Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 17.02.2010

«Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год»

ДОКЛАД УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ПРАВА — НЕ ДАЮТ, ПРАВА — БЕРУТ

В соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации доклад за 2009 год.

В докладе рассматриваются наиболее острые проблемы обеспечения прав и свобод человека в России, приводится информация о деятельности Уполномоченного, включающей рассмотрение как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан, взаимодействие с государственными органами и институтами гражданского общества, анализ действующего законодательства в области прав и свобод человека, а также разработку предложений по его совершенствованию.

Доклад составлен на основе обобщения и анализа информации, почерпнутой из:

• индивидуальных и коллективных обращений граждан;
• бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и сотрудниками его аппарата;
• материалов, полученных по результатам инспекций мест принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных образований, детских домов, психиатрических больниц и других учреждений;
• переписки Уполномоченного с государственными органами;
• материалов, полученных в процессе взаимодействия Уполномоченного со своими коллегами в субъектах Российской Федерации;
• специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров;
• сообщений неправительственных правозащитных организаций;
• публикаций средств массовой информации.

Уполномоченный выражает искреннюю благодарность всем гражданам, а также государственным учреждениям и общественным объединениям, оказавшим ему содействие в подготовке настоящего доклада.

Введение

По установившейся в последние годы традиции каждый очередной доклад Уполномоченного несколько отличается от предыдущего по своей структуре и набору рассматриваемых проблем. Отчасти это обусловлено стремлением сделать доклад максимально компактным и удобным для чтения. Давно доказано: чем больше объем документа, тем меньше у него читателей. Таковы требования жанра, с которыми приходится считаться. Поэтому в тех случаях, когда конкретные правозащитные проблемы, даже сохраняя актуальность, не обретают в отчетном году каких-либо новых особенностей, Уполномоченный зачастую принимает решение воздержаться от их детального анализа, уже проделанного в предыдущих докладах.

В какой-то мере структура и проблематика доклада Уполномоченного оказываются порой подчинены требованиям момента. За примерами далеко ходить не нужно. Для мирового правозащитного сообщества 2008 год прошел под знаком 60-летия Всеобщей декларации прав человека. Этот исторический документ лег, как известно, в основу Конституции Российской Федерации, провозгласившей высшей ценностью человека, его права и свободы. Соответственно и доклад Уполномоченного за 2008 год был посвящен рассмотрению конституционных прав и свобод в той последовательности и объеме, как они декларированы в Основном законе нашего государства.

Главный же фактор, определяющий композицию доклада Уполномоченного, — динамика развития правозащитной ситуации в стране. Здесь уместна важная оговорка: по самой сути своей деятельности, обусловленной требованиями Федерального конституционного закона, Уполномоченный изучает положение с правами человека, прежде всего через призму конкретных нарушений и недостатков. Информацию о них он черпает в основном из обращений граждан, а в случаях, имеющих, по его мнению, особое общественное значение, из многих других источников. Успехи и достижения не являются специальным предметом анализа Уполномоченного, а потому оказываются в фокусе его внимания значительно реже. По этой причине Уполномоченный не считает возможным комментировать ни негативные, ни позитивные общие оценки положения дел с правами человека, которые выносят России те или иные зарубежные и российские эксперты. Уполномоченный видит свою задачу в том, чтобы обратить внимание общества и государства на реальные проблемы соблюдения прав человека, выявленные в процессе работы за год. Задача эта особенно актуальна, ибо значительное число нарушений прав человека в отчетном году имело, как представляется, системный и комплексный характер.

К «системным», по мнению Уполномоченного, могут быть отнесены нарушения прав человека, порожденные изъянами в законодательстве или в устойчивой практике его применения. К «комплексным» — нарушения сразу нескольких прав человека одним действием государственного органа или должностного лица. Для иллюстрации обоих определений ниже приводятся конкретные примеры, изложенные в обезличенном и компактном виде.

Пример 1. Для все более стареющего населения нашей страны проблемы пенсионного обеспечения имеют без преувеличения судьбоносное значение. В последние годы эти проблемы решались в целом удовлетворительно. Пенсии выплачивались регулярно, их размеры повышались. Но беспокойство все же у многих граждан остается. Причин, как представляется, две. Прежде всего следует упомянуть о том, что пенсионная система крайне запутанна и мало понятна людям. Одного загадочного термина «валоризация» достаточно для того, чтобы вогнать в оторопь среднестатистического пенсионера. А тех, кто продолжает работать, терроризируют официальные и полуофициальные заявления о неизбежности повышения пенсионного возраста. Под угрозой, таким образом, оказывается и право граждан на информацию. Жизнь как будто подсказывает системное решение — мораторий на любые скороспелые и непроработанные публичные заявления должностных лиц на пенсионную тему. Вторая причина фундаментальна. Никто не знает, каковы должны быть справедливые размеры пенсии в цивилизованной, развитой стране. Растут пенсии и слава Богу. Такой подход годится для пропаганды, но плох для выработки долгосрочной стратегии социальной политики. Между тем и сегодня коэффициент пенсионного замещения заработной платы остается низким и очень далеко не дотягивает до нормы, установленной Конвенцией № 102 МОТ «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.), в соответствии с которой пенсия после 30 лет стажа не должна составлять меньше 40% от заработной платы квалифицированного рабочего. До тех пор пока государство не докажет делом свою приверженность политике, нацеленной на достижение этой нормы, пенсионное обеспечение, динамика его эволюции будут, видимо, порождать массу вопросов.

Пример 2. В отчетном году, несмотря на кризисные явления в экономике, к счастью, не произошло ожидавшегося многими экспертами общенационального всплеска безработицы. Однако структура занятости как была, так и осталась плохой: большинство работников трудятся или числятся на неэффективных предприятиях, получая низкую зарплату. Не желая огорчать правительство увольнениями и обременять себя сопряженными с этим проблемами, многие работодатели идут на пересмотр в сторону ухудшения условий труда и минимизации оплаты труда своих работников. Однако правовые механизмы, призванные защитить работников от подобного произвола, практически не работают.

Пример 3. В отчетном году зарегистрирована масса правонарушений и даже преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов в отношении тех, кого они по идее должны охранять, — граждан Российской Федерации. Некоторые из преступлений просто чудовищны. Налицо серьезнейшая системная проблема. Решать же ее, однако, по-прежнему пытаются зачастую сугубо не системными мерами. Вроде приказов об искоренении коррупции в месячный срок или о сокращении количества департаментов МВД РФ на две единицы (только в них причина?). Впрочем, среди системных проблем МВД России есть и такие, о которых обычно не говорят вслух. По очень странному стечению обстоятельств совершившие громкие преступления сотрудники правоохранительных органов почти всегда оказываются уволенными до окончания судебного разбирательства, а в некоторых случаях и задним числом. Таким образом, улучшается статистика, латаются дыры во внутриведомственной мифологии, но ущемляется право каждого считаться невиновным, пока суд не признает обратное.

Пример 4. В отчетном году общественность была потрясена смертью в следственном изоляторе молодого юриста, находившегося под следствием по подозрению в совершении налогового преступления. Эта трагедия стала отражением сразу нескольких системных проблем пенитенциарной системы. Социально не опасному подследственному избрали меру пресечения в виде заключения под стражу. Условия его содержания в СИЗО были близки к пыточным. Врачи в СИЗО, точнее подчиненные администрации СИЗО офицеры в белых халатах, не оказали подследственному должной помощи. Все причастные к описанной трагедии должностные лица проявили бездушие и непрофессионализм. По-другому, видимо, и быть не могло: ведь условия труда в пенитенциарной системе таковы, что привлечь туда на работу только гуманных и высокопрофессиональных сотрудников нелегко.

Пример 5. Реализуя свое право на свободу мысли и слова, московский журналист написал статью, которая не понравилась многим. Группа граждан это право журналиста нарушила, потребовав от него отказаться от высказанных в статье мыслей или навсегда покинуть Россию. Во исполнение столь очевидно антиконституционного требования та же группа граждан организовала многосуточный пикет у дома журналиста, вынудив его скрываться. Тем самым было нарушено право журналиста на неприкосновенность личной жизни. На уведомлении об однодневном пикете кем-то от руки был приписан его новый, уже недельный срок. Органы власти, обычно очень требовательные к подобным уведомлениям, на этот раз проведение публичного мероприятия легко «согласовали». Системная проблема правоприменительной практики состоит в данном случае в том, что власти «закрыли» глаза на все отмеченные нарушения, руководствуясь, видимо, сугубо вкусовыми соображениями.

Пример 6. Другой аспект той же системной проблемы избирательного применения закона регулярно проявляется в ходе согласования публичных мероприятий, организуемых лицами и группами, которых власти тех или иных уровней считают своими противниками. Этим гражданам «согласовать» свои публичные мероприятия удается весьма редко. Еще одна системная проблема реализации конституционного права на мирные собрания — все более демонстративное превращение уведомительного порядка их проведения в разрешительный. Что, естественно, закону никак не соответствует. Следующая системная проблема — непропорциональное, а порой и крайне жестокое применение полицейской силы к участникам «несогласованных» публичных мероприятий. В одном из своих недавних интервью начальник московской милиции заявил о стремлении своих подчиненных «максимально минимизировать последствия применения силы». Приветствуя это высказывание, нельзя не отметить, что оно по существу является признанием того, что до настоящего времени эта «максимизация минимизации» не соблюдалась, во всяком случае в столице нашей страны.

В последние годы эпиграфом ко всем докладам Уполномоченного были слова: «Закон сильнее власти». В качестве эпиграфа к докладу за 2009 год избраны другие слова — «Права — не дают, права — берут», почерпнутые Уполномоченным из произведения классика отечественной литературы. Сделано это было под впечатлением от предназначенных для судебного процесса экспертных заключений двух «независимых» экспертов из г. Новороссийска, расценивших плакат с похожим лозунгом («Свободу не дают, свободу берут») как проявление экстремизма и призыв к насильственному изменению конституционного строя. Уполномоченный считает такое «экспертное заключение» бесконечно далеким от истины. По мнению Уполномоченного, оба приведенных лозунга призваны донести до граждан России ключевую мысль о том, что будущее демократии в нашей стране зависит от них самих, от их активной позиции в общественной жизни, от их решимости реализовать свои конституционные права и свободы в рамках действующего законодательства. Если данный лозунг является экстремистским, то экстремистскими являются не только призывы многих весьма уважаемых граждан к активизации формирования гражданского общества, но и сама российская Конституция.

1. О количестве и тематике обращений граждан

В отчетном году к Уполномоченному поступило 54046 единицы входящей корреспонденции (обращений), содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав конкретных лиц, информационные сообщения о нарушениях прав человека, предложения о сотрудничестве, политические заявления, печатные издания по правозащитной тематике и др.

Оставаясь строго в пределах своей компетенции, Уполномоченный не рассматривал и не комментировал политические заявления и предложения о сотрудничестве, имевшие, по его мнению, политическую подоплеку. Во всех таких случаях Уполномоченный разъяснял заявителям, что в соответствии с законом он лишен права прямого или опосредованного участия в политике.

Информационные сообщения о нарушениях прав человека становились объектом внимательного изучения. По многим из них, в том числе по всем, в которых шла речь о массовых нарушениях прав человека, Уполномоченный принимал решения о проведении инициативной проверки с выездом на место или путем направления соответствующих запросов в компетентные органы государственной власти. При подтверждении, по итогам проверки фактов нарушений прав человека, Уполномоченный обращался в компетентные органы государственной власти с предложениями об устранении нарушений.

Больше всего в почте Уполномоченного было, естественно, жалоб на нарушения прав конкретных лиц. Общее количество поступивших жалоб в отчетном году составило 32043 единицы. По сравнению с предыдущим годом данный показатель возрос на 16,2%, при этом увеличение числа жалоб за отчетный год отмечается в большинстве субъектов Российской Федерации.

Подавляющее большинство жалоб (98,6%) поступило от заявителей с территории Российской Федерации. Остальные — из стран СНГ и Балтии, а также из стран дальнего зарубежья.

Из Центрального федерального округа поступило 33,8% от общего объема поступивших жалоб; из Приволжского федерального округа — 17,2%; из Южного федерального округа — 16,2%; из Северо-Западного федерального округа — 12,9%; из Сибирского федерального округа — 9,5%; из Уральского федерального округа — 6,6%; из Дальневосточного федерального округа — 3,8%.

