Концепция реформирования начального профессионального образования

(одобрена решением Коллегии Минобразования РФ от 25.12.1996 № 4/2)

Одобрена решением коллегии Министерства общего и профессионального образования РФ от 25 декабря 1996 г. № 4/2

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЧАЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Введение

Настоящая Концепция разработана как основа реальной политики Министерства общего и профессионального образования России в области начального профессионального образования. Период реформирования начального профессионального образования за время действия нового Закона РФ «Об образовании» (1992 — 1995 гг.) позволил накопить значительный опыт развития системы, анализ которого дает основания для внесения ряда корректив в стратегию и тактику реформы, формирования основных положений структурно — содержательных преобразований в системе. Новая структура управления системой образования на федеральном уровне создает предпосылки более тесного взаимодействия различных подсистем общего и профессионального образования.

1. Характеристика системы начального профессионального образования

Начальное профессиональное образование — подсистема системы образования России, реализующая профессиональные образовательные программы, направленные на подготовку дипломированных работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) по всем основным направлениям общественно полезной деятельности. Главной целью начального профессионального образования является обеспечение права граждан на общедоступность и бесплатность начального профессионального образования, удовлетворение потребностей населения в профессионально — образовательных услугах соответствующего уровня с учетом состояния и тенденций развития рынка труда. Система начального профессионального образования Минобразования России включает 4166 образовательных учреждений с контингентом обучающихся 1,7 млн. человек и числом работающих в них 200 тыс. человек. Кроме того, в ведении отраслевых министерств действует 1819 учреждений начального профессионального образования (учебно — курсовых комбинатов). Ежегодный объем подготовки составляет около 800 тыс. человек квалифицированных рабочих кадров, в т.ч. 650 тыс. человек по дневной форме обучения. В учреждениях начального профессионального образования могут быть реализованы следующие образовательные программы:

• профессиональная подготовка (срок обучения до 1 года) — выдается свидетельство;
• начальное профессиональное образование на базе основного общего образования (9 классов) без получения среднего (полного) общего образования (срок обучения 1 — 2 года) — выдается диплом;
• начальное профессиональное образование на базе основного общего образования (9 классов) с получением среднего (полного) общего образования (срок обучения 3 — 4 года) — выдается диплом;
• начальное профессиональное образование на базе среднего (полного) общего образования (11 классов) (срок обучения 1 — 2 года) — выдается диплом;
• дополнительное профессиональное образование, в том числе переподготовка, повышение квалификации безработных граждан, незанятого населения, военнослужащих (срок обучения до 1 года) — выдается свидетельство <*>.

---

<*> 1. В соответствии с Типовым положением об учреждении начального профессионального образования, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 650, в профессиональных лицеях может осуществляться реализация интегрированных образовательных программ начального и среднего профессионального образования (срок обучения 4 года) — выдается диплом.

2. В учреждениях начального профессионального образования осуществляется допрофессиональная и профессиональная подготовка школьников.

Учреждения начального профессионального образования кроме реализации образовательных программ обеспечивают воспитание учащихся как в учебное, так и во внеурочное время. Указанные профессиональные программы могут быть реализованы в следующих видах образовательных учреждений:

• профессиональное училище;
• профессиональный лицей;
• учебно — курсовой комбинат (пункт), учебно — производственный центр, техническая школа. Обучение в учебных заведениях начального профессионального образования может проводиться в очной, очно — заочной (вечерней), заочной формах; в форме самообразования и экстерната.

