CAC/GL 91-2017. Кодекс Алиментариус. Принципы и руководящие указания для мониторинга эффективности национальных систем контроля пищевых продуктов
Актуально на 06.11.2026.
Как цитировать: "CAC/GL 91-2017. Кодекс Алиментариус. Принципы и руководящие указания для мониторинга эффективности национальных систем контроля пищевых продуктов". CAC/GL 91-2017. https://bukva.ai/docs/kodeks-cacgl-91-2017
(Вместе с <Примерами упрощенной системы получения итоговых результатов, показателей по отдельным видам>)
(Принят в 2017 году)
[неофициальный перевод] <*>
ПРИНЦИПЫ И РУКОВОДЯЩИЕ УКАЗАНИЯ
ДЛЯ МОНИТОРИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЦИОНАЛЬНЫХ
СИСТЕМ КОНТРОЛЯ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ
(CAC/GL 91-2017) <**>
<**> Principles and Guidelines for Monitoring the Performance of National Food Control Systems (CAC/GL 91-2017) Принят в 2017 г.
Раздел 1. ВВЕДЕНИЕ
1. Эффективная национальная система контроля пищевых продуктов (NFCS) является основой для обеспечения безопасности и пригодности пищевых продуктов для потребителей, а также для обеспечения добросовестной практики торговли. Эффективная NFCS может строиться на основе разных подходов, ключевых элементов и компонентов, в соответствии с условиями данной страны и в соответствии с Кодексом Алиментариус: Принципы и руководящие указания для национальных систем контроля пищевых продуктов (CAC/GL 82-2013).
2. Стратегия, структура, механизмы реализации и другие технические компоненты NFCS должны сохранять эффективность с течением времени, а также обладать гибкостью и способностью к постоянному совершенствованию. Важно, чтобы NFCS была способна адаптироваться к научно-техническим достижениям.
3. Задачи мониторинга и анализа работы системы NFCS обусловливают необходимость проведения компетентным органом <*> регулярной оценки результативности NFCS и ее соответствия задачам защиты здоровья потребителей и обеспечения добросовестной практики торговли пищевыми продуктами <**>. Результаты мониторинга и анализа работы системы используются для формирования стратегии, структуры и механизмов реализации NFCS.
<*> Далее по тексту настоящего документа «компетентный орган» означает один или несколько компетентных органов.
<**> Далее по тексту настоящего документа термин «Задачи» означает задачи NFCS в соответствии с Принципами и руководящими указаниями для национальных систем контроля пищевых продуктов (CAC/GL 82-2013).
4. Настоящий документ представляет собой механизм контроля результативности, обеспечивающий реализацию задачи мониторинга и анализа работы системы NFCS, описанной в разделе 4.4 Кодекса CAC/GL 82-2013. Настоящее руководство не предназначено для использования в качестве основы для сравнения систем или установления торговых барьеров.
5. Существует множество стратегий контроля результативности, однако непосредственно в отношении NFCS подобные механизмы отсутствуют. Настоящий документ призван восполнить данный пробел.
6. Наряду с контролем результативности могут быть использованы и другие инструменты оценки, например, механизм оценки систем контроля пищевых продуктов ФАО/ВОЗ, что позволит получить всестороннюю оценку работы NFCS.
Раздел 2. ЦЕЛЬ РУКОВОДСТВА
7. Настоящий документ описывает логическую схему этапов планирования, мониторинга и оценки системы в целях контроля результативности NFCS, определяет общее понимание принципов контроля результативности, терминологию, а также успешные методы.
8. Настоящее руководство предназначено для самостоятельной оценки странами своих NFCS.
9. Настоящее руководство ориентировано на этапы планирования в рамках механизма контроля результативности, который является основой для оценки результативности NFCS и для стимулирования ее непрерывного совершенствования.
10. Компетентный орган может использовать данный механизм для осуществления мониторинга и анализа работы системы или объединить его с уже существующими процессами для повышения их надежности.