Что касается субъектов Российской Федерации, то больше всего жалоб поступило из г. Москвы (11,9%) и Московской области (5,9%). Всего же на долю г. Москвы, Московской области, г. Санкт-Петербурга, Краснодарского края, Ростовской области (перечислены в порядке убывания количества жалоб) пришлось 32,0% всех поступивших жалоб.

В расчете к численности населения федеральных округов и субъектов Российской Федерации поступившие жалобы распределяются чуть более равномерно. В отчетном году на 100 тысяч населения страны приходилось в среднем 22,2 жалобы. Выше среднего значения были показатели Северо-Западного федерального округа — 30,2, Центрального федерального округа — 28,7 и Южного федерального округа — 22,4 жалобы на 100 тысяч человек. Ниже среднего значения были показатели Дальневосточного (18,3), Приволжского (18,0), Уральского (17,0) и Сибирского (15,4) федеральных округов.

В 30 субъектах Российской Федерации количество жалоб на 100 тысяч населения было выше среднего значения. В том числе в Псковской области этот показатель составил 41,7 жалобы, в Ямало-Ненецком автономном округе — 39,8, г. Санкт-Петербурге — 39,1, в Чукотском автономном округе — 36,7, в г. Москве — 35,8, в Республике Мордовия — 34,3 и в Республике Коми — 31,7 жалобы на 100 тысяч человек.

В отчетном году тематика жалоб в целом соответствовала тенденциям последних лет. Каждая вторая из поступивших к Уполномоченному жалоб касалась нарушений личных (гражданских) прав человека.

Внутри этой категории был заметен рост количества жалоб, связанных с неэффективностью судебной системы, нарушением права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. В отчетном году не улучшилось положение с обеспечением разумности сроков судебного разбирательства, с реализацией принципов справедливости судебного разбирательства, а также состязательности и равноправия сторон.

На уровне прошлого года осталось количество жалоб на нарушения прав человека в ходе процессуальной деятельности органов дознания и следствия, а также на нарушения свободы совести и вероисповедания.

Увеличилось количество жалоб, связанных с условиями отбывания наказаний в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Это позволяет лишний раз напомнить о том, что отбывание осужденными наказания в виде лишения свободы не дает никому правомочий на ущемление права на достоинство, охрану здоровья и квалифицированную медицинскую помощь.

Поступившие к Уполномоченному жалобы указывают на остроту социальных вопросов. Нарушениям социально-экономических прав граждан посвящена каждая четвертая жалоба.

Не менее остро стоят и жилищные проблемы. Они заключаются в необходимости обеспечения жильем военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, а также людей, проживающих в ветхих и аварийных домах.

Количество жалоб по проблемам охраны материнства и детства в отчетном году выросло на одну треть.

В отчетном году доля жалоб на нарушение политических и культурных прав граждан осталась невысокой, составив соответственно 1,6 и 0,6% от общего числа поступивших жалоб. Впрочем, такие показатели не должны вводить в заблуждение: политические и культурные права обычно востребованы меньшинством. Однако их актуальность от этого не снижается.

Все поступающие к Уполномоченному жалобы рассматривались на предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный законом месячный срок каждому заявителю направлялся аргументированный ответ. Во многих случаях этот ответ носил промежуточный характер, поскольку для разрешения поставленных заявителем вопросов требовалось взаимодействие с компетентными органами государственной власти, на что, естественно, уходило дополнительное время.

Уполномоченный был вынужден отклонить 9,3% поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным в законе критериям приемлемости. Заявителям в этой ситуации был направлен мотивированный отказ в их рассмотрении.

По итогам рассмотрения 60,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.

Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти Уполномоченный в отчетном году принимал меры для восстановления прав 29,9% своих заявителей. Он направлял в суды заявления в защиту их прав и свобод; лично или через своего представителя участвовал в судебных заседаниях; обращался в суды надзорных инстанций с ходатайствами о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда; присутствовал при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращался в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В результате этой работы были восстановлены права 8,6% заявителей. Много это или мало, вопрос скорее философский, чем существенный. Часть жалоб, находившихся в работе у Уполномоченного, не были завершены в отчетном году и, естественно, остались у него на контроле. Более важно, однако, другое. По мнению Уполномоченного, даже не завершившиеся его полным успехом усилия по восстановлению прав граждан не были напрасны, если смогли побудить компетентные органы государственной власти еще раз осмыслить и объяснить свои действия или решения, ставшие объектом несогласия граждан. А это значит, что в дальнейшем, принимая решения в аналогичных ситуациях, они, хочется верить, будут более внимательны к вопросам обеспечения прав, свобод и законных интересов своих работодателей — граждан Российской Федерации.

2. Право на труд

В отчетном году к Уполномоченному поступило около 5 тыс. жалоб на нарушения экономических прав. Доля жалоб этой категории возросла совсем незначительно — на 2,6% — по сравнению с предыдущим годом. Очень существенные изменения произошли, однако, в тематике жалоб. Резко — на 13,3% — возросло количество жалоб на нарушение трудовых прав. Почти на 68% сократилось количество жалоб на нарушение свободы экономической деятельности. В той мере, в которой статистика жалоб отражает реальную картину происходящего, можно, видимо, констатировать, что особенно сильно экономический кризис сказался именно на положении наемных работников. В подавляющем большинстве случаев они обращались к Уполномоченному по вопросам невыплаты заработной платы и незаконных, по их мнению, увольнений. Жалоб на нарушение условий труда приходит немного, что, впрочем, вряд ли указывает на их повсеместное улучшение. Скорее можно предположить, что с учетом кризиса люди готовы примириться со многим, чтобы не потерять работу. Количество жалоб на отказ в приеме на работу и вовсе исчисляется единицами. Что в принципе понятно: проблемы трудоустройства редко носят явно выраженный правовой характер.

Как известно, в России по-прежнему используются две методики подсчета количества безработных. Одна методика учитывает лиц, зарегистрированных в территориальных органах службы занятости и имеющих статус безработного. Другая методика, рекомендованная Международной организацией труда, учитывает не имеющее работы экономически активное население целиком. Оценивая итоги отчетного года по обеим методикам, следует еще раз отметить, что ожидавшегося многими экспертами всплеска общей безработицы не произошло. Особенно интересно при этом то, что и количество безработных на конец года оказалось в точности таким, как прогнозировалось в самом его начале. Зарегистрированных безработных насчитывалось около 2,2 миллиона человек, а людей, не имеющих работы, — около 6 миллионов. Федеральную службу по труду и занятости, равно как и Федеральную службу государственной статистики, следует безо всякой иронии поблагодарить за точность сделанных ими прогнозов, а Правительство Российской Федерации — за работу, позволившую этим прогнозам сбыться. Такова общая картина. Дальше, однако, приходится сказать о не всегда приятных подробностях.

По мировым меркам безработица в России не очень высокая, но структура занятости, как уже отмечалось, крайне несовременная.

Антикризисные мероприятия, предпринимаемые работодателями, нацелены, естественно, на минимизацию издержек. Альтернативой увольнению работников в таких условиях сплошь и рядом становится их принудительное отправление в отпуск без сохранения заработной платы, перевод на неполную рабочую неделю с соответствующим сокращением заработной платы, «плановые» задержки с ее выплатой. Все эти меры, за исключением разве что невыплаты заработной платы, можно было бы считать «наименьшим злом», если бы не два обстоятельства. С экономической точки зрения они помогают неэффективному работодателю остаться «на плаву». С правовой же точки зрения указанные меры, если они приняты без согласия самих наемных работников, могут рассматриваться как нарушение их трудовых прав. Здесь и наступает для государства своего рода «момент истины». Статистика, как говорят классики нашей литературы, знает все. Кроме количества наемных работников, условия труда которых были изменены в связи с кризисом. А ведь это важный показатель, позволяющий установить, кого отправили в отпуск или перевели на неполную рабочую неделю с соблюдением требований закона, а кого «по-простому», без лишних формальностей. Между тем сохранившие работу, но потерявшие при этом зарплату или ее часть наемные работники сплошь и рядом бесправны. Они опасаются обращаться в Государственную инспекцию труда, в прокуратуру или в суд, к Уполномоченному. Их удел терпеть, а когда терпеть уже невозможно, идти на крайние меры: выходить на улицы, перекрывать федеральные трассы, требовать приезда высоких должностных лиц. Сути проблемы это, однако, не меняет: в экстремальных условиях кризиса недостаточность и малая эффективность правовых механизмов государства, которые призваны защитить наемных работников от произвола работодателя, очень заметна. Не вполне понятно, например, какова роль Государственной инспекции труда, вроде бы контролирующей соблюдение трудового законодательства, но, как правило, дистанцирующейся от разрешения трудовых споров. Пока Государственная инспекция труда дежурно отсылает наемных работников в суд, по сути дела ограничивая свои полномочия контролем за правильностью ведения кадрового делопроизводства. Предоставленное же им право привлекать работодателей к административной ответственности инспекторы используют с большой неохотой.

Задолженность по заработной плате государственной статистикой учитывается. С учетом кризиса этот показатель был в отчетном году формально неплохим: суммарная задолженность неуклонно снижалась. К середине года она вплотную приблизилась к отметке в 9 млрд. рублей, почти втрое превысив аналогичный показатель за 2008 год. Однако на конец отчетного года задолженность составила около 5,4 млрд. рублей. Общее количество наемных работников, перед которыми у работодателей имелась задолженность по заработной плате, тоже сократилась с 540 тысяч человек в марте до 266 тысяч в декабре. При этом, правда, по мнению многих экспертов, на самом деле сумма задолженности значительно выше. Ведь официальная статистика фиксирует данные только по крупным предприятиям, в то время как ситуация на мелких и средних предприятиях остается неучтенной. Нельзя, конечно, забывать и о распространенной практике приема людей на работу без оформления трудовых отношений, то есть без подписания трудового договора и оформления трудовой книжки, определения понятных работнику, прозрачных условий труда, установления легальной заработной платы. «Неформальные» или, говоря прямо, нелегальные наемные работники вообще лишены возможности защищать свои права.

В мае 2009 года к Уполномоченному обратилась гражданка О., мужу которой его работодатель — ЗАО «СВ-Поволжское» (г. Тольятти Самарской области) — не выплачивал зарплату с начала года.

Найдя это обращение обоснованным, Уполномоченный направил в прокуратуру Самарской области ходатайство о проверке изложенных в нем фактов и о принятии мер прокурорского реагирования. Факты невыплаты зарплаты работникам предприятия подтвердились.

В результате руководство ЗАО «СВ-Поволжское» было привлечено к административной ответственности, а задолженность перед его работниками полностью погашена.

Как обычно, успех в восстановлении прав заявителя в столь простой и очевидной ситуации их нарушения оставил двойственное ощущение. С одной стороны, удовлетворение результатом. С другой стороны, недоумение в связи с тем, что без вмешательства Уполномоченного сделать этого не удавалось.

Летом отчетного года работники МУП «Комбинат благоустройства», г. Ессентуки Ставропольского края, обратились к Уполномоченному с жалобой на нарушение их трудовых прав. Заявители сообщили о том, что им не выплачивают заработную плату и отпускные, привлекают к работе в выходные и праздничные дни без надлежащего оформления и оплаты, а также о том, что в нарушение законодательства с ними не заключены трудовые договоры.

Для проверки и разрешения ситуации, изложенной в жалобе, Уполномоченный обратился в краевую прокуратуру. Изложенные в жалобе факты нашли подтверждение. Прокуратура внесла представление об устранении нарушений. В итоге руководящие работники предприятия были привлечены к дисциплинарной ответственности, а нарушения — устранены.

Безусловно, самой болезненной формой нарушения прав работника является его незаконное увольнение. В отчетном году больше всего таких жалоб пришлось на увольнения, связанные с сокращением численности или штата работников. Такая форма прекращения трудовых отношений по инициативе работодателя законна. Разумеется, при том условии, что работодатель выполняет все предусмотренные законом процедуры: за два месяца до увольнения вручает работнику письменное уведомление об этом, выплачивает выходное пособие в установленном размере и т.д. Нерадивые работодатели всегда считали такие процедуры чересчур обременительными и накладными. В условиях кризиса попытки уклониться от их выполнения, побудив или принудив работника уволиться по «собственному желанию», получили весьма широкое распространение.

