Модельная концепция устойчивого развития горных территорий для государств — участников СНГ

(Принята 22.11.2024 в г. Санкт-Петербурге Постановлением 57-19 на 57-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)

I. Общие положения

Модельная концепция устойчивого развития горных территорий для государств — участников СНГ (далее — Концепция) является документом стратегического планирования и входит в систему актов, определяющих цели и задачи социально-экономического, пространственного, территориального развития, развития отраслей экономики, иных видов стратегического планирования в государстве. Концепция формирует основу для дальнейшей институционализации и гармонизации процессов устойчивого развития горных регионов.

В Концепции используются следующие основные понятия:

горные территории — территории государства, занятые горами, имеющими, как правило, географическое название, обладающие характерными природными особенностями (горный рельеф, растительность и др.), оказывающими влияние на формирование экосистем, уклад жизни и ведение хозяйственной деятельности населения, проживающего в пределах горных территорий;

устойчивое развитие горных территорий — процесс, для которого характерно устойчивое социально-экономическое развитие горных территорий при сохранении окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов;

охрана горных территорий — совокупность мер, направленных на охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, охрану культуры и традиционного уклада жизни населения горных территорий;

население (жители) горных территорий — граждане, постоянно или временно проживающие в пределах горных территорий, в том числе ведущие традиционный образ жизни;

государственная политика в сфере развития и охраны горных территорий — деятельность органов государственной власти и местных органов власти по определению целей и задач развития и охраны горных территорий на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;

государственная поддержка развития и охраны горных территорий — система мер экономического, правового и организационного характера, осуществляемых органами государственной власти и местными органами власти в целях реализации государственной политики в сфере развития и охраны горных территорий и связанных с установлением льгот и преференций для выравнивания социально-экономического положения населения горных территорий и повышения его уровня жизни.

II. Государственная политика в сфере устойчивого развития горных территорий

Формирование и реализация государственной политики в сфере устойчивого развития горных территорий является неотъемлемой частью деятельности по формированию и реализации социально-экономической политики государств, в границах которых расположены данные территории.

Создание условий для устойчивого развития горных территорий — одна из стратегических целей государственной политики, достижение которой позволит обеспечить как в пределах горных территорий, так и в государстве социально-экономическое развитие, достойный уровень жизни граждан, продовольственную безопасность, государственный суверенитет, рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды с учетом освоения горных пространств и специфики жизни населения в горных местностях. При этом должны быть определены: роль горных территорий в социально-экономическом развитии государства; основные факторы, влияющие на развитие горных территорий; специфика и общие черты в развитии горных территорий, в том числе в сравнении с иными регионами государства.

Признание необходимости формирования государственной политики в сфере устойчивого развития горных территорий как составляющей государственной социально-экономической политики предполагает разработку и утверждение принципов, целей и задач государственной политики в указанной сфере.

Принципы государственной политики

Государственная политика в сфере устойчивого развития горных территорий основывается на принципах:

1. обеспечения и защиты прав и законных интересов населения горных территорий, согласно которому деятельность по освоению и развитию горных территорий может осуществляться при условии реализации мер, направленных на учет интересов населения горных территорий;

2. обеспечения государственной поддержки, включая установление льгот, в том числе налоговых, и преференций гражданам, проживающим в пределах горных территорий, участникам хозяйственной и иной деятельности в целях выравнивания социально-экономических условий развития горных территорий;

3. признания права и создания условий для осуществления традиционной хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни населения горных территорий, согласно которому при принятии решений об освоении и развитии горных территорий принимаются меры сохранения и защиты традиционной хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни населения горных территорий;

4. учета природной высотной и высотной социально-экономической зональности при принятии решений о развитии горных территорий, согласно которому природные особенности горных территорий не могут служить обоснованием снижения уровня защиты прав и законных интересов населения горных территорий;

5. обеспечения баланса развития и взаимосвязи горных и равнинных территорий, согласно которому при разработке и принятии решений о развитии горных территорий учитываются особенности развития предгорных районов, а при принятии решений о развитии равнинных территорий учитывается социально-экономическая, природно-ресурсная и экологическая специфика горных территорий;

6. обеспечения доступности инфраструктуры, социальных и иных услуг в объеме, соответствующем уровню социально-экономического развития в государстве;

7. рационального использования природного потенциала, согласно которому стимулирование и ограничение видов деятельности в пределах горных территорий осуществляются с учетом воздействия на природный потенциал гор, наличия мероприятий по его сохранению и восстановлению;

8. охраны окружающей среды, естественных экологических систем, исторически сложившихся, традиционных антропогенных и природных ландшафтов, согласно которому освоение и развитие горных территорий могут осуществляться при условии выполнения природоохранных мероприятий;

9. гармонизации с иными направлениями государственной политики, предусмотренными законами и подзаконными актами государства, согласно которому при разработке и реализации целей и задач отдельных направлений социально-экономической политики учитываются цели и задачи государственной политики в сфере устойчивого развития горных территорий.