2. Основные проблемы начального профессионального образования

Существенные изменения в экономике, на рынке труда, в механизмах социальной защиты, становление новых государственных и общественных структур (органы занятости, торгово — промышленные палаты и другие объединения предпринимателей, новые профсоюзы и др.) позволяют говорить о формировании новой социально — экономической среды, оказывающей существенное влияние на начальное профессиональное образование. Практически ликвидирован социальный институт базовых предприятий, за счет которых традиционно осуществлялось строительство, обеспечение оборудованием, инструментом и материалами, производственное обучение и производственная практика. Это значительно усложняет не только подготовку квалифицированных кадров, но и в еще большей степени — перепрофилирование образовательных учреждений в соответствии с потребностями рынка труда. Объединения работодателей и профсоюзы практически не участвуют в решении проблем начального профессионального образования. Структура системы начального профессионального образования сохраняет ведомственный характер, осуществляя подготовку рабочих кадров и специалистов отраслевой направленности. При этом абсолютное большинство училищ находится в федеральной собственности и финансируется из федерального бюджета. Сохраняется профессионально — квалификационная структура подготовки, в которой преобладают профессии для производственной сферы экономики (около 80% от общего объема). Таким образом, система начального профессионального образования нуждается в современном законодательном и нормативно — правовом обеспечении, комплексной структурно — содержательной перестройке, а также в финансировании в соответствии с потребностями.

3. Структурно — содержательная реформа начального профессионального образования

3.1. Структурная реформа начального профессионального образования

Реорганизация сети учреждений начального профессионального образования обусловлена необходимостью отхода от ее ведомственной структуры. Предлагается введение трех категорий учреждений начального профессионального образования: Муниципальные учреждения начального профессионального образования. Муниципальные учреждения начального профессионального образования призваны обеспечивать потребности территориальных рынков труда в специалистах по профессиям муниципальной инфраструктуры. Муниципальные профессиональные училища могут находиться в муниципальной собственности и финансироваться из средств муниципальных бюджетов. Эти образовательные учреждения в основном осуществляют подготовку специалистов по профессиям непроизводственной сферы и, прежде всего, бытового обслуживания, коммунального, городского и сельского хозяйства. Учреждения начального профессионального образования крупных предприятий, фирм, корпораций. С подъемом экономики определенная часть учреждений начального профессионального образования будет осуществлять подготовку кадров преимущественно для конкретных крупных предприятий, фирм, корпораций. Эти образовательные учреждения станут своего рода подразделениями этих предприятий. Предприятия определяют объемы и профили подготовки, а также осуществляют финансирование училищ. Профессиональные училища в этом случае могут находиться в собственности предприятий, фирм, корпораций. На этапе структурной перестройки определенная часть этих училищ может находиться в государственной федеральной собственности и финансироваться из федерального бюджета. Государственные учреждения начального профессионального образования федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. К этой категории образовательных учреждений могут быть отнесены учебные заведения, осуществляющие межотраслевую и межрегиональную подготовку, а также подготовку для наукоемких производств и высокотехнологических отраслей экономики. К государственным учреждениям начального профессионального образования федерального уровня относятся также образовательные учреждения, на базе которых проводятся научные исследования по совершенствованию содержания профессионального образования, по опытной апробации образовательных стандартов, учебно — программной документации и по экономическим проблемам. Эта категория учреждений начального профессионального образования может находиться в государственной федеральной собственности и в государственной собственности субъектов Российской Федерации. Их финансирование может осуществляться за счет средств федерального бюджета или за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Таким образом, отнесение действующих учреждений начального профессионального образования к той или иной из перечисленных категорий предопределяет необходимость принятия в установленном порядке решений о передаче с федерального уровня управления ими, их собственности и финансирования на соответствующий уровень. Решение о передаче учреждений начального профессионального образования в муниципальную собственность принимается Правительством Российской Федерации по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и по согласованию с Минобразованием России. При этом передача образовательных учреждений из федеральной государственной собственности Российской Федерации на другой уровень должна осуществляться только при условии их использования на нужды общего и начального профессионального образования.

3.2. Укрупнение учреждений начального профессионального образования

Создание муниципальных образовательных учреждений возможно на основе интеграции действующих в конкретном городе или поселке училищ. Интеграция профессиональных училищ предполагает более рациональное использование учебно — материальной базы, инженерно — педагогических кадров, а также финансовых ресурсов в целях повышения качества профессионального образования выпускников.