Раздел 3. ОПРЕДЕЛЕНИЯ
<*> Большая часть определений заимствована из издания OECD: «Глоссарий ключевых терминов в области оценки и управления, основанного на результатах». Paris: OECD/DAC, 2002.
Деятельность: Предпринятые действия или выполненная работа, посредством которых ресурсы преобразованы в конкретные результаты.
Оценка: процесс определения наличия или отсутствия определенного условия или компонента либо степени выполнения условия.
Результативность: Степень, до которой были достигнуты задачи NFCS или связанные с указанными задачами итоги, либо степень, до которой планируется их достичь, принимая во внимание их важность по отношению к другим задачам.
Показатель: количественная переменная или качественный фактор, которые обеспечивают простые и надежные средства оценки степени достижения результатов, отражения изменений в результате осуществления деятельности, либо помогают оценить работу программы или системы.
Ресурсы: Финансовые, кадровые, технические и материальные ресурсы, используемые для осуществления деятельности.
Итоговый результат: предполагаемые последствия или результаты, способствующие выполнению задач NFCS. Итоговые результаты можно классифицировать на разных уровнях, например, «конечные», «высокого уровня», «промежуточные», «предварительные» или «первоначальные».
Результаты: продукция и услуги, полученные в результате деятельности; могут также включать изменения в результате деятельности, имеющие отношение к достижению итоговых результатов.
Контроль результативности: непрерывный или постоянный процесс сбора и анализа данных для сравнения того, насколько хорошо реализуется NFCS для достижения задач и получения итоговых результатов.
Раздел 4. ПРИНЦИПЫ МЕХАНИЗМА КОНТРОЛЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ
11. В рамках комплексного подхода предполагается, что компетентный орган осуществляет мониторинг результатов своей деятельности с учетом всех компонентов NFCS. Однако в зависимости от приоритетов и возможностей компетентного органа может оказаться более практичным и доступным внедрение механизма контроля результативности в рамках поэтапного или целевого подхода. Целевой подход заключается в контроле результативности конкретных программ или компонентов NFCS. Поэтапный подход предполагает постепенное расширение использования механизма контроля результативности по мере развития возможностей в стране.
12. Независимо от применения в рамках комплексного, поэтапного или целевого подхода, механизм контроля результативности базируется на следующих принципах:
13. Механизм адаптирован к уникальным потребностям и структуре NFCS, и использует информацию, полученную в рамках системы и за ее пределами, в целях выявления пробелов, оптимизации операций и содействия постоянному улучшению.
14. Механизм открыт для обсуждения и пересмотра соответствующими национальными заинтересованными сторонами на различных этапах процесса, с учетом соблюдения требований законодательства относительно защиты конфиденциальной информации, если это необходимо.
Принцип 3: Эффективность и достоверность
15. Механизм функционирует в пределах собственных возможностей, обеспечивающих сохранение его практичности и доступности. Механизм опирается на сбор текущих данных и программное управление, а также использует внешние источники данных для оценки результативности NFCS. Следует уделять внимание качеству и достоверности данных.
16. Механизм способен адаптироваться к изменениям NFCS и условиям его функционирования, а также обеспечивает возможность корректировки в отношении намеченных результатов, связанной с их достижением деятельности и в отношении применяемых показателей.
Раздел 5. МЕХАНИЗМ КОНТРОЛЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ NFCS
17. Странам необходимо создать NFCS или компоненты NFCS до начала использования настоящего механизма.
18. Механизм контроля результативности представляет собой циклический процесс (см. рис. 1), который включает в себя три обширные задачи: планирование, мониторинг и анализ системы. Контроль результативности — это непрерывный процесс, в котором каждый этап цикла перетекает в следующий и будет пересматриваться в динамике.
- На этапах планирования компетентный орган определяет конкретные и сопутствующие результаты, которые обеспечивают достижение целей NFCS, а также определяет показатели, которые позволяют оценить деятельность по достижению указанных результатов. На этапе планирования закладывается фундамент мониторинга и анализа системы.
