, определение перечня видов услуг в ЖКХ, на которые устанавливаются и регулируются цены и тарифы на региональном уровне; проведение мониторинга цен и тарифов на ЖКУ по муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ;
• уровень муниципального образования — разработка муниципальной нормативно — правовой и методической базы формирования цен и тарифов на ЖКУ, установление и регулирование их величины по группам потребителей, реализация современной ценовой и тарифной политики на местах;
• уровень предприятий и организаций ЖКХ — формирование цены на основе действующей нормативно — правовой и методической документации, проведение анализа производственной и финансово — хозяйственной деятельности, осуществление расчетов плановой себестоимости, прибыли с учетом состояния основных фондов, разработка программ развития предприятия, внесение предложений в регулирующий орган об утверждении величины цен и тарифов на ЖКУ.

3.1.2. Проведение политики ценообразования и регулирования тарифов на услуги ЖКХ предопределяется условиями, в которых функционируют предприятия:

• потенциально конкурентные и конкурентные рынки, на которых цены определяются спросом и предложением и возможно их свободное (рыночное) формирование;
• рынки, которые монополизированы в силу различных причин (высокие барьеры входа на рынок, технологические причины и др.), но не связанные с естественной монополией и на них возможна конкуренция и установление цен рыночными методами;
• естественное монопольное предоставление услуг, к которому применимо регулирование цен соответствующими государственными органами.

При наличии естественных локальных монополий, предоставляющих коммунальные услуги потребителям, главными направлениями ценовой политики должны быть: создание нормативно — правового механизма минимизации затрат на производство и поставку ЖКУ и на этой основе — оптимизация устанавливаемых цен и тарифов с включением в их состав планово — обоснованного размера прибыли (процента рентабельности).

Задачей тарифной политики в рыночных сегментах ЖКХ является определение основных принципов формирования «стартовой» цены, являющейся базой для установления тарифа на определенный вид услуги, оказываемой на конкурсной основе.

Конкурентная среда предоставления услуг дает право формирования тарифа на основе соотношения спроса и предложений на данный вид услуг в пределах муниципального образования, где органы управления жилищным фондом и объектами социальной сферы являются, как правило, «оптовым» покупателем того или иного вида услуг.

3.2. Тарифная политика решает, в частности, задачи оплаты ЖКУ населением с учетом доли затрат на ЖКУ в совокупном семейном доходе, предоставления жилищных субсидий и минимизации перекрестного субсидирования различных групп потребителей.

Основными методическими предпосылками формирования тарифов являются: формирование сбалансированной политики, адекватной уровню доходов населения и финансовому положению региона; определение тарифов для оплаты ЖКУ населением, организациями социальной и бюджетных сфер, промышленными и приравненными к ним организациями в целях постепенной ликвидации перекрестного субсидирования.

4. Ценовое и тарифное регулирование в ЖКХ

Успешная реализация новой ценовой и тарифной политики в ЖКХ будет зависеть от деятельности на местах органов ценообразования и регулирования, образуемых соответствующими органами государственной власти на профессиональной основе. Органы ценообразования и регулирования устанавливают величину стоимости, а также регулируют величину тарифов на ЖКУ на основе утвержденных органами власти индикативных показателей по различным группам потребителей.

Деятельность органов ценообразования на услуги ЖКХ регламентируется Процедурой формирования, представления и утверждения цен и тарифов, а также Положением об органах по регулированию цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, утверждаемых субъектами Российской Федерации.

4.1.1. Профессиональная деятельность регулирующего органа (органа цено- и тарифообразования), наделенного соответствующими полномочиями должна быть независима от всех субъектов рынка ЖКУ и открыта для всех групп потребителей и, прежде всего, населения.

4.1.2. Решение регулирующего органа об установлении соответствующих размеров цен и тарифов на ЖКУ для различных групп потребителей должно производиться по четко утвержденной процедуре принятия соответствующих решений и может быть отменено только решением суда.

4.1.4. Финансирование регулирующего органа по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется либо по нормативам отчислений от установленных тарифов на регулируемые виды услуг ЖКХ, исходя из минимальных социальных нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг, либо из бюджетов соответствующего уровня по статье расходов на содержание аппарата управления на возвратной основе с погашением затраченных средств за счет отчислений субъектов естественных монополий и других не запрещенных законом, источников.