В этих целях намеченного к увольнению работника подвергают порой жесткому психологическому давлению, ему создают невыносимые условия для работы, предлагают заведомо невыполнимые производственные задания, под любыми предлогами объявляют выговоры. Оказавшись под таким прессом, выдержит его далеко не каждый. Результат — увольнение по «собственному желанию» без какой-либо компенсации.

В июле отчетного года к Уполномоченному обратилась гражданка Е., проживающая в Свердловской области. Она сообщила о том, что находится в отпуске по уходу за ребенком до 1,5 лет. Работодатель сообщил ей о ликвидации предприятия и вынудил написать заявление об увольнении по собственному желанию. По мнению Е., работодатель намеренно ввел ее в заблуждение: ликвидированное предприятие продолжало функционировать.

По ходатайству Уполномоченного прокуратура Свердловской области провела проверку по жалобе Е. Проверка установила, что предприятие было не ликвидировано, а просто переименовано. А работодатель вынудил Е. уволиться по собственному желанию, чтобы не выплачивать ей задолженность по зарплате.

После вмешательства Уполномоченного в отношении руководителя предприятия прокурором было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, а также взыскана вся задолженность по заработной плате.

В ноябре 2009 года к Уполномоченному обратилась проживающая в Курской области гражданка З. в защиту прав своей беременной дочери, которую ее работодатель пытался побудить к увольнению по собственному желанию, со ссылкой на невозможность обеспечить иной работой в соответствии с ограничениями по состоянию здоровья.

Для разрешения жалобы Уполномоченный обратился в областную Государственную инспекцию труда, которая оперативно взяла вопрос на контроль и добилась восстановления прав работника.

В сентябре отчетного года к Уполномоченному обратились жительницы Приморского края гражданки Б., К. и Х., сообщившие о своем незаконном увольнении по сокращению штата в ЗАО «ЛУТЭК».

До обращения к Уполномоченному заявительницы не обжаловали решение о своем увольнении в судебном либо административном порядке. Кроме того, к их жалобе не были приложены копии документов, касающихся увольнения. С учетом этих обстоятельств Уполномоченный был вынужден ограничиться разъяснением заявителям их права на обращение в суд.

Как уже отмечалось выше, небольшое количество обращений поступает к Уполномоченному в связи с отказом в трудоустройстве. Чаще всего в них содержатся просьбы помочь с трудоустройством с учетом особых обстоятельств. Уполномоченный откликается на такие просьбы, руководствуясь справедливостью и голосом совести, как это предусмотрено его присягой.

В июне 2009 года к Уполномоченному обратилась жительница г. Костромы С. с просьбой помочь в трудоустройстве ее дочери, инвалида по зрению. Изучив обращение С., Уполномоченный направил в Департамент государственной службы занятости населения Костромской области письмо с просьбой оказать содействие заявителю, рассмотрев все имеющиеся возможности трудоустройства ее дочери.

Просьба Уполномоченного была удовлетворена: дочери заявителя предложили работу в одном из медицинских учреждений г. Костромы.

Ни самое лучшее правительство, ни самый добросовестный работодатель не смогут в полной мере обеспечить права наемных работников, не имея оппонента в лице добровольных объединений самих работников — их профессиональных союзов. Дело при этом отнюдь не в том, что профсоюзы по определению умнее и совестливее любого правительства или работодателя. Просто у каждого из них свои приоритеты. Правительство, прежде всего, отвечает за макроэкономику, работодатель — за эффективность, а следовательно, прибыльность собственного производства, а профсоюзы — за права своих членов. Нельзя также забывать и о том, что в конфликте между работодателем и наемным работником силы заведомо не равны. К услугам работодателя — весь аппарат управления с его знаниями и опытом, квалифицированные адвокаты и другие союзники. Наемный же работник зачастую может рассчитывать только на самого себя. Именно в такой ситуации и нужен профсоюз, всегда готовый прийти на помощь работнику, дать ему совет, а если потребуется, и выступить в защиту его нарушенных прав.

Такая модель, в рамках которой работодатель и профсоюз оппонируют друг другу, а государство выступает в роли арбитра, неплохо работает во всех развитых демократических странах. У нас такая трехсторонняя система единства в многообразии пока что не сложилась. К Уполномоченному в отчетном году поступило около 2,5 тыс. жалоб на нарушение трудовых прав граждан. В подавляющем большинстве из них речь идет о невыплатах зарплаты, изменении условий труда, незаконных увольнениях. Ни в одной из этих жалоб нет ни малейшего намека на участие профсоюза в трудовом споре на стороне наемного работника. При этом, правда, около двух десятков жалоб пришло от первичных профсоюзных организаций. Во всех таких жалобах содержались просьбы о вмешательстве Уполномоченного. Ни в одной из них не сообщалось о том, как сами профсоюзные организации воспользовались своими законными полномочиями для защиты прав работников.

Столь удивительная пассивность и неэффективность деятельности профсоюзов в защите прав работников имеет, как представляется, несколько объяснений. Обращает на себя внимание, в частности, то, что в некоторых важных вопросах действующее российское законодательство предоставляет профсоюзам меньше прав, чем старое советское. Так, например, в соответствии со ст. 35 утратившего силу Кодекса законов о труде Российской Федерации (утвержденного еще в 1971 году) увольнение работника было возможно не иначе как с согласия соответствующего выборного профсоюзного органа. Напротив, ст. 82 действующего Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что увольнение работника производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа. Если это мнение отрицательное, решение вопроса о законности увольнения передается в конечном счете в Государственную инспекцию труда. Многие советские законы работали только на бумаге, а профсоюзы были в сущности частью вертикали власти. И все же никуда не уйти от констатации того факта, что в данном конкретном случае они хотя бы потенциально были более эффективным инструментом защиты прав наемных работников.

Сказанное выше — не призыв к возвращению в советское прошлое.

Во многом как следствие неэффективности нынешних профсоюзов, унаследовавших стереотипы работы старых советских времен, на предприятиях и в отраслях возникают альтернативные им новые профсоюзы. Однако зачастую органы власти на местах демонстрируют настороженность и плохо скрываемую неприязнь к новым профсоюзам. Их организаторы и активисты время от времени подвергаются нападениям «неустановленных» лиц, другие «неустановленные» лица угрожают их семьям. Уполномоченный не располагает сведениями о причастности работодателей к таким противоправным действиям. Однако о случаях выявления и наказания виновных в их совершении лиц Уполномоченному также не известно. Равно как и о выступлениях Федерации независимых профсоюзов России в защиту права граждан нашей страны на создание новых профсоюзов.

В таких условиях деятельность новых профсоюзов неизбежно приобретает тенденцию к радикализации, зачастую выходя за установленные законом рамки. Тем более что сами эти рамки таковы, что позволяют квалифицировать едва ли не любое начинание профсоюза как незаконное. Речь, в частности, идет о порядке реализации работниками своего конституционного права на забастовку. Согласно ст. 413 Трудового кодекса Российской Федерации забастовки не допускаются в организациях и на предприятиях, непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, а также в случаях, когда они создают угрозу для безопасности государства, обороны страны, для жизни и здоровья людей. Такие ограничения разумны и не вызывают возражений. Сомнения возникают при изучении процедуры объявления забастовки, предусмотренной ст. 410 Трудового кодекса. Неукоснительно выполнить все требования этой процедуры практически нереально. А малейшее нарушение любого из них делает забастовку незаконной. Как это, например, случилось на предприятиях «Североуралбокситруд», «Форд Мотор Компани», «Фестальпине Аркада Профиль» и др.

Казуистика, к которой при благосклонном отношении судов прибегают в таких случаях представители работодателя, заслуживает особого внимания. Здесь же достаточно отметить, что количество проводимых в нашей стране за год законных забастовок можно сосчитать на пальцах одной руки. В то время как количество забастовок, признанных незаконными, статистикой просто не учитывается, а острые трудовые споры происходят систематически. Отнюдь не призывая сограждан к забастовкам (это, разумеется, крайняя мера), Уполномоченный считает нужным подчеркнуть, что столь явное несоответствие практически нулевой забастовочной статистики с реалиями нашей жизни свидетельствует о явно неоправданном ограничении в нынешнем законодательстве конституционного права на забастовку.

3. Право на социальное обеспечение и медицинскую помощь

Вопреки ожиданиям многих экспертов в отчетном году общее количество поступивших к Уполномоченному жалоб по различным вопросам социального обеспечения и медицинского обслуживания не возросло. В той мере, в которой этот статистический факт отражает положение вещей в целом, можно, видимо, предположить, что экономический кризис мало сказался на жизни социально уязвимых групп населения. Впрочем, обольщаться не приходится. Во-первых, жалобы указанной категории по-прежнему составляют не менее одной трети от всех жалоб, посвященных соблюдению социальных прав, что очень много. Во-вторых, жалобы на нарушение социальных прав в большинстве случаев сигнализируют не только и даже не столько об индивидуальных, сколько о системных проблемах, затрагивающих права и интересы больших социальных групп.

Немало таких проблем традиционно порождает действующая система пенсионного обеспечения. Однако нельзя не обратить внимания на тот факт, что, по данным Росстата, по состоянию на 1 октября 2009 года средний размер трудовой пенсии по старости в России превысил 5800 рублей при том, что величина прожиточного минимума пенсионера составила в первом полугодии 4086 рублей. В принципе это неплохой результат, позволяющий отметить целенаправленную работу государства, сумевшего изыскать резервы для повышения пенсий в условиях кризиса. Проблема, однако, в том, что даже после последнего повышения трудовых пенсий коэффициент пенсионного замещения заработной платы остается крайне низким. В среднем по стране коэффициент пенсионного замещения по-прежнему не превышает 28%. Между тем согласно Конвенции № 102 Международной организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения» (Российская Федерация в Конвенции до сих пор не участвует) пенсия после 30 лет стажа не должна составлять меньше 40% от заработной платы квалифицированного рабочего. Стандарт Европейской Социальной Хартии, которую Россия подписала в 2000 году, еще выше. Считается, что коэффициент замещения после 35 — 40 лет страхового (трудового) стажа должен составлять не менее 50 — 60% от размера заработной платы. В России уровень пенсий, по оценке экспертов, в два — три раза ниже указанных стандартов. Уполномоченный не раз обращал внимание на это положение в своих предыдущих докладах. Следует также упомянуть, что Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года говорит о создании условий для достижения искомого 40% коэффициента замещения трудовой пенсии по старости. Пока же размер трудовой пенсии по старости сопоставляется с прожиточным минимумом пенсионера. Согласно указанной Концепции к 2010 году средний размер трудовой пенсии по старости достигнет 1,47 прожиточного минимума пенсионера, а средний размер социальной пенсии — указанного прожиточного минимума.

Экономический кризис вынуждает работодателей думать о сокращении расходов на заработную плату, побуждая работников, достигших предпенсионного и пенсионного возраста, выходить на пенсию. Как это, однако, сделать, если пенсия настолько уступает заработной плате, а новую работу в условиях кризиса найти особенно трудно.

В целом приходится с сожалением констатировать, что годы финансового преуспевания оказались по большому счету потерянными для решения главной задачи в сфере пенсионного обеспечения — разработки его философии и стратегии. Внимание государства было поглощено решением текущих задач — повышения размеров пенсий, оптимизации схем финансирования и т.д. О том, чтобы хотя бы в качестве стратегического ориентира реформы пенсионного обеспечения установить «привязку» трудовой пенсии к заработной плате, а не к явно заниженному прожиточному минимуму пенсионера, этот вопрос в повестку дня поставлен не был. До сих пор не предложен россиянам и простой, понятный каждому способ определения размера пенсии по старости.

Сделать это, однако, не поздно и сегодня. Для решения задачи зарабатывания достойной пенсии требуется определить общественно признанные критерии определения этой пенсии для работников с различной по размеру заработной платой.

Во всех промышленных развитых странах размер страховой пенсии определяется на основе характерного для данного работника среднего заработка. Он подсчитывается за достаточно длительный период, который устанавливается национальным законодательством. Эти правила рекомендованы Конвенцией № 102 МОТ, они учитывались ранее и в пенсионном законодательстве СССР и Российской Федерации.