Цели государственной политики

Целями государственной политики в сфере устойчивого развития горных территорий являются:

1. создание благоприятных условий для включения горных территорий в общие процессы социально-экономического развития государства;

2. достижение уровня жизни населения горных территорий, соответствующего среднему уровню жизни населения городских и сельских поселений в государстве;

3. обеспечение доступности всех социальных услуг, в том числе образования, здравоохранения, населению горных территорий;

4. обеспечение горных территорий достаточными финансовыми, энергетическими и иными ресурсами, необходимыми для их развития и стабильного поддержания жизнедеятельности населения горных территорий;

5. сохранение исторического и культурного наследия народов гор;

6. сохранение традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренного населения горных территорий, включая коренные малочисленные народы;

7. сохранение природного потенциала и естественных природных комплексов горных территорий.

Задачи государственной политики

Для достижения целей государственной политики устойчивого развития горных территорий надлежит решить следующие задачи:

1. создание правовых, экономических, организационных и иных условий для поступательного социально-экономического развития горных территорий;

2. создание финансовых, организационных и иных условий для повышения уровня здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия, образования населения горных территорий, включая создание современной инфраструктуры, необходимой для выполнения данных задач;

3. улучшение жилищных и коммунальных условий населения горных территорий;

4. оказание поддержки социально незащищенным гражданам, проживающим в границах горных территорий;

5. обеспечение поддержки местных органов власти, соответствующих конституции государства форм местного самоуправления;

6. обеспечение доступности государственных услуг, включая развитие цифровизации их предоставления;

7. привлечение инвестиционных ресурсов для обеспечения социально-экономического развития;

8. обеспечение условий хозяйственной и иной деятельности в соответствии с природными и социальными условиями горных территорий;

9. расширение источников формирования доходов населения горных территорий, поддержка создания новых рабочих мест, самозанятости, малого и среднего предпринимательства, направленного на повышение доходов местного населения и на развитие горных территорий;

10. регулирование миграции, стабилизация и улучшение демографической ситуации;

11. поддержка предпринимательства, обеспечивающего социально-экономическое развитие горных территорий, включая формирование механизмов стимулирования социальной ответственности бизнеса, диверсификация экономики, развитие альтернативных видов предпринимательской деятельности (сельский, экологический, этнографический туризм, развитие индустрии гостеприимства, производство продукции пищевой и иных видов промышленности, развитие традиционных промыслов);

12. обеспечение мер рационального использования природных ресурсов гор, включая рациональное использование водных ресурсов и почв, охраны горных экосистем и биоразнообразия;

13. создание современной энергетической, инженерной и транспортной инфраструктуры, повышение доступности различных видов связи, включая сеть Интернет.

III. Современное состояние и тенденции развития горных территорий

Горы занимают значительные пространства государств — участников Содружества Независимых Государств. Ряд трансграничных горных территорий составляют единое природное пространство стран Содружества.

В Республике Таджикистан, Кыргызской Республике, Республике Армения на горы приходится от 90% до 100% общей площади государства. В Российской Федерации горные местности составляют более 50%, в Азербайджанской Республике и Республике Узбекистан — около 20% территории, а в Республике Казахстан — около 10%.

Благодаря географическим особенностям, а также особенностям исторического развития в пределах горных территорий государств СНГ сформирована уникальная культурная среда. Все горные регионы характеризуются разнообразием этнических культур, языков и значительным историко-культурным наследием.

Экологические системы гор, при их высокой уязвимости, обладают редкими природными свойствами, важными для окружающей среды и требующими особых подходов к их охране. Природные ресурсы горных систем имеют большую ценность для экономического развития государств. В то же время добыча природных ресурсов в горных местностях требует особых подходов и технологий в целях их рационального использования, обеспечения экологической и промышленной безопасности.

Горы, занимающие значительные территории государства, играют существенную роль в обеспечении социально-экономического развития, будучи постоянным и незаменимым источником природных, энергетических, рекреационных и иных ресурсов. Горы являются традиционным местом проживания населения, ведения хозяйственной деятельности, размещения транспортной, энергетической и иных видов инфраструктуры, соответствующих особенностям рельефа и природных условий.

За последний период, в рамках общих государственных мероприятий по обеспечению социально-экономического развития, в том числе в процессе разработки и реализации документов стратегического планирования, направленных на пространственное и (или) территориальное развитие, принят ряд мер по улучшению качества жизни населения, включая проживающих в горных местностях. Сформированы и действуют организационно-правовые меры привлечения инвестиций, поддержки малого и среднего предпринимательства. Определены общие правовые и организационные условия природопользования, рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды.

Между тем специфика развития горных территорий учитывается в документах, определяющих государственную социально-экономическую и правовую политику, не в полной мере. Это, с одной стороны, создает проблему реализации политико-правовых документов в пределах целого ряда регионов государства. С другой стороны, реализация планов, разработанных преимущественно для природных условий равнинных ландшафтов, не всегда приводит к желаемой цели развития в горных местностях.

В связи с этим возникает необходимость выявления наиболее важных региональных проблем горных территорий для их взаимосвязанного решения с учетом природных, географических особенностей гор, особенностей исторического развития населения горных территорий, ведения хозяйства и традиционного образа жизни.

Одной из существенных социально-экономических проблем является значительное отставание развития горных регионов по сравнению с равнинными территориями. Некоторые социальные, экономические, экологические проблемы приобрели устойчивый характер и не находят разрешения в течение последних десятилетий.