- На этапах мониторинга компетентный орган собирает данные и получает необходимую информацию.
- На этапах анализа системы компетентный орган использует информацию, полученную на этапах мониторинга, для оценки результативности и целесообразности NFCS. Данные этапы позволяют подтвердить, что соответствующие компоненты функционируют должным образом, а также способствуют дальнейшему совершенствованию, если это необходимо.
Рисунок 1. Механизм контроля результативности
19. Этапы планирования находятся в логической последовательности, в которой предшествующий этап обеспечивает или поддерживает реализацию следующего этапа. Например, прежде чем определить показатели оценки деятельности по достижению результатов (шаг 3), необходимо определить сами намеченные результаты (шаг 2).
20. После завершения данных этапов компетентный орган будет иметь четко определенные результаты, достижение которых должна обеспечить NFCS, и разработанный план мониторинга деятельности по достижению указанных результатов.
21. Эффективный контроль результативности требует организационной заинтересованности, выстроенных процессов, а также достаточных ресурсов и технических возможностей. Первым шагом механизма контроля результативности является проведение оценки для определения текущих возможностей компетентного органа по осуществлению мониторинга и анализа системы. Следующие параграфы могут помочь компетентному органу оценить свою готовность к разработке и реализации механизма контроля результативности.
22. Организационная заинтересованность является основой для обеспечения того, чтобы мониторинг и анализ системы являлись приоритетными и были обеспечены ресурсами как неотъемлемые компоненты NFCS. Следующие вопросы могут помочь компетентному органу оценить уровень организационной заинтересованности в реализации мониторинга и анализа системы:
- Какие законодательные и целевые задачи поставлены перед NFCS, каким образом компетентный орган обеспечивает решение данных задач?
- Каким образом компетентный орган планирует обеспечивать контроль результативности на разных уровнях NFCS?
- Каким образом компетентный орган планирует использовать данные контроля результативности (например, для оценки эффективности NFCS и принятия превентивных или корректирующих мер либо для улучшения системы при необходимости)?
23. Выстроенные процессы сбора данных и программного управления могут быть использованы для мониторинга и анализа системы. Следующие вопросы могут помочь компетентному органу оценить выстроенные процессы на предмет поддержки реализации мониторинга и анализа системы:
- Какие виды сведений собираются в настоящее время?
- Каким образом используются данные (т.е. какого рода информация обрабатывается и для каких целей)?
- Какие существуют процессы для сбора и анализа данных?
- Какие существуют процессы для обеспечения качества данных?
- Какие существуют процессы для составления отчетности по данным о результатах или о деятельности по достижению целей и задач?
- Каким образом данные используются для оценки эффективности различных программ или компонентов в настоящее время?
24. Для мониторинга и анализа системы требуются достаточные финансовые ресурсы и персонал, обладающий соответствующей квалификацией для обеспечения сбора и использования данных. Следующие вопросы могут помочь компетентному органу оценить имеющиеся ресурсы и технические возможности:
- Какие ресурсы (финансовые, кадровые, технические и материальные) имеются для обеспечения мониторинга и анализа системы? Каким образом можно использовать данные ресурсы более эффективно при необходимости?
- Есть ли у компетентного органа возможность привлечь специалистов с опытом в сферах стратегического планирования, управления эффективностью, программного управления, анализа и управления данными?
25. Если компетентный орган не имеет достаточных потенциала или ресурсов для контроля результативности всей NFCS, то он может осуществлять мониторинг и анализ системы в рамках поэтапного или целевого подхода, начав с ограниченного количества приоритетных компонентов. Компетентный орган может использовать CAC/GL 82-2013 в сочетании с национальными целями, чтобы определить приоритетные компоненты для поэтапного или целевого подхода.