Так как диапазон заработков в России слишком велик, необходимо законодательно установить как минимальный, так и максимальный размер пенсии по старости.

Понятно, что переход к предложенной системе расчета трудовых пенсий потребовал бы времени, возможно, немалого. Продолжительность такого «переходного» периода можно было бы также предусмотреть в соответствующей норме закона. Социальные же пенсии необходимо бы уже сейчас законодательно привязать к прожиточному минимуму. Оговорив также возможности их дальнейшего повышения.

К проявлениям проблемы концептуальной непроработанности многих аспектов социального обеспечения можно отнести, например, и крайне низкий уровень компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за инвалидом или престарелым. В 2009 году эти выплаты составляли 1200 рублей в месяц. На основании каких идей и расчетов была получена эта сумма, понять невозможно. Ясно зато, что она в разы меньше установленного прожиточного минимума. Нельзя также не обратить внимание на то, что согласно Правилам осуществления ежемесячных компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.06.2007 № 343), эту ничтожную сумму выплачивать прекращают при назначении лицу, осуществляющему уход, пособия по безработице, максимальная величина которого составляла в отчетном году 4900 рублей. Больше того, если объект ухода — нетрудоспособный гражданин — найдет себе посильную оплачиваемую работу, то лицо, осуществляющее за ним уход, согласно тем же Правилам компенсации в 1200 рублей лишится.

Следует подчеркнуть, что причина столь унизительно низких размеров указанных компенсаций, а равно и унизительных ограничений на их выплату не в душевной черствости должностных лиц, все это придумавших. Главное в том, что ни у государства, ни в обществе не сформировалось понимание одной простой и очевидной истины: лицо, добровольно осуществляющее уход за нетрудоспособным или престарелым человеком, берет на себя часть социальных функций государства, нередко в ущерб собственным желаниям и интересам. Такое самопожертвование заслуживает, как представляется, большего понимания и, разумеется, адекватного материального поощрения.

Как всегда остро в нашей стране стоит проблема трудовой занятости инвалидов. По данным Минздравсоцразвития России, около половины из 13 миллионов россиян с ограниченными возможностями трудоспособны. Только 15% из них смогли найти работу. Здесь опять-таки уместен вопрос о концептуальной проработанности подхода государства к проблеме обеспечения равенства конституционных прав своих граждан. Суть проблемы в том, что искомое равенство в правах применительно к гражданам с ограниченными возможностями достигается путем предоставления им пакета социальных услуг, а также преференций. По мнению Уполномоченного, главная из них могла бы состоять в финансировании государственных программ помощи инвалидам в приоритетном порядке, а не по остаточному принципу.

Пока что до этого далеко. О чем свидетельствует, например, тяжелое положение в сфере реабилитации инвалидов. Многие из них, особенно люди среднего и старшего возраста, вообще не имеют индивидуальных программ реабилитации, что не позволяет им учиться, работать, получать санаторно-курортное лечение. Много нареканий вызывает и содержание таких программ. Общее же количество реабилитационных учреждений соответствующего профиля составляет по стране примерно 18% от потребности. На практике это означает, что, например, в Красноярском крае свыше 600 инвалидов состоят в очереди на получение направлений в специализированные учреждения психоневрологического профиля.

В настоящее время в России имеются 1683 стационарных учреждения социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Эти учреждения размещены в 4333 зданиях, 667 из которых нуждаются в капитальном ремонте, а некоторые и вовсе находятся в аварийном состоянии и могут в любую минуту обрушиться.

В этой связи особо хотелось бы отметить также проблему существования в стране учреждений социального обслуживания без определенного правового статуса, которые практически не подконтрольны органам власти, а содержатся в основном за счет пенсий проживающих в них лиц. Условия пребывания в таких бесхозных учреждениях также далеки от требуемых.

В связи с многочисленными жалобами на неисполнение органами государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации законодательства в сферах социального обслуживания и пожарной безопасности Уполномоченный в мае отчетного года обратился к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах с просьбой взять под свой контроль устранение выявленных проблем.

Как стало ясно из полученных ответов, в субъектах Российской Федерации начата реализация программ соответствующих мероприятий. В ходе прокурорских проверок были выявлены 118 учреждений социального обслуживания без определенного правового статуса. В 88 из них нарушения устранены. В первоочередном порядке проводятся мероприятия по устранению нарушений, приводящих к риску возникновения пожаров, чреватых угрозой для жизни и здоровья людей. В связи с этим приостановлена деятельность 7 учреждений, где были найдены подобные нарушения. Увеличена также численность личного состава подразделений пожарной охраны, разработаны планы эвакуации людей, проведены работы по установке пожарной сигнализации и обработке деревянных конструкций противопожарными смесями.

В Дальневосточном федеральном округе введены в эксплуатацию после реконструкции 20 учреждений социального обслуживания, а еще 5 таких учреждений построены заново. В Южном федеральном округе построены 6 учреждений социального обслуживания. Подобные примеры можно было бы продолжать. Впрочем, и так ясно, что при ответственном отношении должностных лиц к своим обязанностям многие проблемы решаемы и при нынешнем небогатом финансировании.

В сентябре 2008 года Российская Федерация подписала Конвенцию ООН о правах инвалидов. Это событие можно было бы приветствовать, если бы не труднообъяснимое затягивание ратификации этой Конвенции. Между тем без принятия к исполнению закрепленных в Конвенции международных стандартов развитие национального законодательства и политики в отношении людей с ограниченными возможностями представляется проблематичным.

В настоящее время в Российской Федерации действует последняя редакция Федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2006 — 2010 годы». К сожалению, ни механизмы ее реализации, ни объемы финансирования не свидетельствуют о досконально разработанном системном подходе к проблемам инвалидов.

Типичен, в частности, такой пример. Инициируемые Уполномоченным прокурорские проверки исполнения законодательства о защите прав инвалидов на беспрепятственное пользование железнодорожным, воздушным и водным транспортом нередко выявляют нарушения требований ст. 15 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Нарушения, естественно, подлежат устранению. Как, однако, это сделать, если оборудование для беспрепятственного доступа инвалидов на платформы, в здания и помещения вокзалов, аэропортов, морских и речных портов едва ли не повсеместно отсутствует. А финансирование его установки недостаточно. (Вообще говоря, как оно может быть достаточным и откуда его взять, если на 0,8% населения России приходится, по данным экспертов, 30% совокупных доходов страны.)

Весьма характерна в этом смысле жалоба инвалида I группы Е. из г. Ивантеевки Московской области на необеспеченность доступа инвалидов, проживающих в городе, к объектам социальной и транспортной инфраструктуры города.

Для проверки фактов, изложенных в жалобе, Уполномоченный обратился к заместителю Председателя Правительства Московской области. Откликнувшись на это обращение, Министерство социальной защиты населения Московской области провело комиссионный осмотр объектов, перечисленных в жалобе, и приняло решение об устранении в двухмесячный срок выявленных нарушений. Хочется надеяться, что это решение будет выполнено, хотя, как оно будет финансироваться, не вполне понятно.

Одним из наиболее недоступных для инвалидов видов транспорта является железнодорожный. Нарушения установленных норм, обеспечивающих посадку и высадку инвалидов, распространены в системе ОАО «РЖД» весьма широко. В отчетном году такие нарушения отмечены на Московской, Восточно-Сибирской, Дальневосточной, Забайкальской, Красноярской, Октябрьской, Северной, Северо-Кавказской железных дорогах.

Житель г. Екатеринбурга Т. обратился к Уполномоченному с жалобой на нарушение прав инвалидов, которые не имеют возможности беспрепятственно пользоваться железнодорожным транспортом. В связи с этим Уполномоченный направил президенту ОАО «РЖД» письмо с просьбой решить вопрос строительства высоких пассажирских платформ с пандусами или подъемниками для инвалидов.

В поступившем ответе с оптимизмом сообщалось о том, что эта работа проводится в рамках Стратегии развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года, а также реализации программ развития пассажирского комплекса дальнего следования и пригородного сообщения и программы развития железнодорожных вокзалов до 2015 года. Осталось, однако, не ясно, до какого именно года — 2030 или 2015 — инвалидам придется ждать восстановления своих нарушенных прав, в том числе и права на свободу передвижения.

Ключевое место в социальной политике любого развитого государства занимает охрана здоровья его граждан. Все остальные социальные блага (пенсии, пособия, компенсации), по сути дела, обесцениваются в случае ненадлежащего исполнения властями своих обязанностей по охране здоровья и оказанию качественной медицинской помощи.

Общеизвестно, что российское здравоохранение уже давно переживает нелегкие времена. Запутанный комплекс его проблем едва ли не в неизменном виде «переходит» из одного доклада Уполномоченного в другой. При этом количество жалоб граждан на ненадлежащую реализацию права на охрану здоровья и медицинскую помощь традиционно невелико. Причина этого парадокса видится в том, что привычные ко всему граждане нашей страны не склонны воспринимать сферу здравоохранения в категориях своих прав и соответственно обязанностей государства. К тому же специфика медицинских проблем такова, что люди зачастую предпочитают скорее заплатить или доплатить за качественную помощь, чем принципиально отстаивать свои права, например на бесплатное лечение.

Глубоко симптоматична в этом смысле полемика, возникшая между Минздравсоцразвития России и Уполномоченным. Впрочем, этой полемики не было бы, не подготовь министерство отзыв на предыдущий ежегодный доклад Уполномоченного. Такое внимание ведомства к документу Уполномоченного нельзя не приветствовать. Нельзя не выразить удовлетворения и в связи с тем, что целый ряд его наблюдений и предложений нашли у министерства поддержку.

Со своей стороны и Уполномоченный хотел бы отметить большую работу Минздравсоцразвития России. Выразившуюся, например, в проведении совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования мониторинга территориальных программ государственных гарантий с целью оценки уровня финансового обеспечения этих программ, а также их сбалансированности по видам и объемам медицинской помощи.

Немало сделано министерством и в области подготовки нормативных актов, например для эффективного регулирования видов и порядка оказания платных медицинских услуг. Чрезвычайно важны и усилия министерства, направленные на ограничение роста цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства, сокращение, а в конечном счете и полное искоренение оборота фальсифицированных лекарств.

Тем досаднее обнаружить в отзыве Минздравсоцразвития России на доклад Уполномоченного за 2008 год следующий пассаж:

«Необоснованны публикуемые в средствах массовой информации призывы собрать „всем миром“ деньги на лечение больного ребенка. Медицинская помощь детскому населению оказывается бесплатно в рамках Программы государственных гарантий... за счет средств муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета».

Процитировав этот удивительный фрагмент министерского творчества, Уполномоченный отнюдь не стремился концентрировать внимание на его казенном стиле — «детское население», «гарантии оказания гражданам за счет...» и др. Недоумение вызывает легкость, с которой фактически записываются в аферисты люди, озабоченные здоровьем детей. А больше всего настораживает тезис об оказании бесплатной медицинской помощи не всем, кому она необходима, а только и исключительно в рамках утвержденной Программы. В этом, как представляется, и состоит концептуальная проблема российского здравоохранения, ориентированного на лечение лишь тех, на кого хватит средств в рамках некой министерской программы. В этой связи Уполномоченный предложил бы министерству провести выборочный мониторинг любых опубликованных в СМИ призывов об оказании медицинской помощи смертельно больным детям, выяснив причины, по которым для них оказалась недоступна бесплатная помощь в рамках Программы государственных гарантий.

4. Право собственности на имущество

Уже давно стал хрестоматийным пример из жизни некоего японского фермера, проживающего и ведущего хозяйство аккурат на территории международного аэропорта «Нарита». Причина проста: фермер не согласился расстаться со своей собственностью в обмен на предложенную компенсацию, а власти, действуя в рамках японского законодательства, не смогли заставить его передумать. В нашей стране такой казус невозможен: Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 35) допускает принудительное отчуждение у собственника его имущества для государственных нужд по решению суда и при условии предварительного и равноценного возмещения. Здесь, вероятно, уместен «академический» вопрос о соответствии приведенной нормы декларированному в той же самой Конституции (ч. 2 ст. 8) положению о равной защите государством всех форм собственности — частной, государственной, муниципальной и др. На практике, однако, важно другое, а именно то, что в сфере гражданских, земельных и жилищных отношений сама норма о принудительном изъятии имущества все чаще применяется в ущерб правам и законным интересам собственников изымаемого имущества.