К наиболее существенным проблемам развития относятся: низкий уровень жизни населения горных территорий, снижение уровня образования, медицинской и различных видов социальной помощи. Это во многом становится причиной сокращения численности населения, преимущественно из-за оттока в иные регионы. В последние годы увеличился поток трудовых мигрантов на равнинные территории за счет жителей горных местностей. Все это приводит к обезлюдению и бедности на значительных пространствах горных регионов.

Проблему развития составляет и недостаточность качественной инфраструктуры. Труднодоступность населенных пунктов создает проблемы транспортного, энергетического и медицинского обеспечения жителей. Немаловажным фактором отставания в развитии оказывается и удаленность от основных культурных и образовательных центров государства, дефицит цифровых и иных видов современных коммуникаций. С той же причиной связаны затруднения при реализации органами государственной власти возложенных на них функций в области обеспечения конституционных прав граждан, обеспечения государственной, экономической и иных видов национальной безопасности.

Недостаток качественных коммуникаций в совокупности с экономическими и социальными трудностями, распадом традиционных культур приводит к росту асоциального поведения, затрудняет развитие и интеграцию народов гор в общие социальные процессы. Это создает препятствия в формировании надлежащего правопорядка и законности, правовых и социальных условий борьбы с проявлениями экстремизма на территориях всех государств.

Экстенсивные формы хозяйствования ведут к быстрому истощению природных ресурсов, общей деградации окружающей среды, что создает риск дефицита водных, почвенных, лесных и иных природных ресурсов, сокращения биоразнообразия и углубления экологического кризиса.

Для незаселенных регионов гор характерны ускоряющиеся процессы деградации уязвимых горных систем, в том числе ввиду негативных климатических изменений, грозящие ухудшением экологической ситуации не только в пределах горных территорий, но и в границах государств.

Осуществление пространственного, территориального и отраслевого стратегического планирования имеет конечной целью повышение качества жизни общества — в этом основной смысл идеи социально-экономического развития. С такого ракурса рассматривается использование территориальных, природных, трудовых и иных ресурсов гор. Улучшение качества жизни населения является неотъемлемой составляющей целеполагания в данном случае.

Очевидной составляющей устойчивого развития горных территорий оказывается развитие горных поселений.

Подавляющее число поселений составляют сельские населенные пункты и малые города. При этом для горных населенных пунктов характерны такие признаки, как рассредоточенность сравнительно небольшого количества жилых и иных строений на значительном горном пространстве.

Развитие крупных городов, расположенных в горных регионах, ограничено особенностями рельефа, повышенной сейсмической опасностью.

Общей проблемой для всех горных поселений является их труднодоступность. Это затрудняет выстраивание межпоселенческих коммуникаций, в сравнении с равнинными территориями, что становится причиной отсутствия или низкого уровня развития городских и сельских агломераций.

Природные особенности горных территорий играют значительную роль в развитии транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктур, недостатки которых создают затруднения в удовлетворении жизненно важных потребностей населения, увеличивают риск изолированности поселений и утраты населенными пунктами их основных функций. Это в конечном счете приводит к обезлюдению горных территорий, что в свою очередь создает существенную проблему для развития всего горного региона и освоения новых пространств.

Работа аграрного сектора производства, функционирование туристических, курортных, спортивных объектов, объектов транспорта, связи, энергетики, расположенных в горных местностях, других объектов, расположенных и строящихся в горах в расчете на использование природного потенциала местности, невозможны без постоянного пополнения трудовыми ресурсами. Развитие горных территорий за счет трудовой миграции не продуктивно и не отвечает основным социальным задачам такого развития.

Характерными для большинства горных регионов проблемами, существенно замедляющими процесс развития, оказываются такие проблемы, как ветхость или полное отсутствие транспортных и энергетических сетей. Особое значение имеет энергодефицит в коммунальной сфере, сфере сельскохозяйственного производства — основного вида хозяйственной деятельности местного населения. Притом что сами горные регионы обладают большим энергоресурсным потенциалом, энергопотери, высокая себестоимость, сложные условия прокладки сетей энергоснабжения характерны именно для горных местностей.

Недостаток качественных транспортных и иных коммуникаций, обеспечивающих связь между поселениями в пределах горных территорий, а также с иными регионами, как урбанизированными, так и сельскими, расположенными в равнинных областях, в совокупности с экономическими и социальными трудностями, является фактором, усугубляющим разрыв в развитии горных регионов и увеличивающим численность желающих их покинуть.

Рост отрицательной миграции, вызванный социально-экономическими проблемами, включая отсутствие качественного образования, медицинской помощи, рабочих мест, состояние коммунальной и транспортной инфраструктуры, жилья, в настоящее время не позволяет рассматривать с демографической точки зрения население гор в качестве достаточных человеческих ресурсов для развития горных местностей.

Экономическое освоение горных территорий затруднено рядом природных факторов. Природный потенциал гор отличается высоким уровнем разнообразия и уникальностью. Однако горные условия расположения ресурсов затрудняют их освоение и добычу. Климатические условия и особенности рельефа ограничивают возможности хозяйственного использования природного потенциала гор. Одной из особенностей является существенная неравномерность распределения водных и лесных ресурсов, в связи с чем значительная часть горных регионов постоянно испытывает острый дефицит питьевой воды и древесины.

