Концепция гармонизации российских и международных нормативных документов в области пожарной безопасности

(принята Протоколом заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 18.06.2013 № 4)

от 18 июня 2013 г. № 4

КОНЦЕПЦИЯ ГАРМОНИЗАЦИИ РОССИЙСКИХ И МЕЖДУНАРОДНЫХ НОРМАТИВНЫХ

Введение

Гармонизация российских документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, с международными стандартами является приоритетным направлением по совершенствованию технического регулирования и развитию национальной системы стандартизации в области пожарной безопасности в Российской Федерации. В Концепции гармонизации российских и международных нормативных документов в области пожарной безопасности (далее — Концепция) под международными стандартами понимаются международные и региональные (в первую очередь европейские) стандарты, национальные стандарты других стран и другие международные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Концепция разработана в целях реализации положений Федеральных законов «О техническом регулировании», «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Соглашения по техническим барьерам в торговле и иных обязательств Российской Федерации при вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Данная Концепция определяет основные направления, подходы и принципы гармонизации документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федеральных законов «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», технических регламентов Таможенного союза, содержащих требования пожарной безопасности.

Актуальность задачи гармонизации обусловлена необходимостью использования зарубежных научно-технических достижений в целях повышения уровня пожарной безопасности в Российской Федерации, создания благоприятного инвестиционного климата, обеспечения соответствия отечественной продукции международным требованиям и повышения ее конкурентоспособности и устранения технических барьеров в международной торговле.

I. Основные принципы, цели и задачи гармонизации нормативных документов по пожарной безопасности с международными стандартами

1. Существующая система документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, в Российской Федерации выстраивалась на протяжении последних двух десятилетий с учетом международных принципов и подходов к обеспечению пожарной безопасности, защиты окружающей среды, прогрессивности и оптимальности требований, гибкости противопожарного нормирования.

В результате данной работы в значительной степени достигнута сопоставимость отечественных и зарубежных методов и подходов в области пожарной безопасности зданий и сооружений, продукции в целом. Во многом идентичны требования к системам противопожарной защиты, в том числе по выбору огнетушащих веществ и параметрам их подачи, инерционности срабатывания систем оповещения о пожаре и пожаротушения.

В частности, Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» содержит международную классификацию показателей огнестойкости строительных конструкций, которая определяется по времени наступления потери несущей способности (R), целостности (E), теплоизолирующей способности (I), достижения предельных величин плотности теплового потока (W) и дымогазонепроницаемости (S).

Одновременно с применением международных стандартов при разработке национальных стандартов проводится работа по внедрению прогрессивных российских подходов в систему международной стандартизации. Так, по инициативе российской стороны в стандарт МЭК 60695-1-12 включена разработанная российскими специалистами методика расчета вероятности возникновения пожара от электротехнических изделий со ссылкой на соответствующий национальный стандарт. Зарубежных аналогов такой методики ранее не существовало.

С целью реализации положений Технического регламента о требованиях пожарной безопасности в настоящее время действуют 236 национальных стандартов в области пожарной безопасности, из них полностью гармонизировано с международными нормами — 52 стандарта (методом аутентичного перевода), частично (гармонизированы основные положения) — 45 стандартов.

Вместе с тем в ряде случаев отечественные пожарно-техническая классификация, требования пожарной безопасности, методы подтверждения соответствия и испытательное оборудование отличаются от зарубежных, что создает препятствие в международной торговле.

Например, в России определение показателя токсичности продуктов горения проводится на биологическом материале (лабораторных мышах). В Европе — с использованием инструментально-расчетных методов анализа.

Аналогичное положение с определением пределов огнестойкости некоторых строительных конструкций. Международный подход учитывает технологические особенности применения данного элемента в строительстве (вертикальное или горизонтальное расположение, толщина огнезащитного слоя и пр.). Учитываются вид и количество горючей нагрузки и режим горения, что позволяет расширить спектр применения строительных конструкций в зданиях различного функционального назначения.

Практически отсутствуют методы проведения испытаний и соответствующие установки, имитирующие распространение и развитие пожара в сложных планировочных условиях.

Несмотря на то, что в области строительства (выборе проектных решений и способов противопожарной защиты, применении строительных материалов и конструкций) активно развивается система гибкого нормирования с использованием механизмов оценки пожарного риска, аналогичная той, что внедрена в странах Европы, в России не используется потенциал управления этими рисками. И данный вопрос не в полной мере урегулирован существующими нормативными документами по пожарной безопасности.

Это осложняется отсутствием отечественных наработок по сбору необходимой для проведения расчетов информации и статистических данных.