3.3 Изменения профессионально — квалификационной

структуры подготовки

Предполагаются изменения профессионально — квалификационной структуры подготовки рабочих кадров и специалистов в пользу профессий непроизводственной сферы. Требует последовательного увеличения доля профессий непроизводственной сферы в Перечне профессий, направленных на обслуживание рыночной инфраструктуры, социальных отраслей. Новые профессии будут вводиться в Перечень по мере их общественного признания и уточнения содержания труда.

3.4. Реформа содержания начального профессионального образования

Настоящая Концепция предполагает реализацию в учреждениях начального профессионального образования единой интегрированной программы общего и профессионального образования на базе основного общего образования (9 классов) со сроком обучения 3 года <*>.

---

<*> По отдельным профессиям (в соответствии с перечнем) срок обучения может быть увеличен до 4 лет.

Единая образовательно — профессиональная программа начального профессионального образования, реализация которой в рамках 3-летнего срока обучения позволит варьировать объем содержания общего образования в целях более полного и качественного освоения профессии. При этом выпускникам, обучавшимся по указанной программе, выдается диплом установленного образца о получении начального профессионального образования. Настоящий диплом дает право обучения по сокращенным программам в учреждениях среднего профессионального образования и поступления в учреждения высшего профессионального образования по профилю подготовки. Выпускники училищ, обучавшиеся по программе начального профессионального образования на базе основного общего образования (9 классов) без получения среднего (полного) общего образования, имеют право поступления в учреждения среднего профессионального образования. Для поступления в высшие учебные заведения этой категории выпускников необходимо получение среднего (полного) общего образования в любой форме. Важным шагом в реформе начального профессионального образования является разработка государственных образовательных стандартов с новой профессионально — квалификационной структурой, которая носит вариативный характер и отражает три основных уровня подготовки выпускников — общеотраслевой, общепрофессиональный и специальный. Указанные характеристики стандарта начального профессионального образования направлены на решение двух основных задач — включение выпускников учреждений начального профессионального образования в активную трудовую деятельность и создание предпосылок дальнейшего повышения образовательного уровня. Задачи непосредственного согласования конкретных образовательных программ общего, начального, среднего и высшего профессионального образования могут решаться отдельными группами образовательных учреждений на основе прямых договоров. Внедрение нового стандарта начального профессионального образования должно основываться на системе мониторинга, позволяющего вести контроль качества подготовки и адаптировать стандарт к потребностям общества. Введение новых стандартов позволило пересмотреть перечень и сократить количество профессий. Самостоятельной проблемой является учебно — методическое обеспечение стандарта начального профессионального образования (примерные учебные планы и программы, учебники, методические и дидактические материалы). Для решения этой проблемы необходимо формирование целевой государственной программы книгоиздания для начального профессионального образования, а также использование самоокупаемых форм учебно — методического обеспечения, ориентированных на средства регионов и образовательных учреждений.

4. Кадровое обеспечение

Обеспечение кадрами учреждений начального профессионального образования осуществляется в 65 индустриально — педагогических техникумах и колледжах (мастера производственного обучения) и 2 специализированных инженерно — педагогических вузах (преподаватели) и на соответствующих факультетах других вузов. Необходимо провести переподготовку и повышение квалификации инженерно — педагогических работников начального профессионального образования для работы по новым образовательным стандартам и внести соответствующие изменения в учебные планы подготовки педагогов для профессиональных училищ в высших учебных заведениях. В этих целях должна быть разработана Целевая программа «Профессионально — педагогические кадры».