Между тем ряд направлений хозяйственной деятельности, традиционно сложившихся в горных местностях, заслуживают поддержки как имеющие не только экономическую, но и культурную, социальную и природоохранную ценность для всего государства. Традиционные виды хозяйствования являются важной составляющей сохранения идентичности горных этносов.

В свою очередь, развитие технологий и вызванная этим интенсивность освоения горных территорий без учета природоохранной составляющей несут риск нарушения уязвимых экосистем, утраты биоразнообразия и, как следствие, ухудшения экологической ситуации в государстве.

IV. Направления государственной политики в области устойчивого развития горных территорий

1. Повышение качества жизни населения

Государственная политика в области развития социальной сферы горных территорий ориентируется на кардинальное улучшение уровня жизни лиц, проживающих в горных местностях, повышение доступности медицинских, образовательных, коммунальных, социально-культурных и иных услуг, развитие дорожно-транспортных коммуникаций, стационарных, мобильных и дистанционных форм обслуживания.

Данные меры должны иметь целью:

повышение благосостояния населения горных территорий, выравнивание уровня жизни в сравнении с жителями равнинных местностей, в том числе создание условий для предпринимательства и самозанятости;

создание условий для снижения оттока молодежи, а также трудоспособного населения, улучшение демографической ситуации;

создание условий для удовлетворения культурных и образовательных потребностей населения;

создание условий для поддержки семей, снижения уровня смертности (в том числе детской), обеспечения благополучия и здоровья женщин и детей;

обеспечение благоприятных условий жизни граждан пенсионного возраста, маломобильных граждан.

Жилищные условия, коммунальное хозяйство

Улучшение жилищных условий предполагается на основе:

формирования экономических и организационных условий доступности и повышения качества объектов жилищно-коммунального хозяйства в горной местности;

государственной поддержки и стимулирования инвестиционной активности в сфере строительства доступного жилья в горной местности;

расширения доступа населения гор, проживающего в ветхом, аварийном и требующем капитального ремонта жилье, к средствам государственной поддержки и кредитования для целей индивидуального жилищного строительства и капитального ремонта;

упрощения процедуры предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства;

развития проектирования жилища, пригодного для возведения в условиях гор, развития и модернизации жилищно-строительной индустрии, снижения стоимости жилищного строительства для горной местности.

В целях улучшения коммунального обслуживания следует:

повысить доступность источников теплоснабжения (угля, газа, электроэнергии) с учетом природно-климатических условий и природно-ресурсной базы горных регионов;

обеспечить население питьевой водой нормативного качества на основе реконструкции и развития индивидуальных и централизованных систем водоснабжения, установки контейнерных сооружений водоподготовки и повышения санитарной надежности водозаборных сооружений;

создать современные системы сбора (в том числе раздельного) и утилизации бытовых отходов и канализационные системы;

поддерживать в надлежащем состоянии дороги общего пользования в горных поселениях;

обеспечить деятельность и доступность санитарно-эпидемиологических, противопожарных служб, служб обслуживания коммунального хозяйства горных поселений.

В целях улучшения торгового и бытового обслуживания населения необходимо создание условий для развития потребительской, иных форм кооперации, поддержки малого и среднего предпринимательства, а также самозанятых в торговой и бытовой сферах.

Следует преодолеть неравенство жителей горных территорий по сравнению с жителями равнинных территорий государства в сфере создания цифровой среды путем полного охвата радиовещания и телевизионного вещания, обеспечения услугами электросвязи и почтовой связи всех жителей и объектов социальной сферы, обеспечения доступа к сети Интернет и предоставления государственных услуг населению в электронном виде.

Повышение уровня медицинского обслуживания и санитарно-эпидемиологического благополучия

Развитие специализированных медицинских и санитарно-эпидемиологических учреждений с учетом особенностей горной местности и расселения, доступности горных населенных пунктов должно обеспечить снижение заболеваемости и смертности среди населения, увеличение продолжительности жизни, создание условий здорового образа жизни, предотвращение распространения эпидемий и заболеваний, вызванных санитарным ухудшением среды обитания населения.

В связи с этим необходимо предусмотреть следующие меры: обеспечение в каждом горном поселении наличия учреждения первичного звена здравоохранения с доступной квалифицированной медицинской помощью; повышение доступности лекарственного обеспечения; организация работы стационаров, поликлиник, центров здоровья в закрепленных за ними горных поселениях.

В области медицинского обслуживания надлежит расширить доступ населения к различным видам медицинской помощи на основе развития фельдшерско-акушерских пунктов, участковых больниц, создания амбулаторий общей врачебной практики с учетом территориальных особенностей, укрепления материально-технической базы региональных и межрегиональных медицинских центров.

Наиболее существенным следует считать обеспечение доступности медицинских учреждений специализированного и широкого профиля для населения горных территорий. В связи с этим документами стратегического планирования, включая документы территориального планирования, целесообразно предусматривать создание медицинских центров в предгорных и горных местностях с одновременным обеспечением территории обслуживания соответствующими транспортными коммуникациями.