26. Если компетентный орган принимает решение осуществлять мониторинг и анализ системы в рамках поэтапного или целевого подхода, то данному органу необходимо принять меры для решения указанных задач, чтобы обеспечить возможность провести всесторонний контроль результативности на более позднем этапе.
- При нехватке кадровых ресурсов компетентному органу необходимо разработать план развития кадрового потенциала, установив максимально короткие сроки выполнения плана.
- При недостаточности финансовых ресурсов компетентному органу необходимо изыскать дополнительное финансирование из национальных или международных источников, установив максимально короткие сроки получения финансирования.
27. Компетентному органу следует регулярно пересматривать описанные выше результаты оценки. По мере развития (или формирования) потенциала для мониторинга и анализа системы компетентный орган может перейти к реализации более комплексного подхода.
Этап 2: Определение итоговых результатов для мониторинга и оценки
28. Мониторинг и анализ системы не следует сводить к измерению результатов мероприятий — необходимо сфокусироваться на оценке предполагаемых достижений и итоговых результатов. Итоговые результаты отражают, что должно быть достигнуто для того, чтобы добиться успеха, а не процессы или этапы, подлежащие реализации. Устанавливая и осуществляя контроль итоговых результатов, компетентный орган может принимать более обоснованные решения и обеспечить более точную целевую направленность своих программ и ресурсов на решение стоящих перед органом задач.
29. Помимо отражения необходимых достижений итоговые результаты должны отвечать критериям SMART:
- (S) Конкретность: Что конкретно планируется достичь?
- (M) Измеримость: Можно ли измерить итоговый результат с помощью качественных или количественных показателей?
- (A) Достижимость: Соответствует ли итоговый результат компетенциям и полномочиям компетентного органа?
- (R) Релевантность: Будет ли достижение итогового результата способствовать решению поставленных перед NFCS задач?
- (T) Срочность: Можно ли определить срок достижения итогового результата?
30. Компетентному органу следует привлечь соответствующие заинтересованные стороны к совместному процессу определения и формирования общего понимания предполагаемых итоговых результатов.
31. Исходная точка для определения итоговых результатов будет зависеть от подхода компетентного органа к мониторингу и анализу системы. В рамках комплексного подхода компетентный орган может начать с определения задач NFCS или национальной задачи в качестве наиболее важного предполагаемого итогового результата. Если компетентный орган решит внедрять мониторинг и анализ системы в рамках поэтапного или целевого подхода, то ему следует определить, какой наиболее важный итоговый результат будет применим к данному подходу.
32. После определения исходной точки компетентному органу следует поставить вопрос: «Каким образом будет достигнут итоговый результат?» для определения следующего уровня итоговых результатов, которые обеспечат достижение наиболее важного итогового результата. Достижению наиболее важного итогового результата может способствовать несколько итоговых результатов промежуточного или низшего уровня. Компетентный орган может проверить, что определены все соответствующие итоговые результаты, поставив вопрос: «Что еще необходимо для достижения наиболее важного итогового результата?».
33. Вопросы: «Каким образом будет достигнут итоговый результат?» и «Что еще необходимо для достижения наиболее важного итогового результата?» необходимо ставить для каждого итогового результата промежуточного или низшего уровня до тех пор, пока не будут определены итоговые результаты всех уровней. Для итоговых результатов низшего уровня ответом на вопрос: «Каким образом будет достигнут итоговый результат?», как правило, являются результаты работы или определенная деятельность.
34. Реализуя данный процесс, компетентный орган разработает систему итоговых результатов, наглядно отражающих причинно-следственные или логические связи, и способствующих достижению наиболее важного итогового результата. При изучении сверху вниз система итоговых результатов показывает порядок достижения каждого итогового результата — сначала достигается итоговый результат предшествующего уровня. При изучении снизу вверх такая система объясняет важность каждого итогового результата и его вклад в достижение того или иного итогового результата следующего уровня. Пример упрощенной системы итоговых результатов см. в Приложении A.