Решение в рамках Концепции задач по гармонизации является логичным продолжением проводимой ранее работы. Системный и комплексный подход к решению задач обеспечит оптимальный уровень гармонизации всего спектра стандартов в области пожарной безопасности с учетом национальных интересов.

2. Основные подходы к гармонизации документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, базируются на апробированных практикой и соответствующих международным подходам принципах:

• полноправного участия представителей Российской Федерации в деятельности международных технических комитетов по разработке международных стандартов и обеспечения учета интересов Российской Федерации при их принятии. Применение прогрессивных международных подходов при разработке национальных и межгосударственных стандартов, продвижение национальных разработок для включения в международные стандарты;
• обеспечения необходимого уровня пожарной безопасности и формирования доказательной базы подтверждения соответствия требованиям технических регламентов;
• применения в установленном порядке на территории Российской Федерации международных стандартов, в том числе содержащих расчетные методы по оценке пожарного риска, обеспечивающих условия безопасной эвакуации людей и ограничение распространения опасных факторов пожара, устанавливающих параметры огнестойкости и др. с учетом национальных особенностей;
• добровольности применения заинтересованным лицом национальных и межгосударственных стандартов в области пожарной безопасности и обязательности добросовестного соблюдения таким лицом требований стандартов в случае объявления об их использовании (путем декларирования, нанесения соответствующей информации на продукцию, упаковку, указания в технической документации либо иным способом), а также в случае определения обязательности исполнения требований стандартов в рамках контрактных (договорных) обязательств;
• максимального учета мнения заинтересованных лиц при разработке документов в области стандартизации;
• использования единых с международными требований пожарной безопасности и методик проведения испытаний в целях подтверждения соответствия, взаимного признания протоколов испытаний;
• применения международных стандартов как основы разработки национальных и межгосударственных стандартов, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие климатических, географических, технических и технологических особенностей Российской Федерации, государств — участников Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации;
• обеспечения преемственности работ по противопожарному нормированию в Российской Федерации;
• недопустимости создания препятствий для производства и обращения продукции, выполнения работ и оказания услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения установленного уровня пожарной безопасности;
• прогрессивности и оптимальности требований пожарной безопасности, гибкости нормирования, обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции;
• соответствия требований нормативных документов по пожарной безопасности мировому уровню развития науки и техники.

3. Основными целями гармонизации документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, с международными стандартами являются:

• повышение пожарной безопасности в Российской Федерации в условиях сокращения сферы государственного регулирования и оптимизации контрольно-надзорных функций, расширения самостоятельности хозяйствующих субъектов при выборе способов достижения необходимого уровня пожарной безопасности;
• содействие интеграции России в мировую экономику и международные системы стандартизации в качестве равноправного партнера, снятие технических барьеров в международной торговле, создание благоприятного инвестиционного климата;
• актуализация и дальнейшее развитие на основе международных стандартов фонда нормативных документов по пожарной безопасности, обеспечивающих выполнение требований национальных технических регламентов и технических регламентов Таможенного союза;
• оптимизация нормативных требований пожарной безопасности, создание возможности выбора различных способов обеспечения необходимого уровня пожарной безопасности, в том числе с применением вероятностного подхода к определению пожарных рисков, который основан на более рациональном сопоставлении опасных факторов пожара, уровня безопасности людей, ожидаемого материального ущерба и в конечном итоге затрат на противопожарную защиту;
• формирование единых с международными требований пожарной безопасности к продукции и формы подтверждения соответствия, а также оснащение соответствующим испытательным оборудованием;
• повышение качества и конкурентоспособности отечественной продукции, работ и услуг;
• защита интересов отечественных производителей и потребителей в условиях происходящих интеграционных процессов в рамках формирования Таможенного союза, а также в условиях вступления Российской Федерации в ВТО;
• предупреждение действий, вводящих потребителя в заблуждение;
• создание системы стандартизации, отвечающей положениям Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле и международным соглашениям Таможенного союза в сфере технического регулирования;
• обеспечение научно-технического прогресса, развитие техники и технологий предупреждения и тушения пожаров.