С учетом труднодоступности горных поселений необходимо развитие службы скорой медицинской помощи, передвижной аптечной сети, применение дистанционных форм диагностики, выездных и дистанционных форм оказания специализированной медицинской помощи. Для достижения этого важным является развитие цифровизации и различных средств связи.

Помимо оказания медицинской помощи большое значение имеет организация диспансеризации и профилактики заболеваний.

Надлежит разработать систему мер по обеспечению доступности для населения горных территорий санаторно-курортных комплексов, в том числе предоставляющих возможности лечения, оздоровления и реабилитации граждан, профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов гор.

Существенным является обеспечение поддержки специалистов в области здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия, работающих в горной местности, включая меры по привлечению молодых специалистов.

Развитие системы образования

В целях повышения качества и общедоступности образования необходимо решение следующих задач:

создание на региональном и местном уровнях условий для организации доступных для жителей горных поселений дошкольных учреждений и школ. С учетом демографической ситуации и специфики горной местности необходимо развитие системы школ с небольшим числом обучающихся, внедрение новых образовательных и социокультурных моделей, включая дистанционные формы обучения;

строительство новых и улучшение материально-технической оснащенности (в том числе спортивным инвентарем и оборудованием) действующих школ и дошкольных учреждений, завершение их компьютеризации, а также развитие дистанционного обучения и других современных технологий образования и воспитания, включая использование сети Интернет;

создание условий для получения среднего профессионального образования с учетом потребностей в трудовых ресурсах. Целесообразным является восстановление и развитие в школе функции профессиональной ориентации и трудовой подготовки, при этом поддержки требуют направления подготовки, наиболее соответствующие целям и задачам государственной политики социально-экономического развития горных территорий;

увеличение в образовательном процессе времени для изучения истории и культуры горных народов, обучения традиционным промыслам, повышение роли экологического воспитания и образования;

создание условий для получения высшего образования с предоставлением преференций молодым специалистам, пожелавшим направиться в горные регионы на основное место работы;

улучшение материального положения учителей, работников школ и дошкольных учреждений. В связи с этим целесообразными являются разработка и утверждение государственных программ подготовки педагогических кадров для горных территорий с учетом мер привлечения специалистов, в том числе молодежи, для работы в горных местностях.

Сохранение и защита культурного наследия горных поселений

Для сохранения культурного наследия и повышения творческого потенциала жителей гор необходимо ориентироваться на решение следующих задач:

создание условий для развития традиционных форм хозяйствования и традиционных промыслов;

организация выявления и сохранения памятников истории и культуры;

восстановление имеющих культурно-историческое значение архитектурных и природных памятников, создание музеев и этнографических комплексов;

создание новых и поддержание действующих культурных центров;

создание и организация работы мобильных многофункциональных культурных центров с возможностями использования цифрового контента, доступа к библиотечным и музейным фондам, создание новых, а также поддержка существующих профессиональных и любительских творческих коллективов;

обеспечение популяризации традиционной культуры народов гор в государстве.

Обеспечение развития физкультуры и спорта

В целях формирования позитивного отношения к образу жизни горцев необходимо активизировать действия в области популяризации физкультуры и здорового образа жизни, патриотического воспитания и повышения нравственности молодежи.

В указанных целях, а также для привлечения молодежи в спорт высоких достижений следует обеспечить создание и развитие спортивной инфраструктуры в горных регионах государства с опорой на традиционно развивающиеся в границах горных территорий виды спорта.

Отдельное внимание следует уделить развитию горных видов спорта (горный туризм, горнолыжные виды спорта и др.) и соответствующей инфраструктуры, в том числе для привлечения в горные регионы туристических потоков.

Повышение благосостояния населения, борьба с бедностью

Меры увеличения доходов населения горных территорий должны быть направлены на повышение уровня жизни граждан, диверсификацию источников доходов, снижение уровня бедности, преодоление локализации низкодоходных групп населения в горных поселениях, выравнивание среднедушевых доходов в горной местности и на равнинных территориях, выполнение ими стимулирующей, воспроизводственной, социально-защитной и социально-этической функций, снижение социально и экономически необоснованной территориальной дифференциации, создание материальных условий для улучшения демографической ситуации, привлечения и закрепления молодежи в горных поселениях.

В целях увеличения доходов местного населения, поддержания существующих и создания новых рабочих мест необходимо обеспечение поддержки сложившихся видов хозяйствования с решением вопросов диверсификации видов хозяйствования и экономики преимущественно в случаях утраты видами деятельности социального, экономического и культурного значения.

Меры повышения благосостояния населения горных территорий следует соотносить с общими направлениями социально-экономического развития горных территорий. Для этого целесообразно обеспечивать поддержку предпринимательства и самозанятости, направленных прежде всего на развитие социальной сферы, сохранение историко-культурного наследия, охрану окружающей среды, и других видов деятельности, способствующих комплексному развитию горных территорий.

Улучшение демографической ситуации

Меры демографической политики по регулированию внешней и внутренней миграции должны быть направлены на повышение эффективности управления миграционными процессами, нормативно-правовое регулирование распределения миграционных потоков, создание организационно-экономических условий для привлечения трудоспособных граждан, в том числе высококвалифицированных специалистов и рабочих кадров, в горные поселения и в отрасли экономики, важные для устойчивого развития горных территорий.