Жилищный кодекс Российской Федерации вступил в силу в 2005 году, а с 2007 года к Уполномоченному от собственников недвижимого имущества, в особенности жилых строений и помещений, начали поступать жалобы на его принудительное изъятие. Практически все заявители были не согласны с предложенным им возмещением и не считали его равноценным. Лаг в два года объясняется тем, что именно такой срок установлен законом для предъявления иска о прекращении права собственности. Таким образом, вполне очевидно, что жалобы граждан на нарушение их права собственности были порождены применением Жилищного кодекса Российской Федерации. Для того чтобы лучше понять возникшие проблемы, следует обратиться к положениям Жилищного кодекса РСФСР 1983 года. Этот закон четко постулировал обязанность государства компенсировать собственнику или нанимателю утрату изъятого жилья путем предоставления равноценного жилья. При этом никаких различий между собственником и нанимателем жилья законодательно установлено не было. И тот, и другой имели право на получение от государства одинакового по метражу жилья.

Напротив, Жилищный кодекс Российской Федерации права собственников и нанимателей строго разграничивает. Наниматели имеют право на получение равноценного по площади и благоустройству жилья в границах того же муниципального образования. К собственникам же жилья применяется выкупной порядок его изъятия. Именно у собственников жилья, а их сейчас большинство, возникает масса проблем. Главная из них связана с его оценкой. Закон предполагает выплату собственнику рыночной стоимости изъятого жилья, но не дает ни методологии, ни критериев для ее исчисления. Понятно, что, изымая жилье, власть постарается его стоимость занизить. Проще всего занизить выкупную стоимость жилья, воспользовавшись оценками БТИ, определяемыми с учетом срока его эксплуатации. Выкупная стоимость получится пустяковая. Куда деваться собственнику, получившему в виде компенсации денежную сумму, на которую другого жилья не приобрести, государство, видимо, не волнует. (Как вариант собственник может получить и жилье, но опять-таки исходя из выкупной стоимости того, что было изъято.) Так что разногласия практически неизбежны. Как и положено в цивилизованной стране, решать их следует в суде. Трудность лишь в том, что в российском суде слово власти «весит» куда больше, чем слово мелкого собственника.

Очень типичен в этом смысле нашумевший в 2007 году случай с выселением семьи П. из принадлежавшего ей дома в районе Южное Бутово в Москве. В собственности у этой семьи из трех человек (престарелая мать, ее дочь средних лет и совершеннолетний внук) находился ветхий дом из 5 комнат площадью в 120 кв. метров. Участок в 28 соток, на котором располагался этот дом, находился у семьи П. в бессрочном пользовании. Летом 2006 года по решению Зюзинского районного суда семья П. была принудительно переселена в однокомнатную квартиру. Весной 2007 года другим решением того же суда право собственности семьи П. на свой дом было прекращено в обмен на 1,5 миллиона рублей компенсации, но без права предоставления дополнительного жилья. В дальнейшем префектура ЮЗАО г. Москвы, стремясь погасить волну осуждения в СМИ, заключила с семьей П. «мировое соглашение» на условиях предоставления двух однокомнатных квартир и компенсации за садовые насаждения в размере 1,2 миллиона рублей. Эти условия вряд ли можно признать справедливыми. Фактически семью П. принудили к заключению «мирового соглашения».

В этой весьма неприглядной, но в целом типичной истории заслуживает внимания одно важное обстоятельство: вопрос о компенсации за участок земли под изъятым домом даже не возник. Причина очевидна: этот участок не был оформлен в собственность. Между тем согласно действующему с 2001 года Земельному кодексу Российской Федерации земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении, подлежат переоформлению в собственность. Право на переоформление земельного участка в собственность предоставлено лицам, владеющим жилым строением, расположенным на этом участке. Эта норма Земельного кодекса Российской Федерации выполняется из рук вон плохо. И дело отнюдь не столько в сложности процедуры переоформления самой по себе. Сколько в том, что органы местного самоуправления ее необоснованно затягивают, чтобы не осложнять себе в дальнейшем процесс изъятия земельного участка. Переоформление земельного участка в собственность осуществляется в заявительном порядке и в не оговоренные законом сроки. Проще говоря, собственник дома должен сам озаботиться процедурой переоформления участка под ним. Не каждый из наших граждан на такое способен. Скажем, пожилым или просто не очень разбирающимся в законе людям это чаще всего не под силу. А тем из них, кто решится заняться переоформлением земли в собственность, придется столкнуться с сознательным бюрократическим саботажем. И закон им никак не поможет: сроки-то для этой процедуры не установлены.

В целом весь процесс принудительного отчуждения у собственника его имущества для государственных и муниципальных нужд дает очень большие односторонние преимущества властным структурам. Именно поэтому органы местного самоуправления зачастую принимают решение об отчуждении собственности с немыслимой легкостью даже тогда, когда этого можно и не делать.

В отчетном году Уполномоченному после долгой переписки с органами местного самоуправления удалось добиться восстановления имущественных прав гражданки Ш. из г. Аши Челябинской области, нарушенных постановлением об изъятии у собственника земельного участка и жилого дома с хозяйственными постройками для муниципальных нужд (строительства многоквартирного дома).

Принимая такое постановление, орган местного самоуправления даже не попытался договориться с собственником ни о выкупной стоимости имущества, ни о натуральном возмещении. Вместо этого орган местного самоуправления сразу обратился с иском в городской суд. Последний, однако, иск не удовлетворил. От своего намерения изъять указанную собственность власти, естественно, не отказались. Итог оказался без преувеличения удивительным: орган местного самоуправления пришел к выводу о том, что для строительства искомого многоквартирного дома изъятия имущества у частного собственника не требуется. В проектную документацию строительства были внесены небольшие изменения и необходимость в изъятии указанного имущества отпала.

Приведенный пример позволяет, как представляется, сделать вывод о том, как остро стоит вопрос о необходимости разработки четких критериев определения самого понятия «государственные и муниципальные нужды», исключающих возможность их расширительного толкования.

Процесс приватизации государственного и муниципального жилищного фонда закономерно привел к тому, что квартиры в многоквартирных домах зачастую принадлежат к различным формам собственности. Это порождает немалые трудности в правовом регулировании.

В частности, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 № 14 отмечено, что Жилищным кодексом Российской Федерации не урегулирован порядок обеспечения жилищных прав собственника при принятии решения о сносе многоквартирного дома, состоящего из жилых помещений различных форм собственности. В силу этого к данным правоотношениям в судебной практике по аналогии применяются положения ст. 32 Жилищного кодекса, которые устанавливают единый для всех собственников порядок изъятия жилого помещения в случае признания многоквартирного жилого дома подлежащим сносу по причине его аварийности. Изъятие жилого помещения предполагает в таком случае выплату выкупной цены, включающей рыночную стоимость жилого помещения и всех причиненных убытков, либо предоставление иного жилого помещения.

Снос жилых домов на практике реализуется через заключение органами местного самоуправления инвестиционных договоров (контрактов) с инвесторами предполагаемого строительства на месте существующих домов. В рамках заключенных договоров (контрактов) инвестор передает в муниципальную собственность квартиры для расселения муниципального жилищного фонда. Дело, однако, в том, что и обязанности по расселению собственников и подбору для них жилых помещений, как правило, тоже возлагаются на инвестора.

Задача любого инвестора — сокращение издержек. Защита прав жильцов расселяемых домов в обязанности инвестора не входит. Не приходится удивляться тому, что, выполняя не свойственные ему функции, инвестор нередко предлагает жильцам заведомо неприемлемые варианты переселения — квартиры на первых этажах в домах старой постройки. Размер общей площади изымаемого жилья и рыночная стоимость предоставляемого зачастую не учитывается. Между инвестором и жильцами расселяемых домов возникают конфликты, в которые органы местного самоуправления предпочитают не вмешиваться. Не расселенные дома отключают от коммуникаций и даже поджигают. В адрес жильцов звучат угрозы.

Ситуация типичная и распространенная во всех регионах страны, где имеются инвестиционно привлекательные земли. Особенно много земельных конфликтов возникает в последнее время в г. Сочи, где в преддверии Олимпийских игр 2014 года стоимость земли быстро растет, а диалог между ее собственниками и властью никак не налаживается.

В соответствии с планом строительства олимпийских объектов в первую очередь предполагалось осуществить выкуп предназначенных для этого земель у собственников. На момент подписания настоящего доклада многим из них не предложены конкретные варианты компенсации. Более того, умышленно занижаются выкупные цены.

К Уполномоченному обратилась гражданка О. с жалобой на действия администрации г. Сочи.

Заявительница проживала в доме, подлежавшем расселению и сносу в связи со строительством многоквартирного жилого дома. Проверкой установлено, что еще до заключения договора инвестирования в указанное строительство по ул. Депутатской, 12/3, 12/4 Хостинского района г. Сочи дом заявительницы сгорел в результате поджога. Тем не менее согласно условиям договора инвестор (ООО «ПрофАльянс») был обязан профинансировать расселение жителей подлежащих сносу домов, а собственникам приватизированных квартир приобрести и передать в собственность жилые помещения.

При отсутствии должного контроля со стороны органа местного самоуправления инвестор предоставлял жильцам вторичное жилье в ветхом либо аварийном жилищном фонде, требующее проведения ремонтных работ.

Впоследствии инвестором было инициировано судебное разбирательство, направленное на прекращение права собственности на квартиры в сгоревшем доме, которое завершилось в пользу истца. С момента пожара семья заявительницы проживает во временных помещениях санатория «Москва».

Поскольку судебное решение находилось на стадии обжалования в надзорном порядке, заявительнице было предложено направить Уполномоченному копию надзорной жалобы. Уполномоченный намерен поддержать ее в суде надзорной инстанции.

Приведенный пример возмутителен не только потому, что органы местного самоуправления фактически уклонились от выполнения своих прямых обязанностей. Отнюдь не на высоте оказалась и судебная власть. Согласно действующему законодательству возместить потери собственника изъятого для государственных нужд имущества обязаны государственные или муниципальные органы. Эта обязанность предполагает и их обращение в суд с иском о прекращении права собственности или изъятии имущества. Прием и рассмотрение таких исков от частных инвесторов являются прямым нарушением норм законодательства и конституционных гарантий.

К Уполномоченному поступают жалобы, связанные с защитой права общей долевой собственности на общее имущество, которое является предметом регулирования жилищного и гражданского законодательства.

В соответствии со ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственнику жилого и нежилого помещения в многоквартирном доме принадлежит и доля в праве собственности на общее имущество.

В указанной статье приводится исчерпывающий перечень объектов, входящих в состав общего имущества. В то же время этот перечень не конкретизирован, что на практике создает почву для использования в коммерческих целях помещений чердаков и подвалов многоквартирного дома, которые по характеру использования относятся к общему имуществу. Помимо воли собственников эти помещения сдаются в аренду или даже оформлены в собственность предпринимателей.

По результатам изучения обращения жителя г. Выкса Нижегородской области С., поступившим весной отчетного года, было установлено, что Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации Выксунского района и индивидуальным предпринимателем В. заключен договор аренды подвального помещения жилого дома. Однако при заключении договора было нарушено право общей долевой собственности владельцев приватизированных квартир.

Прокурором Выксунской городской прокуратуры внесено представление председателю Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Выксунского района, после чего комитетом индивидуальному предпринимателю направлено уведомление о расторжении договора аренды.

Иную позицию при решении вопроса передачи в общую долевую собственность подвального помещения в доме № 10, стр. 2 по Казарменному пер. заняли Департамент имущества города Москвы и Главное управление Федеральной регистрационной службы по г. Москве, отказавшиеся признать права жильцов на него.

Разрешая возникшие спорные правоотношения и принимая во внимание расположение в подвальном помещении общих коммуникаций, Басманный районный суд г. Москвы отказал жильцам в признании права общей долевой собственности на подвальное помещение в многоквартирном доме, посчитав, что общим имуществом в данном случае являются только трубы, а не помещение, где они проложены.