5. Собственность и финансирование начального профессионального образования

Учреждения начального профессионального образования могут находиться в:

• государственной федеральной собственности;
• государственной собственности субъектов Российской Федерации;
• муниципальной собственности;
• негосударственной собственности. При этом вопросы финансирования и собственности в системе начального профессионального образования могут решаться относительно независимо. Объемы финансирования начального профессионального образования должны определяться исходя из нормативов, с учетом региональной специфики и профиля подготовки. Нормативы финансирования начального профессионального образования основываются на минимальных государственных социальных стандартах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769. Действующая в настоящее время схема финансирования в основном из федеральном бюджета (73 территории) слабо стимулирует интерес субъектов Российской Федерации и работодателей к развитию системы начального профессионального образования. Работодатели не несут прямых расходов на профессиональное образование получаемых из училищ кадров. Государство, субъекты Российской Федерации и муниципалитеты финансируют учебные заведения начального профессионального образования прежде всего в целях реализации принципа общедоступности и бесплатности начального профессионального образования (Закон РФ «Об образовании», ст. 5, п. 3). Расходы работодателей на профессиональное образование должны осуществляться в целях воспроизводства квалифицированных трудовых ресурсов, переподготовки и повышения квалификации рабочих кадров для конкретных предприятий и организаций. Бюджет учреждения начального профессионального образования рассчитывается на основе федеральных нормативов и должен учитывать расходы на: реализацию профессиональной образовательной программы (заработная плата инженеров — педагогов и мастеров производственного обучения; развитие и укрепление учебно — материальной базы; приобретение сырья, расходных и горюче — смазочных материалов; приобретение или разработка учебно — программной документации, литературы и средств обучения); реализацию общеобразовательной программы (заработная плата преподавателей общеобразовательных дисциплин, приобретение учебной литературы); социальную защиту обучаемых (стипендия, питание, обмундирование, обеспечение общежитием, санаторно — оздоровительные мероприятия); оплату коммунальных услуг; заработную плату администрации и технического персонала. Консолидированный бюджет образовательного учреждения формируется по модели многоуровневого финансирования. Многоуровневость предполагает реализацию федерального норматива финансирования путем распределения государственного бюджета по двум уровням: федеральному и субъектов Федерации (с вовлечением муниципальных бюджетов). Федеральным бюджетом предусматривается финансирование следующих расходных статей: зарплата преподавателей, стипендии, питание и обмундирование учащихся. Такой подход обусловлен необходимостью равной оплаты труда преподавателей за реализацию федерального компонента государственного стандарта и социальной защиты учащихся в современных условиях. Кроме того, из федерального бюджета финансируются федеральные научные и инновационные программы. На бюджет субъектов Федерации возлагается покрытие затрат образовательных учреждений на ремонт, коммунальные услуги, приобретение оборудования и учебных материалов. Это связано с различным уровнем тарифов на коммунальные услуги в регионах, необходимостью освобождения бюджета Министерства общего и профессионального образования РФ от неоправданных затрат на оплату коммунальных услуг поселков и их инфраструктуры, находящихся на балансе учреждений начального профессионального образования (особенно в сельской местности). Учесть следует и лучшие возможности регионов в организации ремонта и оснащения образовательных учреждений, в том числе за счет взаимного погашения финансовых долгов, привлечения к этому заинтересованных местных предприятий и организаций. Бюджетное финансирование может дополняться следующими внебюджетными средствами: доходы от производственной деятельности, реализации платных образовательных услуг; средства работодателей, предприятий (государственных и негосударственных); средства служб занятости; спонсорские средства; личные средства обучаемых и их родителей; поитоговое финансирование учебных заведений по результатам трудоустройства выпускников, осуществляемое службами занятости, работодателями и другими заинтересованными партнерами. В целях финансирования начального профессионального образования устанавливается специальный налог для производственных предприятий и организаций независимо от их форм собственности. Ежегодный налог не должен быть ниже двух процентов от их фонда оплаты труда и должен относиться на счет себестоимости продукции. Предприятия, имеющие учреждения начального профессионального образования, освобождаются от уплаты налога на величину сумм, направленных на финансирование этих учреждений. Для эффективного использования этих налоговых средств в субъектах Российской Федерации могут создаваться региональные фонды начального профессионального образования.