Улучшению демографической ситуации должны способствовать все меры, направленные на повышение благосостояния граждан, проживающих в горной местности, в том числе: создание новых рабочих мест; поддержка жилищного строительства и капитального ремонта жилищного фонда; создание в горных поселениях современной среды обитания, благоприятной для семей с детьми, включая установление соответствующих требований к градостроительным решениям и объектам социальной инфраструктуры с учетом географических особенностей гор и плотности населения.

Для предотвращения оттока трудоспособного населения и молодежи, а также привлечения молодых граждан в горную местность, помимо указанных выше мер, также требуется:

создание преференций для молодых специалистов и молодых семей в обеспечении рабочими местами, в том числе предполагающими высокую квалификацию, в обеспечении специалистов жильем с целью активизации их репродуктивного поведения;

стимулирование привлечения граждан, в том числе репатриантов, переселяющихся в горные регионы и не имеющих жилья, созданием для них надлежащих условий жизнедеятельности, включая строительство жилых домов на льготных условиях.

Требуют решения вопросы, касающиеся перечня возмещаемых затрат и размеров оказания финансовой помощи проживающим и переселяющимся семьям, особенно в части улучшения жилищных условий, затрат на воспитание и образование детей, содержания граждан преклонного возраста, граждан с ограниченными возможностями.

2. Основные направления развития экономики

К первоочередным мерам реализации основных направлений развития экономики целесообразно отнести следующие:

1. создание условий для привлечения инвестиций в развитие горных территорий;

2. расширение доступа субъектов предпринимательства, деятельность которых направлена на устойчивое развитие горных территорий, к льготному кредитованию, иным мерам финансовой поддержки, льготному предоставлению земельных участков и иных природных ресурсов;

3. поддержка предпринимательской активности местного населения в формах малого и среднего предпринимательства, различных видов кооперации, самозанятости;

4. содействие сбыту продукции, произведенной в горных местностях, включая продукцию традиционной хозяйственной деятельности, традиционных промыслов, расширение сети заготовительных пунктов по закупке продукции, создание торговой и логистической системы, в том числе на кооперативной основе, устранение административных барьеров;

5. поддержка развития предпринимательства в сфере сельского хозяйства;

6. содействие развитию туризма с использованием комплексных мер развития индустрии гостеприимства;

7. создание условий для внедрения инновационных и «зеленых» технологий, поддержка предпринимательства в сфере обращения с отходами и охраны окружающей среды;

8. обеспечение обучения, консультирования, правовой и иных видов защиты предпринимательства.

Приоритет в установлении льгот и преференций должны иметь виды предпринимательской деятельности, обеспечивающие достижение целей и выполнение задач государственной политики в области устойчивого социально-экономического развития горных территорий. Важную роль должны играть меры стимулирования реализации социальных и (или) экологических проектов, формирования социальной ответственности бизнеса.

В сельском хозяйстве

Традиционные для горных территорий направления сельскохозяйственной деятельности (виноградарство, садоводство, животноводство и др.) целесообразно поддерживать такими мерами, как:

льготное кредитование и льготное предоставление земельных участков;

обеспечение информирования, консультирования и поддержка новых технологий производства;

помощь в строительстве и ремонте объектов сельскохозяйственной инфраструктуры;

поддержка первичной переработки продукции;

помощь в рекламировании и обеспечении рынков сбыта сельскохозяйственной продукции;

поддержка производства органической продукции, а также продукции, произведенной с использованием традиционных технологий;

поддержка современных технологий обращения с отходами сельскохозяйственного производства.

В индустрии гостеприимства

В сфере организации отдыха в горах могут быть выделены следующие приоритетные направления:

поддержка всех форм горного туризма (спортивный туризм, агротуризм, этнографический туризм, экотуризм, гастрономический туризм и др.);

помощь в строительстве и ремонте гостиниц, гостевых домов, апартаментов;

поддержка предпринимательства в сфере организации питания туристов и отдыхающих, включая строительство и ремонт ресторанов, кафе, столовых и др.

Предпринимательство в сфере организации санаторно-курортного обслуживания должно быть направлено на поддержание в надлежащем состоянии инфраструктуры санаторно-курортного комплекса и обеспечение его развития.

В сфере развития промышленности первостепенное значение имеет поддержка создания и развития предприятий горнодобывающей промышленности, энергетики, производства строительных материалов, а также предприятий переработки сельскохозяйственной продукции. Целесообразно обеспечивать поддержку предпринимательства, создающего новые рабочие места и условия для устойчивого развития горных территорий.

Важным направлением является поддержка традиционной хозяйственной деятельности и традиционных промыслов с обеспечением привлечения молодежи, популяризации, включая формирование туристических маршрутов с посещением центров традиционных промыслов, а также формирование рынков сбыта.

Поддержка комплексного развития территорий и строительства должна осуществляться с учетом сохранения застройщиками и инвесторами исторического наследия, природного и рекреационного потенциала горных территорий.