Суд не учел, что обслуживание общих коммуникаций является обязанностью собственников помещений, следовательно, им в любое время должен быть обеспечен беспрепятственный доступ к ним, что при нахождении подвального либо чердачного помещения в собственности третьих лиц может послужить препятствием к осуществлению правомочий собственника.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что причиной несогласованности в правоприменительной практике является отсутствие законодательной регламентации процесса определения состава общего имущества. В настоящее время это могут делать как сами собственники, так и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Все они преследуют разные цели и договориться им трудно.

В целом приходится признать, что в большинстве случаев нарушения права собственности на имущество обусловлены пробелами в действующем жилищном законодательстве, а также чрезмерной сложностью и взаимной несогласованностью отдельных его норм. Такое положение создает предпосылки для конфликтов даже между сторонами, стремящимися честно и добросовестно исполнять закон. А недобросовестных побуждает к его нарушению.

5. Политические права и свободы

Политические права и свободы — слова, собраний, организаций и другие — это не только самостоятельная ценность любой демократии, но и действенное средство борьбы граждан за все остальные свои права. В подобных же России странах развивающейся демократии отношение к политическим правам и свободам — безошибочный показатель как зрелости гражданского общества, так и действительной стратегической ориентации власти. Нельзя не сказать и о том, что пренебрежение этими правами и свободами всегда и везде чревато серьезными общественными катаклизмами.

В силу изложенных причин Уполномоченный рассматривает вопросы соблюдения политических прав и свобод как имеющие особое общественное значение и при необходимости принимает меры для изучения информации о нарушении этих прав и для их восстановления по собственной инициативе. По результатам проделанной работы Уполномоченный констатирует, что нарушения политических прав и свобод человека в ряде случаев носят в нашей стране системный характер, то есть обусловлены либо недостатками действующего законодательства, либо некорректной практикой его применения.

В этом контексте Уполномоченный не может не выразить сожаления в связи с тем, что раздел о политических правах и свободах оказался едва ли не единственным обойденным молчанием в консолидированном отзыве федеральных министерств и ведомств на его предыдущий доклад. Хочется надеяться, что серьезный и спокойный диалог по данному направлению все же удастся завязать.

Свобода собраний. В отчетном году заметно усилилась тенденция к подмене установленного Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации уведомительного порядка проведения мирных собраний на фактически разрешительный. В феврале отчетного года Россия успешно прошла процедуру представления своего национального доклада в Совете ООН по правам человека. В части, касающейся порядка проведения мирных собраний, в докладе утверждалось, что Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает «лишь уведомительный порядок... публичных мероприятий», и от организаторов таких мероприятий требуется «только уведомить местные власти об их проведении в интересах обеспечения общественного порядка». На деле же от организаторов публичных мероприятий власти разных уровней требуют не только уведомить об этом, но и согласовать с ними поданное уведомление. Таким образом, явочным порядком было присвоено право его не согласовывать. По мнению этих властей, мероприятие будет считаться «несогласованным» или «несанкционированным» и по этой причине проводиться не может. Чем «несогласованное» (или «несанкционированное») публичное мероприятие отличается от «неразрешенного» или «запрещенного», Бог весть. Зато всем ясно, что «несогласованное» мероприятие будет пресечено.

Чаще всего такой не бесспорный с точки зрения закона подход применялся для недопущения публичных мероприятий внесистемной оппозиции, так называемых «маршей несогласных». Одной из особенностей отчетного года стало распространение подобной практики на процедуру «согласования» едва ли не любого публичного мероприятия, по каким-либо причинам неугодным тем или иным властям. Одними из последних жертв такой практики стали в отчетном году в Москве организаторы и активисты публичного мероприятия в защиту бездомных животных, с применением физической силы задержанные сотрудниками ОВД Тверского района за проведение агитации. А потом отпущенные без составления протоколов об административном задержании.

В отчетном году значительно пополнился и набор «тонких», а порой и весьма «толстых», но всегда вполне бесчестных «технологий», применяемых для недопущения неприятных властям публичных мероприятий.

Казалось бы, только вчера публичное мероприятие не «согласовывали» под дежурным предлогом проведения на том же месте и в то же время некоего спортивного праздника. И для пущей достоверности действительно проводили что-то около спортивное под плотной охраной ОМОНа. (Под этим предлогом, в частности, Тульскому отделению КПРФ было отказано в «согласовании» митинга и шествия 1 мая 2009 года.)

На Северном Кавказе практиковали неожиданное объявление места проведения публичного мероприятия зоной контртеррористической операции, где публичные мероприятия могут быть по закону ограничены. (Особенно охотно пользовались этой «технологией» в Ингушетии.)

Сегодня палитра богаче. Например, публичное мероприятие могут не «согласовать» со ссылкой на то, что оно направлено на «насильственное изменение конституционного строя». (Именно так городская администрация г. Новокузнецка Кемеровской области квалифицировала намерение группы граждан провести 4 апреля 2009 года митинг протеста против неэффективной, по их мнению, политики по выводу страны из кризиса.)

В Москве публичные мероприятия часто не «согласовываются» под любыми, в том числе и откровенно абсурдными предлогами, например, со ссылкой на «несоответствие заявленной цели форме мероприятия». Ставка в таком случае делается не на убедительность «отказной» формулировки, а на выигрыш времени: пока организаторы мероприятия будут ходить по судам, само мероприятие не состоится. Повторив тот же прием несколько раз, мероприятие можно сорвать окончательно. Складывается впечатление, что уполномоченные должностные лица прибегают к таким уловкам без особых колебаний. Между тем в их действиях усматриваются признаки воспрепятствования проведению публичного мероприятия с использованием своего служебного положения, что должно повлечь за собой уголовную или административную ответственность. Факты привлечения должностных лиц к ответственности за подобные деяния, к сожалению, единичны.

В апреле 2007 года к Уполномоченному обратился гражданин Т. с жалобой на действия сотрудников милиции УВД Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга, необоснованно и с применением физического насилия задержавших заявителя во время проведения одиночного пикетирования у здания Законодательного Собрания города. Впоследствии заявитель был отпущен без оформления протокола о задержании. Обращение заявителя в прокуратуру Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга о возбуждении в отношении сотрудников милиции уголовного дела осталось без ответа. Та же судьба постигла и обращение заявителя в прокуратуру г. Санкт-Петербурга с жалобой на бездействие прокуратуры Адмиралтейского района.

После вмешательства Уполномоченного в мае 2007 года городская прокуратура все же провела проверку, которая установила, что правовых оснований для задержания заявителя не было. Начальнику УВД Адмиралтейского района внесено представление, по результатам рассмотрения которого к дисциплинарной ответственности привлечен заместитель начальника 2-го отдела милиции районного УВД.

В ответе, полученном в декабре 2007 года из Генпрокуратуры России, подтвердилось, что должностные лица прокуратуры Адмиралтейского района Санкт-Петербурга привлечены к дисциплинарной ответственности за несвоевременное рассмотрение обращения Т.

Достоин пера М.Е. Салтыкова-Щедрина прием, все чаще применяемый в Москве для беззаконного пресечения одиночных пикетов, проведение которых не требует предварительного уведомления властей. Суть провокации в том, что рядом с одиночным пикетчиком неожиданно встает неизвестный человек. В результате пикет перестает быть одиночным, а его участники немедленно задерживаются милицией. Провокатор затем отпускается, а одиночный пикетчик привлекается к ответственности. После многочисленных протестов граждан провокаторы начали скрывать свои лица под масками. Факты привлечения подобных провокаторов к ответственности за умышленное воспрепятствование реализации конституционного права на свободу собраний Уполномоченному не известны. Зато известны факты их тесных контактов с органами милиции в ходе подобных «мероприятий».

Конституционный Суд Российской Федерации 2 апреля 2009 года, рассмотрев жалобу группы граждан на нарушение их конституционных прав положением ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», вынес Определение № 484-О-П. В этом документе Конституционный Суд оценил правовую определенность нормы Закона, предполагающей право уполномоченного органа власти на мотивированное предложение изменить место и время проведения публичного мероприятия. Не признав эту норму неопределенной, Конституционный Суд тем не менее указал, что орган власти должен привести веские доводы в обоснование не только нежелательности, но и невозможности проведения публичного мероприятия в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Предложение об изменении места и времени проведения публичного мероприятия, по мнению Конституционного Суда, должно гарантировать «достижение правомерных целей этого мероприятия в том месте и в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению».

По данному вопросу Уполномоченный исходит из того, что:

• установленный действующим законодательством уведомительный порядок проведения публичных мероприятий не предполагает возможность «несогласования» органом власти уведомления об их проведении;
• решение о прекращении публичного мероприятия может быть принято только уполномоченным представителем органа власти и только на основаниях, исчерпывающе изложенных в ст. 16 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;
• уполномоченный представитель органа внутренних дел обеспечивает безопасность участников публичного мероприятия и в этих целях имеет, в частности, право удалять с места его проведения лиц, не выполняющих законных требований организаторов;
• применение сотрудниками милиции физической силы и специальных средств для пресечения публичного мероприятия допустимо только при возникновении в месте его проведения массовых беспорядков, погромов и в других случаях, требующих экстренных действий.

Право избирать и быть избранным. Главный парадокс, связанный с реализацией этого права, состоит в том, что жалоб на его нарушение совсем не много, в то время как мнение о системности и массовости самих таких нарушений распространено в обществе весьма широко. Оба явления дают, видимо, повод задуматься о «детских болезнях» российской демократии. Например, о том, почему граждане, обращающиеся к Уполномоченному в связи с нарушением их избирательных прав, зачастую не рискуют называть свои имена и фамилии. Или о том, насколько эффективно и добросовестно осуществляется проверка жалоб, которые все же подаются. И, наконец, о том, что нужно сделать для того, чтобы как можно большее число граждан было уверено в честности выборов как главного инструмента народовластия. Ведь от этого зависит долговременная стабильность нашей конституционной государственной системы.

Проще всего, разумеется, разобраться с фактами явных нарушений избирательного законодательства.

В октябре 2009 года к Уполномоченному поступило несколько обращений от жителей г. Дербент Республики Дагестан. Заявители жаловались на многочисленные нарушения законодательства в ходе выборов главы муниципального образования «город Дербент».

По просьбе Уполномоченного прокуратура Республики Дагестан провела проверку по жалобам. Было установлено, что из 36 избирательных участков не были открыты 13 в связи с неявкой большинства членов избирательных комиссий, сославшихся на угрозы в свой адрес или сказавшихся больными. По этим фактам возбуждено уголовное дело. Еще 11 уголовных дел возбуждено по другим фактам нарушений избирательного законодательства. Городским судом рассмотрено 13 заявлений о нарушениях избирательного законодательства, в том числе 11 заявлений о подкупе избирателей. Признаны недействительными бюллетени для досрочного голосования на 11 избирательных участках, где аннулированы 600 бюллетеней.

3 декабря 2009 года решением Дербентского городского суда выборы были признаны недействительными. Впрочем, городская прокуратура, составив на пяти листах список возбужденных в связи с выборами уголовных дел, тем не менее хладнокровно заявила о своем намерении обжаловать указанное судебное решение. И это намерение осуществила.

23 декабря 2009 года Верховный Суд Республики Дагестан подтвердил решение Дербентского городского суда о признании итогов выборов недействительными. Жалоба прокурора города была оставлена без удовлетворения. Впрочем, председатель республиканского избиркома заявил о намерении обжаловать и указанное решение Верховного Суда Дагестана. Таким образом, на момент подписания настоящего доклада конца этой истории видно не было.

Несколько сложнее восстановить справедливость в ситуации, возникшей как результат очевидных ошибок в судебной практике.

В июле отчетного года группа жителей г. Санкт-Петербурга обратилась к Уполномоченному с жалобой на решения избирательной комиссии муниципального образования муниципальный округ Гагаринское, отказавшей им в регистрации в качестве кандидатов на муниципальных выборах со ссылкой на недостоверность подписей, собранных в их поддержку. Основанием для решения избирательной комиссии явилось заключение Экспертно-криминалистического центра ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, установившего, что подписи избирателей выполнены от их имени другими лицами.