35. Существуют также иные подходы, которые быть использованы для выявления и наглядного представления итоговых результатов и их причинно-следственных связей, включая логические модели, концепции программ или концепцию изменений.
36. Контроль достижения некоторых итоговых результатов может выходить за пределы полномочий компетентного органа, поскольку они зависят от других государственных учреждений или заинтересованных сторон. Тем не менее контроль таких итоговых результатов может осуществляться, если компетентный орган способен оказать существенное влияние на их достижение своими действиями.
37. После определения итоговых результатов компетентному органу следует составить карту текущей деятельности, способствующей достижению итоговых результатов, провести оценку пробелов и определить дополнительные виды деятельности, которые могут способствовать достижению итоговых результатов. После того как определена текущая и возможная деятельность, компетентный орган может определить приоритетность и график осуществления деятельности.
Этап 3: Определение показателей
38. Показатели — это средства измерения достижений, отражения изменений или оценки результативности. Показатели устанавливаются для каждого итогового результата.
39. Можно также установить показатели для ресурсов и результатов работы, чтобы компетентный орган мог контролировать то, каким образом конкретная деятельность способствует получению конкретных итоговых результатов. Для управления ресурсами и результатами, такими как бюджеты, планы кадрового обеспечения, планы мероприятий, могут использоваться различные инструменты.
40. При ограниченном потенциале для мониторинга и анализа системы компетентный орган может начать с ограниченного количества показателей и расширять их число по мере наращивания потенциала.
41. В рамках поэтапного или целевого подхода компетентный орган может изначально установить показатели, по которым уже есть механизмы для сбора и анализа данных, или показатели, связанные с приоритетными компонентами NFCS.
42. По мере развития общей базы знаний по показателям NFCS компетентному органу необходимо при необходимости пересматривать такие показатели.
43. Процесс выбора показателей должен строиться на пересмотре существующих процессов сбора данных на этапе оценки.
44. Компетентный орган должен создать группу технических и независимых экспертов и специалистов по вопросам политики для обсуждения возможных показателей для каждого итогового результата, определенного на Этапе 2. Некоторые примеры показателей указаны в Приложении B.
45. Показатели могут быть качественными или количественными, а также они должны соответствовать следующим критериям:
- быть точно выраженными, легко интерпретируемыми, поддающимися контролю и прозрачными;
- быть тесно связанными с итоговыми результатами (в том числе по срокам) и значимыми с точки зрения организационных перспектив;
- быть доступными для независимой проверки и/или оценки;
- быть достижимыми с учетом имеющихся ресурсов.
46. При выборе наиболее прямых показателей из многих возможных показателей, отвечающих указанным критериям, для которых компетентный орган технически и финансово способен собрать и анализировать данные, компетентному органу необходимо учитывать следующую информацию:
- частоту сбора данных;
- финансовые затраты на сбор данных;
- препятствия в процессе сбора данных или ограничения в связи с интерпретацией данных.
47. Система оценки влияет на дальнейшую линию поведения, поэтому важно выбрать те показатели, которые будут стимулировать деятельность, направленную на достижение намеченных итоговых результатов.
Этап 4: Создание плана мониторинга
48. Для успешного внедрения показателей в процесс мониторинга и анализа системы компетентному органу необходимо разработать план контроля результативности (PMP), чтобы обеспечить получение подробной информации о том, каким образом будет осуществляться сбор и анализ данных о результативности. По каждому показателю PMP должен включать:
- описание или определение показателя;
- источник данных;
- частоту сбора данных;
- методы сбора данных;
- методы обеспечения качества данных;
- методы анализа данных;
- распределение ролей и зон ответственности в отношении сбора данных;
- распределение ролей и зон ответственности в отношении анализа данных;
- распределение ролей и зон ответственности в отношении обеспечения качества данных;
- исходные данные;
- целевые значения.
49. Компетентный орган должен собрать исходные данные по каждому показателю. Исходные данные определяют текущее положение и используются в качестве базовой точки, с которой будут сравниваться будущие результаты. Кроме того, сбор исходных данных в рамках пилотной программы способен выявить индикаторы, которые могут оказаться неработоспособными.