Развитие экономической деятельности нуждается в обеспечении трудовыми, природными и финансовыми ресурсами. При этом в обеспечении трудовыми и природными ресурсами следует исходить прежде всего из потенциала горных территорий.

Важными мерами по увеличению числа специалистов, занятых в различных сферах экономики в горной местности, в частности, являются:

стимулирование закрепления в горных поселениях молодых специалистов на основе предоставления субсидий местным органам власти и кредитов организациям-работодателям;

развитие специализированных центров по подготовке кадров для горной местности в профессиональных образовательных учреждениях.

В целях создания благоприятных условий для привлечения рабочей силы в горные регионы, испытывающие потребности в трудовых ресурсах, следует расширить доступ к рабочим местам на создаваемых и действующих предприятиях, обеспечить трудоспособных граждан жильем и коммунальными услугами в горных поселениях, изыскать возможности для упрощения регистрации по месту жительства и распространения на переселенцев социальных услуг. Данные меры должны быть согласованы с мерами государственной политики в сфере устойчивого социально-экономического развития, направленными на повышение благосостояния граждан, проживающих в горных поселениях, и на улучшение демографической ситуации. В связи с этим в приоритетном порядке следует привлекать трудовые ресурсы из числа жителей горных территорий с усилением государственного контроля за привлечением работодателями рабочей силы из числа мигрантов.

Помимо создания рабочих мест в предпринимательской сфере важны увеличение и модернизация рабочих мест в социальной сфере, в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве, на объектах транспортной и энергетической инфраструктуры.

Целесообразно стимулировать увеличение числа рабочих мест в сфере рекреационной и природоохранной деятельности, агротуризме и экологическом туризме, индустрии гостеприимства и ресторанного бизнеса, подсобных, ремонтных, промышленных организациях и народных промыслах, лесопромышленном, водохозяйственном и строительном комплексах, а также в производстве местных строительных материалов.

В области транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры надлежит:

улучшить электроснабжение производственных организаций и населения на основе обеспечения надежности электросетевого комплекса, снижения затрат на передачу и распределение электроэнергии за счет внедрения передовых технологий эксплуатационного обслуживания и ремонта электросетевого оборудования;

улучшить дорожно-транспортное обслуживание путем обеспечения населенных пунктов постоянной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования, увеличения количества населенных пунктов, обслуживаемых общественным транспортом.

Развитие экономики с неизбежностью приводит к активизации использования земли и иных природных ресурсов. Целесообразным является создание организационных и правовых условий приоритетного предоставления земли и природных ресурсов субъектам предпринимательства и инвесторам, деятельность которых связана с развитием горных территорий. Для определения статуса таких субъектов целесообразно обращение к организационно-правовым формам участников приоритетных проектов, проектов развития и др. Возможно также обращение к правовому режиму особых экономических зон и других зон развития и придания предпринимателям статуса резидентов таких зон.

3. Сохранение природного потенциала горных территорий и охрана окружающей среды

Особой охране на горных территориях подлежат естественные экологические системы, горные природные ландшафты, природные компоненты, горный климат, биоразнообразие.

Важными задачами являются совершенствование организационно-правовых мер, направленных на снижение антропогенного воздействия на природную среду горных территорий в процессах производства и жизнедеятельности людей и совершенствование административных и экономических методов управления этими процессами.

Особого внимания в условиях гор требуют вопросы рационального использования и охраны водных, почвенных и лесных ресурсов, недостаток которых характерен для значительной части горных территорий. Стратегии и программы социально-экономического развития должны учитывать ограниченность и необходимость обеспечения доступности данных ресурсов, а также их большое значение для сохранения природного потенциала гор в целом.

В процессе развития горных территорий повышенного внимания требует и решение вопросов сохранения биоразнообразия горных экосистем. Включение мер по сохранению биоразнообразия (в том числе с учетом изменения климата) в национальные стратегические программные документы в области сохранения биоразнообразия горных экосистем позволит обеспечить сохранение уникального генофонда животного и растительного мира в естественных природных комплексах.

Одной из основных мер сохранения биоразнообразия и охраны природных комплексов следует считать создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Для обеспечения их функционирования большое значение имеют выявление особенностей ООПТ горных территорий и закрепление их на законодательном уровне.

Важными мерами следует считать создание условий для повышения эффективности механизмов финансирования и управления в сфере соблюдения режима особо охраняемых природных территорий, более активного привлечения местных жителей к решению задач в области сохранения биоразнообразия горных массивов, формирования институциональных структур на местном уровне, развития альтернативных источников дохода для местного населения, таких как экотуризм, сбор и переработка продуктов горных биосистем.

В целях охраны окружающей среды поощряется использование природно-ресурсного потенциала гор для производства органической (экологически чистой) продукции, создание условий для использования альтернативных источников энергии, обеспечения высокотехнологичного, безотходного производства.

4. Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций

Существенной составляющей обеспечения развития горных территорий должна стать система мер предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Основными задачами предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на горных территориях являются:

1. разработка и реализация организационных, правовых и экономических мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций с учетом специфики горной местности;

2. разработка стратегий, проектов и программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования всех институтов и объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях, включая строительство и реконструкцию капитальных сооружений с учетом их сейсмостойкости, укрепление водохозяйственных объектов и гидросооружений, создание и поддержание в рабочем состоянии противоселевых и противооползневых сооружений, строительство взлетно-посадочных площадок для спасательной авиации;

3. обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе горноспасательных подразделений, противолавинных служб и др.