При рассмотрении материалов дела в Московском районном суде г. Санкт-Петербурга кандидаты заявили ходатайство о вызове в судебное заседание в качестве свидетелей избирателей, подписи которых признаны недостоверными. Суд им в этом отказал, указав, что проверка достоверности подписей избирателей путем допроса самих избирателей в суде законом не предусмотрена. Кассационная инстанция позицию районного суда подтвердила.

Уполномоченный же с ней не согласился, посчитав, что, проверяя законность решений и действий избирательных комиссий, суд должен исследовать фактические обстоятельства дела в рамках процессуальной, а не избирательной процедуры, руководствуясь положениями ГПК РФ.

Заключение экспертизы о недостоверности подписей избирателей может служить основанием лишь для избирательной комиссии, но никак не для суда. Где оно является не более чем одним из доказательств, которое должно быть оценено судом в совокупности с другими имеющимися в деле доказательствами, в том числе показаниями свидетелей, поскольку никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

На момент подписания настоящего доклада судебная проверка этих обстоятельств, предпринятая по ходатайству Уполномоченного, еще не была завершена.

Главная же проблема в том, что очень многие сообщения о нарушениях избирательных прав граждан, объективно говоря, не поддаются проверке. В подобных ситуациях приходится полагаться только на здравый смысл проверяющих. Которые, увы, это качество зачастую не демонстрируют.

В октябре отчетного года Уполномоченный обратился к Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбой проверить информацию о нарушениях избирательного законодательства, имевших место на выборах в Государственное Собрание Республики Марий Эл. Речь, в частности, шла о том, что руководство одного из местных вузов, Марийского государственного технического университета, «организовало» групповое голосование своих студентов по открепительным удостоверениям на нескольких избирательных участках одновременно, выделив им для этого автобус.

Согласно ответу за подписью заместителя Генерального прокурора автобус студентам действительно выделяли и по избирательным участкам их действительно возили. При этом, однако, по версии заместителя Генерального прокурора, каждый из указанной группы студентов проголосовал только один раз на избирательном участке по своему усмотрению. Достаточно представить себе, как автобус со студентами объезжает избирательные участки, терпеливо ожидая, пока каждый из них не проголосует строго по одному разу, чтобы ощутить всю сюрреалистичность ответа Генеральной прокуратуры.

Объективно оценивая действующее законодательство о выборах, нельзя не согласиться с Президентом Российской Федерации, указавшим в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на явную неоднозначность процедуры досрочного голосования на местных выборах. Столь же неоднозначна, по мнению Уполномоченного, и практика голосования по открепительным удостоверениям. По крайней мере, в их нынешнем виде обе процедуры вызывают немало нареканий по причине их непрозрачности для общественного контроля. Обе процедуры следовало бы серьезно усовершенствовать, сделав, в частности, бланки открепительных удостоверений документами строгой отчетности и максимально защитив их от подделок.

Как известно, Президент Российской Федерации предложил отказаться от сбора подписей как механизма допуска политической партии к выборам. Это предложение в полной мере отвечает объективным интересам общества: достаточно вспомнить, как часто в последнее время процедура проверки подписей использовалась для снятия «с дистанции» неугодных кандидатов. Проблема, однако, в том, что в отчетном году было реализовано еще одно предложение Президента Российской Федерации — об отмене денежного залога на выборах всех уровней. В совокупности два этих предложения могут окончательно лишить граждан возможности воспользоваться своим правом избираться, минуя списки представленных в Федеральном Собрании партий. Не следует ли в этой связи подумать о возвращении к практике разумного денежного залога?

Общий знаменатель подавляющего большинства обращений граждан в связи с нарушением их избирательных прав — плохая, а порой и политически ангажированная работа территориальных и участковых избирательных комиссий. Никакие даже самые совершенные правила проведения голосования и подсчета голосов не станут панацеей от злоупотреблений, если исполнение этих правил будут контролировать полностью зависимые от местных органов власти люди. Между тем по старой советской традиции в этих комиссиях чаще всего именно такие люди, например учителя из школы, где проходит голосование, и оказываются. Возглавляют же избирательные комиссии зачастую руководители местных учреждений ЖКХ.

С учетом сказанного Уполномоченный считал бы остро необходимым пересмотреть сложившуюся практику формирования по крайней мере участковых избирательных комиссий. Уделив, в частности, особое внимание вопросу об обеспечении гарантий независимости членов этих комиссий от органов власти. Со своей стороны Уполномоченный предлагает всерьез подумать о формировании участковых избирательных комиссий в соответствии с процедурой, применяемой при отборе присяжных заседателей.

Свобода слова. С практической точки зрения уровень развития и качество свободы слова как конституционного механизма соревнования идей и мнений могут считаться достаточно высокими при выполнении двух основополагающих условий. Первое из них — равный для всех доступ к СМИ. Свобода слова без возможности донести его до общества — не более чем красивая иллюзия. Демократическое государство не командует негосударственными СМИ, каждое из которых по идее само решает вопрос о том, чье мнение достойно распространения. Невмешательство государства в редакционную политику СМИ как раз и является гарантией равного доступа к ним всех членов общества. Формально говоря, именно так и работают российские СМИ. При этом, однако, по странному стечению обстоятельств все общенациональные каналы телевидения, равно как и большинство центральных газет и журналов, проявляют удивительное единодушие, самостоятельно решая вопрос о том, чье мнение распространять, а чье — игнорировать. Жалоб в этой связи поступает к Уполномоченному немного. Все они декларативны: ведь документальных доказательств того, что центральные СМИ действуют по чьей-то указке, никому пока представить не удалось. По этой причине поступающие жалобы не могут быть приняты к рассмотрению. Тем не менее проблема далеко не равного доступа к СМИ для всех граждан, желающих воспользоваться своей свободой слова, вполне очевидна. По мнению Уполномоченного, она имеет большое общественное значение и должна быть урегулирована в интересах развивающейся российской демократии.

В правовом государстве свобода слова не может быть безграничной. Право свободно высказать свое мнение — не индульгенция для тех, кто призывает к войне и насилию, проповедует антиконституционные теории расового, этнического и религиозного превосходства или принуждает кого-либо к отказу от высказанного мнения. Пресекать любые подобные злоупотребления свободой слова — обязанность государства. Важно лишь, чтобы ее исполнение не превращалось в предлог для подавления тех, кто по разным причинам государству не нравится. В этом второе условие обеспечения свободы слова.

В своих докладах и других документах Уполномоченный не раз отмечал склонность органов власти различных уровней к отождествлению понятий «экстремизм» и «инакомыслие». Особенно наглядно в отчетном году эта аберрация проявилась в деятельности подразделений по противодействию экстремизму, созданных в МВД России осенью 2008 года на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью.

Называя вещи своими именами, объектом этой деятельности все чаще становятся политически активные граждане, попавшие, как они утверждают, в некие «проскрипционные списки». В своих многочисленных обращениях к Уполномоченному эти граждане сообщают о контроле за их передвижением, о доставлении в милицию для «профилактических бесед» и просто о произвольных задержаниях без составления протокола. Органы прокуратуры и внутренних дел, проверив по просьбе Уполномоченного эти обращения, как правило, констатируют отсутствие в действиях борцов с экстремизмом каких-либо нарушений. Отнюдь не пытаясь усомниться в добросовестности таких заключений, Уполномоченный не может в то же время не предупредить: сообщения о таких действиях должны проверяться тщательно и объективно.

Завершая поднятую тему, Уполномоченный хотел бы обратить внимание на распространенную практику задержания подозреваемых в «экстремизме» граждан под предлогом совершения ими административных правонарушений, таких как переход улицы в неположенном месте, грубая брань и т.д. Задержания эти обычно проводятся сотрудниками подразделений по борьбе с экстремизмом, что в высшей степени необычно. Главное же в данном случае в том, что, используя административное законодательство, не основанное на состязательном принципе, сотрудники подразделений по борьбе с экстремизмом фактически лишают задержанных граждан возможности отстаивать свои права.

Квалификация того или иного высказывания как «экстремистского» относится к исключительной компетенции суда. И здесь суду, конечно, не обойтись без помощи экспертов. В этой связи, однако, нередко возникают две проблемы — профессиональной пригодности и объективности самих экспертов, а также явно чрезмерной готовности судов рассматривать экспертное заключение как некую новую «царицу доказательств».

В мае отчетного года заместитель прокурора г. Новороссийска вынес руководителю автономной некоммерческой организации (АНО) «Новороссийский комитет по правам человека» предупреждение о недопустимости экстремистской деятельности. В сентябре того же года уже прокурор г. Новороссийска обратился в суд с иском о признании вышеназванной организации экстремистской и о ее ликвидации.

Признаки экстремизма прокуратура нашла в лозунге «Свободу не дают, свободу берут», использованном на одном из организованных новороссийским комитетом публичных мероприятий. Фотография плаката с этим лозунгом была направлена прокуратурой «для исследования с позиции права и юридических наук, политики и философии» двум экспертам — кандидату философских наук и психологу без ученой степени.

Эксперт-философ провел исследование с помощью «логического анализа, философских выводов и категорий, а также исторических свидетельств деятельности ЦРУ США». Эксперт пришел к выводу о том, что исследованный лозунг служит интересам врагов России, которые продолжают выполнять «пресловутый „План Алена Даллеса“ от 18 августа 1948 г.». Эксперт-психолог усмотрела в исследованном лозунге «побуждение к активному противостоянию деятельности органов власти». Оба эксперта были едины в том, что «призыв „брать свободу“ означает приоритет прав личности над государством».

Скорее всего, в силу своей не вполне высокой квалификации эксперты никогда не слышали о том, что ст. 2 Конституции Российской Федерации провозглашает «человека, его права и свободы высшей ценностью» нашего государства. Эксперт-философ не знал также и о том, что так называемый «План Даллеса» давно признан фальшивкой всеми мало-мальски серьезными историками.

Все это, впрочем, не помешало суду принять оба заключения высокоученых экспертов.

У этой трагикомической истории оказался благополучный конец. Столкнувшись с массовыми протестами и критикой в свой адрес со стороны правозащитного сообщества, суд не захотел, надо полагать, выставлять себя на посмешище и счел за благо отклонить иск городской прокуратуры, хотя и по формальным основаниям. Вопрос же о качестве экспертизы и об удивительной доверчивости прокуроров к ее выводам так и остался без внятного ответа.

6. Право на свободу совести

В почте Уполномоченного жалобы на ущемление государственными органами и органами местного самоуправления конституционной свободы совести никогда не были многочисленны. При этом, однако, начиная с 2007 года их общее количество ежегодно удваивалось. В отчетном году поступило свыше 3 тыс. таких жалоб, в своем подавляющем большинстве коллективных. Принято считать, что быстрое увеличение количества жалоб, посвященных одной тематике, — сигнал неблагополучия в работе государства на этом направлении. Действующее законодательство о свободе совести, и правда, не безупречно, а его исполнение оставляет желать лучшего. И все же, как представляется, в данном конкретном случае увеличение общего количества жалоб по вопросам свободы совести свидетельствует также и о возросшем интересе и внимании граждан к самим этим вопросам. Отсюда и настойчивость людей в борьбе за право верить в то, что они считают верным. И претензии, предъявляемые ими к государству. Которое, действуя методом проб и ошибок, еще только нащупывает оптимальный с точки зрения буквы и духа Конституции подход к многообразным духовно-нравственным предпочтениям своих граждан.

Весьма высокой конфликтностью отличаются взаимоотношения религиозных объединений с сугубо материальным миром хозяйствующих субъектов. Много трудностей возникает, например, с возвращением прежним владельцам или их историческим преемникам церковной собственности, выделением религиозным организациям участков для строительства культовых зданий и т.д. Особенно непросто приходится небольшим конфессиям, не имеющим влиятельных последователей.

В своих прошлых докладах Уполномоченный неоднократно обращал внимание на бедственное положение московской общины духовных христиан-молокан. Более десяти лет назад городские власти выделили этой традиционно русской конфессии участок для строительства культового здания. Небогатая, существующая лишь на пожертвования верующих община затратила немалые средства на подготовку строительной документации. После чего местные власти у нее выделенный участок и отобрали, сославшись на результаты проведенного задним числом и по закону сугубо консультативного опроса жильцов близлежащих домов. Больше того, как установил Уполномоченный, опрос был проведен с грубыми нарушениями, а его результаты — подтасованы. Тем не менее «отказное» решение осталось в силе, а скромные, не пьющие вино, не курящие табак и не умеющие давать взятки молокане — у разбитого корыта. После неоднократных обращений Уполномоченного к мэру Москвы молоканам предложили другой участок, под которым немедленно обнаружились некие подземные коммуникации, перенос которых мог быть осуществлен властями в неограниченный срок.