4. Для гармонизации документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, с международными стандартами и достижения основных целей концепции необходимо:

• провести анализ действующего фонда документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, на соответствие современному научно-техническому уровню и передовому международному опыту, обязательствам Российской Федерации при вступлении в ВТО, требованиям технических регламентов. По результатам анализа определить перечень нормативных документов, подлежащих гармонизации, а также необходимую форму гармонизации;
• обеспечить при разработке национальных и межгосударственных стандартов баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей;
• обеспечить привлечение всех заинтересованных сторон к работам по развитию национального фонда нормативных документов по пожарной безопасности;
• установить взаимоотношения с профильными техническими комитетами Европейского комитета по стандартизации (CEN), институтами по стандартизации зарубежных стран (Британским институтом стандартов (BCI), Национальной ассоциацией по пожарной безопасности США (NFPA) и др.), активизировать сотрудничество с Межгосударственным Советом по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС), Международной организацией по стандартизации (ISO), Международной электротехнической комиссией МЭК (IEC), а также с Европейской ассоциацией организаций и лабораторий, занимающихся испытаниями, инспекцией и сертификацией в области пожарной безопасности (EGOLF);
• обеспечить постоянное участие специалистов Российской Федерации в работе профильных международных и региональных технических комитетов;
• обеспечить регулярное обновление действующих и разработку новых национальных стандартов в области пожарной безопасности на базе передовых международных стандартов, а также на базе проектов международных стандартов, с учетом практики применения действующих норм, анализа и обобщения типовых решений по объектам, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности;
• организовать межведомственное взаимодействие МЧС России с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации по разработке нормативных документов в области пожарной безопасности;
• обеспечить взаимодействие МЧС России с уполномоченными органами государств — участников Таможенного союза и Евразийской экономической комиссией в формировании нормативных документов по пожарной безопасности, обеспечивающих соблюдение требований технических регламентов Таможенного союза;
• продолжить разработку пожарно-технической классификации, требований пожарной безопасности и методов испытаний в соответствии с международными подходами, а также создание соответствующей материально-технической испытательной базы. Обеспечить внедрение передовых российских требований и методов испытаний в систему международной стандартизации;
• совершенствовать методы испытаний посредством проведения круговых испытаний с оценкой сходимости результатов испытаний (измерений), а также воспроизводимости и повторяемости методов испытания;
• обеспечить подготовку специалистов для работы по международным методам испытаний.

II. Основные направления гармонизации документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, с международными стандартами

5. Основные направления гармонизации документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности, с международными стандартами включают в себя:

• разработку национальных стандартов и сводов правил по пожарной безопасности на основе применения международных стандартов с учетом возможности управления рисками причинения вреда жизни и здоровью людей и повреждения имущества;
• разработку в рамках деятельности Межгосударственного Совета по стандартизации, метрологии и сертификации гармонизированных межгосударственных стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов Таможенного союза;
• применение в установленном порядке на территории Российской Федерации международных стандартов;
• модернизацию и переоснащение существующей технической базы в целях обеспечения проведения испытаний в соответствии с гармонизированными национальными стандартами.

6. Перечень подлежащих разработке и гармонизированных национальных и межгосударственных стандартов, а также очередность и форму их гармонизации следует определять на основе анализа действующих международных стандартов в сопоставлении с российскими стандартами с учетом национальных интересов и уровня развития производственной и испытательной базы.

7. Гармонизации подлежат:

7.1. Национальные и межгосударственные стандарты, содержащие классификацию, требования пожарной безопасности, а также методы испытаний (исследований) следующей продукции:

• строительные конструкции и изделия;
• вещества и материалы;

• средства индивидуальной защиты при пожаре;
• электротехническая продукция;
• продукция общего назначения.

7.2 Нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности для следующих объектов защиты:

• подземных зданий, сооружений;
• высотных зданий и сооружений;
• многофункциональных зданий и сооружений с массовым пребыванием людей;
• объектов добычи, хранения, переработки и транспортировки углеводородов;
• объектов производства электрической и тепловой энергии;
• комплексной территориальной малоэтажной застройки (в рамках реализации программы «Доступное жилье») и др.

8. Одним из важных направлений работы является разработка гармонизированных национальных стандартов, устанавливающих расчетные методы определения пожарно-технических характеристик строительных конструкций и изделий. Такой подход широко применяется в международной практике (европейские стандарты — Еврокоды содержат расчетные методы определения различных параметров строительных конструкций), что позволяет существенно снизить затраты на проведение процедур подтверждения соответствия.

Кроме этого, внедрение подхода к определению и управлению пожарными рисками при проектировании и строительстве объектов защиты, учитывающего анализ событий, обладающих незначительными последствиями, но высокой вероятностью реализации, и событий, обладающих существенными последствиями, но низкой вероятностью реализации, позволит оптимизировать затраты на противопожарную защиту.