5. Трансграничное сотрудничество

Важной составляющей обеспечения устойчивого социально-экономического развития горных территорий является использование потенциала функционирующих и формирование новых межгосударственных институтов, а также поддержание взаимодействия и сотрудничества государств — участников СНГ, на территории которых расположены горные массивы, по основным обозначенным направлениям развития.

V. Механизмы реализации политики устойчивого развития горных территорий

Реализация указанных в данном разделе мер потребует разработки и принятия соответствующих целевых программ, стратегических документов, иных политико-правовых документов.

1. Правовое обеспечение устойчивого развития горных территорий

Проблемы развития горных территорий требуют системного решения, в том числе и на уровне правового регулирования. При этом следует оценить необходимость и возможность объединения проблем горных регионов государства, решаемых в настоящее время преимущественно в рамках общих направлений правового регулирования, в единый предмет с определением общих принципов, участников и объектов регулирования.

Формирование правового механизма воздействия на процессы социально-экономического развития горных регионов должно осуществляться с опорой на изучение и учет исторически сложившихся особенностей жизнедеятельности народов гор. Специфика эволюции экономики, культуры, состояния природной среды, наличие и состав природных, энергетических и иных ресурсов — все это в равной мере влияет на темпы, основные направления экономического и социального роста в каждом регионе, включая горные территории.

Обширные пространства, на которых расположены горные массивы, заведомо не позволяют применять одинаковые во всем методы обеспечения развития к регионам с различными природными, социальными и экономическими условиями. Поэтому большое значение должно иметь не только общегосударственное, но и региональное законодательство.

2. Организационное обеспечение устойчивого развития горных территорий

Реализацию основных направлений государственной политики в области устойчивого развития горных территорий следует возложить на все уровни государственной власти со сбалансированным распределением полномочий.

Для реализации целей, задач государственной политики в области устойчивого развития горных территорий целесообразно разработать специальные общегосударственные, региональные и местные стратегии развития, а также соответствующие государственные программы. При разработке стратегических документов пространственного, территориального, отраслевого развития следует в обязательном порядке учитывать особенности развития в условиях гор, если политико-правовые документы распространяют свое действие на соответствующие территории.

Основой разработки стратегических и программных документов должны стать стратегии социально-экономического развития горных территорий, которые определяют потенциал и перспективы развития.

На общегосударственном и региональном уровнях следует создать межведомственные координационные органы, обеспечивающие координацию в деятельности заинтересованных органов исполнительной власти всех уровней.

Для преодоления межведомственной разобщенности в области устойчивого развития горных территорий возможно закрепление соответствующих полномочий за высшим органом исполнительной власти государства, а также усиление координации деятельности других органов исполнительной власти государства по реализации ими мероприятий в области развития горных территорий.

При обеспечении реализации направлений государственной политики в сфере устойчивого развития горных территорий существенная роль должна быть отведена местным органам власти. Система местных органов власти является наиболее близкой к горному населению частью государственной (публичной) власти, а представители местных органов власти, как правило, сами жители гор. Это должно стать связующим фактором в проведении государственной политики и способствовать позитивному восприятию утвержденных на государственном уровне направлений развития. Кроме того, положительная практика обеспечения местными органами власти мер социально-экономического развития в границах одних горных регионов может быть эффективно воспринята местными органами власти других регионов с учетом решения конкретных проблем на местах.

Поддержка местных органов власти горных территорий может заключаться в следующем:

направление субсидий, целевых кредитов и иных мер государственной финансовой поддержки на реализацию целей и задач социально-экономического развития горных территорий;

оказание помощи в подготовке и реализации местных стратегических документов, определяющих согласованные с общегосударственными направлениями устойчивого развития горных территорий цели и задачи местного развития;

централизованное обеспечение инфраструктуры функционирования местных органов власти;

проведение семинаров, консультаций для представителей местных органов власти, в том числе с обсуждением лучших практик;

государственная поддержка развития сельских и городских агломераций горных поселений.

3. Финансовое обеспечение устойчивого развития горных территорий

Устойчивое развитие горных территорий должно финансироваться на основании общих положений бюджетного, гражданского, инвестиционного, банковского законодательства, регулирующего как государственные, так и частные денежные средства и их движение.

Финансовое обеспечение устойчивого развития горных территорий должно осуществляться как с привлечением средств бюджетов всех уровней, государственного инвестирования и кредитования, так и с обращением к инструментам государственно-частного партнерства. Основу привлечения денежных средств могут составлять разработка и реализация государственных программ, создание особых экономических зон, территорий опережающего развития, а также другие инструменты и механизмы.

4. Научное обеспечение устойчивого развития горных территорий

Необходимо расширить и углубить научные исследования в области устойчивого развития горных территорий и усилить научно-методическую поддержку органов управления развитием горных территорий.

Следует разработать поправки к образовательным программам в целях подготовки специалистов для изучения проблем социально-экономического развития горных регионов.

---