50. После сбора исходных данных компетентному органу следует установить целевые значения для показателей. Целевое значение — это конкретный результат, который должен быть достигнут в определенные сроки. Для некоторых показателей целевое значение может быть сформулировано просто как «увеличить», «сохранить» или «снизить» что-либо по сравнению с исходным значением.
51. При определении целевых значений компетентный орган должен учитывать объем исходных данных, желаемый уровень прогресса, а также объемы ресурсов, необходимые для достижения целевого показателя.
52. Для показателей с долгосрочными целевыми значениями может быть полезным установление промежуточных целевых значений или контрольных точек.
53. Выполнение этапов, описанных выше, закладывает основу для реализации этапов мониторинга и анализа системы NFCS. Данные этапы включают сбор данных, анализ данных, подготовку отчета и использование выводов.
54. PMP описывает распределение ролей и зон ответственности в отношении сбора и анализа данных. Часто для расчета показателей может потребоваться обработка первичных данных. В зависимости от характера показателей анализ данных может включать сравнение результатов с исходными и целевыми значениями, а также оценку тенденций в долгосрочной перспективе.
Этап 6: Отчет и использование выводов
55. Информацию, полученную по результатам осуществления мониторинга и анализа системы, можно использовать различными способами. Данные по результативности должны быть представлены в ясном и понятном для целевых аудиторий формате, при этом можно выбрать различные подходящие форматы (например, краткие отчеты, рабочие резюме, устные доклады, визуальные презентации, информационные панели).
56. Мониторинг и анализ системы полезен только в том случае, если его выводы будут использованы для формирования и корректировки стратегии, структуры и механизмов реализации NFCS. Просто отчета недостаточно. Компетентный орган должен установить подход, который будет обеспечивать полное и всестороннее использование данных о результативности, например:
- регулярное проведение официальных плановых встреч по анализу дальнейшей эффективности деятельности и соответствия между намеченными итоговыми результатами и связанными с ними показателями;
- учет данных о результативности при распределении ресурсов и бюджета;
- выявление и обмен лучшими практиками и полученным опытом;
- выявление проблем или пробелов, которые могут быть рассмотрены в рамках наращивания потенциала;
- оценку прочих возможностей использования данных о результативности в деятельности компетентного органа.
57. Если выводы по результатам мониторинга и анализа системы неудовлетворительны, для определения корректирующих мер можно использовать методы решения проблем, например, анализ первопричин.
58. По мере того как использование данных о результативности изменяет стратегию, структуру и механизмы реализации NFCS, компетентному органу следует повторно пройти этапы планирования.
- По результатам любых доработок или изменений национальной стратегии или задач для NFCS компетентный орган должен пересматривать механизмы достижения итоговых результатов. Нерелевантные итоговые результаты подлежат исключению, и при необходимости необходимо добавить новые итоговые результаты.
- Компетентный орган должен на регулярной основе пересматривать показатели, используемые для мониторинга достижения итоговых результатов, чтобы обеспечить значимость и релевантность показателей. Нерелевантные показатели подлежат исключению, и при необходимости необходимо добавить новые показатели.
- PMP подлежит обновлению на регулярной основе с учетом институциональных изменений, достижений техники или развития методов анализа данных.
59. Выводы по результатам мониторинга и анализа системы, а также последующие изменения NFCS должны быть эффективно и результативно доведены до всех заинтересованных сторон NFCS, чтобы обеспечить четкий обмен информацией и взаимодействие между ними.
ПРИМЕРЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ПО ОТДЕЛЬНЫМ ВИДАМ ИТОГОВЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ
В следующей таблице приведены наглядные примеры показателей по отдельным видам итоговых результатов, приведенных в Приложении A. При использовании механизма контроля результативности каждая страна разработает собственные показатели для контроля достижения желаемых ею итоговых результатов.