6. Управление начальным профессиональным образованием

Управление начальным профессиональным образованием осуществляется на уровне Российской Федерации — федеральным органом управления образованием, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне — органами управления образованием (профессиональным образованием). Учредителями учреждений начального профессионального образования являются: государственных федерального уровня — федеральный орган управления образованием; государственных уровня субъектов Российской Федерации — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных — органы исполнительной власти муниципалитетов; предприятий, фирм, корпораций — соответствующие предприятия, фирмы, корпорации. При этом возможно делегирование части прав учредителя с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации, с уровня субъекта Российской Федерации — на муниципальный уровень. Возможно также соучредительство, предполагающее совместное (долевое) использование собственности и совместное финансирование учреждений начального профессионального образования. Может быть учрежден решением Правительства федеральный совет по профессиональному образованию. Большинство мест в его руководящем органе закрепляется за представителями работодателей, профессиональных союзов, науки и других социальных партнеров. От лица совокупного заказчика кадров совет определяет порядок итоговых аттестаций выпускников и присвоения национальных квалификаций, вырабатывает рекомендации по реформированию системы начального профессионального образования и наиболее эффективному расходованию средств на эти цели.

7. Профессиональная подготовка

Профессиональная подготовка рабочих на производстве является составной частью системы воспроизводства трудовых ресурсов и нуждается в развитии и поддержке. Министерство общего и профессионального образования осуществляет следующие функции по регулированию процессов профессиональной подготовки: создание совместно с Минтрудом РФ основных нормативно — правовых документов; координация деятельности министерств и ведомств, профильных ассоциаций работодателей по программно — методическому обеспечению.

8. Социальная защита обучаемых

Учреждения начального профессионального образования реализуют функцию социальной защиты обучаемых через обеспечение их стипендией, питанием, обмундированием, общежитиями. Эта функция осуществляется для обучаемых по программам начального профессионального образования со сроком обучения 3 года на базе основного общего образования (9 классов), а также со сроком обучения 2 года на базе основного общего образования (9 классов) без общеобразовательной подготовки. Кроме того, обучаемым предоставляется санаторно — оздоровительные и медицинские услуги, а также возможности занятий спортом, техническим творчеством и в художественной самодеятельности.

9. Научное обеспечение Концепции

Реализация предложенной Концепции требует глубокой научно — методической проработки. Наиболее важными направлениями научных исследований по реализации Концепции являются: разработка образовательных теорий, методологии и методики стандартов и методического обеспечения по профессиям начального профессионального образования; обоснование изменений профессионально — квалификационной структуры начального профессионального образования; исследование содержания труда и разработка содержания обучения по новым профессиям в сферах обслуживания, экологии, социальной работы, рыночной инфраструктуры и др., подготовка по которым ранее не осуществлялась; разработка тестов контроля качества начального профессионального образования и соответствующего методического обеспечения; исследования в области педагогических технологий, обеспечивающих эффективную реализацию программ начального профессионального образования различных категорий обучаемых в рамках стандарта и с заданными параметрами качества (в том числе информационных технологий, дистантного обучения и др.); разработка методик расчета нормативной базы начального профессионального образования с учетом региональных и отраслевых особенностей на основе минимальных социальных стандартов; юридическая экспертиза нормативно — правовых актов начального профессионального образования и построение на этой основе системы законодательных и нормативных актов федерального и регионального уровней; определение социального статуса выпускников учреждений начального профессионального образования. В качестве головной научной организации по реализации Концепции может быть определен Институт развития профессионального образования Министерства общего и профессионального образования, который имеет необходимый кадровый потенциал и опыт взаимосвязанного решения задач научных, методических и переподготовки кадров. Институт как головная организация для решения специфических относительно независимых подпроблем создает специализированные центры (например, оптимизация сети учреждений НПО; исследование рынка профессионально — образовательных услуг; апробация отдельных моделей и др.). Такие центры могут создаваться на базе существующих научно — методических учреждений РАО, региональных научно — методических структур, негосударственных организаций.

---