4.2. Деятельность органов государственной власти на местах при установлении индикативных показателей для утверждения тарифов по различным группам потребителей должна быть основана на следующих основных принципах:

• исполнение федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;
• исполнение нормативных и законодательных актов Российской Федерации по вопросам ценообразования в ЖКХ;
• учета реальных возможностей исполнения местных бюджетов;
• учета платежеспособности населения и других показателей.

Кроме того, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления должна утверждаться процедура корректировки величины платы за недопоставленные и некачественно поставленные услуги.

5. Основные цели совершенствования тарифной политики в ЖКХ

Современный этап совершенствования тарифной политики характеризуется основными направлениями, позволяющими сформировать адекватную экономическим условиям нормативно — правовую и методическую базу субъектов Российской Федерации:

• регулирования и оптимизации себестоимости услуг ЖКХ;
• определения тарифа на основе сбалансированной социальной и финансовой политики региона с учетом необходимости введения платы за найм;
• формирование тарифов для всех групп потребителей и сроков их действия.

Такой концептуальный подход проведения ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве регионов позволит:

на практике реализовать предусмотренный в Концепции реформы ЖКХ переход от дотаций производителей услуг ЖКХ — предприятий к адресной социальной защите низкодоходных категорий населения при оплате жилья и коммунальных услуг;

• ликвидировать сохраняющуюся несправедливость в оплате жилья различными категориями населения в зависимости от их доходов, обеспечив регулирование платы для всех групп населения параметрами — долей расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи, а для высокодоходных категорий населения — самой стоимостью этих услуг (см. рис. 1) <*>;
• обеспечить дополнительное поступление финансовых средств (до 40% от начислений) за потребленные услуги ЖКХ за счет высокодоходных категорий населения (см. рис. 2) <*>.

<*> Не приводятся.

Необходимо на практике изменить роль федерального стандарта уровня платежей граждан и рассматривать его, прежде всего, как инструмент межбюджетных отношений при расчете трансфертов и их корректировки в зависимости от достигнутых на территории социально — экономических результатов. В этих условиях возрастает роль введения дифференцированного подхода к установлению тарифа оплаты ЖКУ: второго и большего жилья, жилья в зависимости от параметров качества, коммунальных услуг потребляемых сверх норматива.

В перспективе основным направлением политики ценообразования должен стать принцип перехода к предоплате населением и иными потребителями услуг жилищно-коммунального хозяйства с обеспечением необходимых объемов и качества предоставляемых услуг, что исключит постоянное кредитование процессов производства жилищно-коммунальных услуг на местах и обеспечит реальную возможность планирования финансово-хозяйственной деятельности предприятий в этом секторе экономики.

Воздействие на формирование цен и тарифов в ЖКХ определяется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

I. На федеральном уровне:

• утверждение федеральных стандартов стоимости ЖКУ;
• установление прожиточного минимума и социальных стандартов потребления в составе минимальной потребительской корзины;
• установление тарифов на электрическую, тепловую энергию и газ, отпускаемых на оптовый рынок всеми его субъектами;
• установление лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета;
• косвенное регулирование посредством оказания финансовой поддержки регионам за счет средств федерального бюджета, внебюджетных фондов, предоставления кредитов и дотаций, льгот по налогам.

II. На уровне субъектов Российской Федерации:

• осуществление контроля за соблюдением соответствующих нормативно — правовых актов органами местного самоуправления;
• регулирование тарифов на электроэнергию, газ и тепло, получаемых с оптовых рынков от предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК), для всех групп потребителей;
• установление региональных цен и тарифов на воду и тепловую энергию, производимых муниципальными предприятиями.

III. На муниципальном уровне:

• осуществление регулирования цен и тарифов для муниципальных предприятий на воду, тепло и жилищные услуги;
• установление тарифов для населения на отдельные виды работ по содержанию и эксплуатации жилищного фонда (лифтовое хозяйство, вывоз мусора и др.).