III. Методы гармонизации российских и международных документов в области стандартизации, содержащих требования пожарной безопасности

9. Методы гармонизации национальных стандартов с международными определяются в соответствии с ГОСТ Р 1.7-2008 «Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты национальные Российской Федерации. Правила оформления и обозначения при разработке на основе применения международных стандартов».

Для разработки национальных стандартов на основе применения международных стандартов используются официальные переводы данных стандартов (документов) на русский язык или иные переводы, одобренные секретариатом технического комитета по стандартизации, за которым закреплена соответствующая тематика, а также стандарты ИСО, ЕН и МЭК, изданные на русском языке.

В случае отсутствия необходимого для стандартизации на национальном уровне опыта применения в Российской Федерации новых технических и/или технологических решений, материалов и иных инноваций на основе применения международных стандартов могут быть разработаны предварительные национальные стандарты.

Международные документы, не являющиеся международными стандартами, могут быть применены в качестве основы для разработки предварительных национальных стандартов, в исключительных случаях могут разрабатываться национальные стандарты, если это отвечает национальным интересам Российской Федерации.

10. При разработке гармонизированного национального стандарта на основе применения международного стандарта необходимо провести оценку целесообразности его использования и выбрать одну из форм этого применения.

10.1. В обоснованных случаях международный стандарт может быть применен в Российской Федерации в качестве национального стандарта методом подтверждения. Метод подтверждения заключается в придании международному стандарту статуса национального стандарта и введении его в действие в Российской Федерации в этом качестве путем принятия национальным органом по стандартизации соответствующего организационно-распорядительного документа.

Данный метод предполагает прямое применение международного стандарта без оформления национального стандарта Российской Федерации.

10.2. Идентичный национальный стандарт — ID. Оформление национального стандарта, идентичного международному стандарту, осуществляют путем использования перевода на русский язык международного стандарта без изменения структуры и технического содержания.

10.3. Модифицированный национальный стандарт — MOD. Оформление национального стандарта, модифицированного по отношению к международному стандарту, осуществляют путем использования перевода на русский язык данного стандарта с изменением его структуры и/или содержания, если сравнение структуры и содержания этих стандартов не создаст никаких затруднений для пользователей. При этом внесение технических отклонений в используемый текст допускается только при условии их четкой идентификации и объяснения причин.

10.4 Неэквивалентный национальный стандарт — NEQ.

Неэквивалентный стандарт не является гармонизированным. Однако, настоящей Концепцией предполагается разработка и применение таких стандартов для повышения уровня гармонизации в целях достижения целей и задач Концепции.

Неэквивалентный стандарт разрабатывается в случае, если отсутствует необходимость в обеспечении гармонизации разрабатываемого национального стандарта с применяемым международным стандартом, а также в случае, когда для учета национальных интересов Российской Федерации необходимо внести существенные технические отклонения.

Оформление национального стандарта, не эквивалентного международному стандарту, осуществляют путем использования перевода на русский язык данного стандарта с применением установленных методов его переработки.

10.5. Оценку целесообразности использования международного стандарта при разработке гармонизированного национального стандарта и выбор метода гармонизации осуществляет разработчик национального стандарта. В соответствии со статьей 16 Федерального закона «О техническом регулировании» разработчик обеспечивает прохождение проекта национального стандарта установленных процедур публичного обсуждения, экспертизы в профильном техническом комитете по стандартизации, рассмотрения и регистрации в национальном органе по стандартизации. При прохождении данных процедур проводится дополнительная оценка целесообразности использования международного стандарта при разработке гармонизированного национального стандарта и выбора метода гармонизации.

IV. Реализация Концепции

11. Основные направления, подходы и принципы, заложенные в Концепцию, должны внедряться на основе исполнения Плана реализации Концепции гармонизации нормативных документов по пожарной безопасности с международными стандартами (далее — План реализации). Корректировка данного Плана должна производиться с учетом анализа хода и проблем реализации Концепции, результатов участия в работе международных организаций по стандартизации.

План реализации содержит комплексный подход к исполнению положений Концепции, предусматривает постановку и пути решения основных задач, координацию действий всех заинтересованных сторон.

12. Перечень разрабатываемых в рамках данной Концепции проектов гармонизированных национальных и межгосударственных стандартов подлежит включению в Программу разработки национальных стандартов, утверждаемую Росстандартом.

13. Порядок и сроки введения в действие гармонизированного стандарта должны определяться с учетом готовности отечественных производителей продукции, работ и услуг. При необходимости модернизации производственной базы при переходе на гармонизированный стандарт должны быть установлены сроки вступления в силу такого стандарта, достаточные для подготовки производственной базы.

---