За несколько последних лет безрезультатная переписка Уполномоченного с городскими властями по вопросу о земле для молокан уже составила солидный том. На момент подписания настоящего доклада их община согласилась на предложенный ей префектурой Южного административного округа г. Москвы участок по адресу: ул. Каспийская, 28. Теперь общине молокан предстоит потратить немало времени и денег на подготовку строительной документации. Удастся ли ей построить на очередном, как будто выделенном участке культовое здание, не знает, похоже, никто.

В целом нельзя не признать, что в подавляющем большинстве случаев ущемления права верующих на получение земли под культовые здания усилий Уполномоченного хватает лишь на то, чтобы помочь им получить от властей очередное обещание.

В отчетном году к Уполномоченному поступило обращение главы Русской православной старообрядческой церкви митрополита Московского и всея Руси Корнилия. Заявитель сетовал на то, что арбитражный суд Самарской области своим решением признал незаконным постановление мэра г. Тольятти о выделении местной общине указанной Церкви участка земли для строительства храма. Это решение осталось в силе и после апелляционного и кассационного обжалования.

На обращение Уполномоченного к губернатору Самарской области ответило областное Министерство имущественных отношений. Признав, что описанный конфликт стал следствием несогласованности между федеральными органами и органами местного самоуправления, то есть, проще говоря, возник по их вине, Министерство сообщило о поручении главе муниципального района Ставропольский г. Тольятти рассмотреть возможность передачи общине указанной Церкви той части отобранного у нее земельного участка, на котором уже заложен фундамент часовни. Кроме того, Министерство предложило мэру городского округа Тольятти «изыскать возможность предоставления общине нового земельного участка для строительства храмового комплекса». Чего стоят эти обещания, покажет время. На момент подписания настоящего доклада власти все еще то ли действительно искали пригодный для верующих земельный участок, то ли «изыскивали возможность его предоставления». Что, как известно, не всегда одно и то же.

Возникают вокруг культовых зданий и проблемы иного рода.

В отчетном году большая группа последователей Русской Древлеправославной церкви, Самарская область, обратилась к Уполномоченному в связи с угрозой сноса единственного на территории области и ближайших субъектов Российской Федерации культового центра конфессии — Покровского кафедрального собора и здания Ильинского женского монастыря. По информации заявителей, снос культовых объектов был предусмотрен в ходе перепланировки Советского района г. Самары.

Из представленных документов следовало, что комплекс указанных культовых и вспомогательных зданий, возводимый на протяжении последних 18 лет силами и средствами верующих, находится в собственности общины, включая благоустроенную территорию, выделенную городскими властями.

Изучив поступившее обращение, Уполномоченный направил главе городского округа Самара письмо в защиту прав и законных интересов верующих.

В ответе сообщалось, что объектом перепланировки станут только участки, занятые ветхими многоквартирными домами, в то время как культовые объекты Русской Древлеправославной церкви затронуты не будут. Уполномоченный намерен держать в поле зрения выполнение городскими властями этого обещания. При этом Уполномоченный отмечает, что возникшего недоразумения можно было избежать, подробно проинформировав верующих о готовящейся перепланировке.

Подытоживая факты, приведенные в примерах, следует, видимо, сказать и о том, что по какому-то странному совпадению трудности с обустройством довольно часто возникают у «непрофильных» православных конфессий.

Неотъемлемой составляющей конституционной свободы совести является межконфессиональная толерантность, уважение религиозных убеждений друг друга. В этой области у российского общества по-прежнему имеются огромные резервы для совершенствования. В нашей стране регулярно происходят нападения на служителей культа и верующих; их избиения и убийства. Нередки случаи актов вандализма на кладбищах, поджогов и погромов культовых зданий, принадлежащих различным конфессиям (православным, мусульманам, евангельским христианам-баптистам, пятидесятникам, иудеям). В отчетном году подобные эксцессы зафиксированы в Волгоградской, Воронежской, Ленинградской, Московской, Новосибирской, Пензенской, Рязанской, Саратовской, Тверской, Тульской, Ярославской областях, в Республике Дагестан, в Чукотском автономном округе и в Приморском крае. Между тем органам внутренних дел и прокуратуры далеко не всегда удается оперативно расследовать и привлекать к ответственности виновников этих злодеяний.

В марте 2008 года неизвестный ворвался в помещение церкви христиан веры евангельской в г. Билибино, Чукотский автономный округ, произвел по верующим несколько выстрелов из пистолета, а затем скрылся. Уполномоченный направил обращение в окружное УВД с просьбой о предоставлении информации о ходе расследования. В установленный законом срок пришел ответ, в котором дежурно сообщалось о том, что «у руководства УВД по Чукотскому автономному округу вопросы профилактики проявлений религиозной нетерпимости и экстремизма находятся на особом контроле». Информация о ходе расследования была лаконичной. Уполномоченного заверили в том, что «проводится комплекс оперативно-розыскных мероприятий по установлению и задержанию лица, совершившего преступление». Через год на повторное обращение Уполномоченного пришел не менее дежурный, но, увы, вполне ожидаемый ответ, согласно которому активные «оперативно-розыскные мероприятия по установлению преступников положительных результатов не дали».

Со своей стороны Уполномоченный рассматривает все насильственные преступления на почве расовой и религиозной нетерпимости как имеющие особое общественное значение. Поэтому в соответствии со ст. 21 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» он, как правило, принимает их к рассмотрению по собственной инициативе.

Уже три года в поле зрения Уполномоченного находится мусульманское культовое здание в г. Сергиевом Посаде Московской области, в отношении которого неоднократно совершались акты вандализма. В декабре 2007 года в окно здания, где в этот момент находились верующие, была брошена бутылка с зажигательной смесью. С тех пор расследование этого преступления шло ни шатко ни валко. Установить и задержать преступника удалось только в отчетном году. Им оказался некто Г., член одной из известных националистических организаций, причастный к ряду других аналогичных преступлений и действовавший по мотивам расовой и религиозной розни. Приговором Сергиево-Посадского городского суда Г. признан виновным. Ему назначено наказание в виде лишения свободы сроком на 4 года.

Статья 29 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому свободу мысли и слова, но запрещает, в частности, пропаганду расовой и религиозной ненависти. Обязанность отличать одно понятие от другого возложена на органы власти. Которые пока справляются с ней далеко не идеально. В настоящем докладе, в части, посвященной свободе слова, рассматриваются примеры того, как отдельные государственные органы, по существу, ограничивают свободу слова, произвольно трактуя такое относительно новое для нашей правовой системы понятие, как «экстремизм». В вопросах свободы совести зачастую превалирует противоположная тенденция — непонятной терпимости государства к публичному высказыванию и распространению мнений, явно балансирующих на грани пропаганды религиозной ненависти. Так, в массовых изданиях, в научно-популярной литературе и в изданиях религиозных объединений и даже в официальных государственных документах прочно укоренились такие неправовые и ненаучные термины, как «секта», «тоталитарная секта», «деструктивный культ» и др. Каждый желающий может безответственно применить их для характеристики едва ли не любой конфессии, за исключением четырех «главных».

В отчетном году к Уполномоченному обратились верующие, принадлежащие к общине религиозной организации Церковь христиан веры евангельской «на Мурмане». Заявители утверждали, что отдельные публикации областных СМИ возбуждают религиозную ненависть к христианам веры евангельской и, в частности, называют их общину самой многочисленной и опасной «тоталитарной сектой» в области. В целях проведения компетентной проверки обращение верующих было направлено Уполномоченным в следственное управление СКП РФ по Мурманской области. Последнее, однако, вынесло постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по факту разжигания межрелигиозной розни, сославшись на то, что в указанных газетных публикациях и листовках приводилось не более чем частное мнение.

Вынося такое постановление, следственное управление явно слукавило: вопрос ведь был совсем не в том, кому принадлежало оскорбившее заявителей мнение. Требовалось установить, может ли оно рассматриваться как разжигающее межрелигиозную рознь. Вполне понятно поэтому, что прокуратура Мурманской области отменила постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и направила материалы на дополнительную проверку.

Следственное управление вновь вынесло постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, а прокуратура его вновь отменила. На момент подписания настоящего доклада проверка по обращению верующих так и не была закончена.

Имеются примеры того, что органы власти формируют свое отношение к одной конфессии, опираясь на «экспертные» оценки, данные представителями другой.

В конце 2008 года группа последователей учения Сахаджа Йоги из г. Новосибирска обратилась к Уполномоченному в связи с тем, что органы власти г. Новосибирска и Новосибирской области для оценки этого учения прибегли к экспертным заключениям, подготовленным в Информационно-консультативном центре по вопросам сектантства при Соборе во имя святого благоверного и Великого князя Александра Невского Русской православной церкви. В свою очередь, Уполномоченный направил в Генпрокуратуру РФ обращение, в котором подчеркнул, что указанный Информационно-консультативный центр является конфессионально ориентированным, и поэтому обращение к нему государственных органов с просьбой дать экспертное заключение в отношении других конфессий нарушает конституционные права последних.

Генпрокуратура России согласилась с такой позицией Уполномоченного и дала необходимые разъяснения и указания органам власти г. Новосибирска и Новосибирской области.

В одном из своих прошлых докладов Уполномоченный указал на необходимость единого государственного подхода к оценке содержания печатной продукции, издающейся и распространяющейся религиозными объединениями, а также выступлений их последователей в СМИ. В этой связи Уполномоченный приветствует учреждение в марте отчетного года Экспертного совета по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Минюсте России. Его деятельность поможет исключить конфессиональную ангажированность и непрофессионализм, следствием которых становятся экспертные оценки, зачастую приводящие сегодня к вынесению диаметрально противоположных судебных решений по одним и тем же религиозным изданиям.

Особую роль в укреплении межконфессиональной толерантности и в конечном счете национального единства нашей страны призвана сыграть государственная система образования. Граждане России имеют право свободно исповедовать любую религию или не исповедовать никакой. Реализация этого конституционного принципа невозможна без уважения к религиозным убеждениям друг друга. А уважение чужих убеждений немыслимо без хотя бы общего знания об их основах, истории возникновения и развития.

В этом контексте Уполномоченный поддерживает инициативу Президента Российской Федерации о проведении в ряде регионов нашей страны эксперимента по преподаванию учебного курса «Основы религиозных культур и светской этики». О результатах этого без преувеличения исторического эксперимента судить, естественно, рано. Вместе с тем хотелось бы загодя подчеркнуть одно обстоятельство, имеющее принципиальное значение для оценки его эффективности. По мнению Уполномоченного, в сфере духовного воспитания различные религиозные структуры, с одной стороны, и многонациональное светское государство, с другой, не могут не преследовать отчасти разные цели. Главная цель любой церкви — укрепить своих последователей в их вере. Главная цель государства — помочь своим гражданам научиться уважать веру и убеждения других. При подведении итогов только начинающегося эксперимента следовало бы, видимо, ответить на принципиальный вопрос о том, выполнению какой из двух указанных выше целей он способствовал.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений верующих позволяет констатировать, что в нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации содержатся положения, не вполне согласующиеся со ст. 28 Конституции Российской Федерации, которая, в частности, гарантирует каждому право распространять свои религиозные убеждения.

В отчетном году к Уполномоченному обратился президент религиозной ассоциации Церкви Иисуса Христа святых последних дней (мормоны). Он сообщил о том, что в шестнадцати субъектах Российской Федерации действуют нормативные акты, содержащие состав административного правонарушения, как «приставание к гражданам в общественных местах с целью навязывания им религиозных убеждений».

В этой связи Уполномоченный провел правовую экспертизу соответствующих нормативных правовых актов Амурской, Белгородской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Омской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Томской и Ульяновской областей, Красноярского и Хабаровского краев, Республик Башкортостан, Дагестан и Кабардино-Балкарской Республики. К немалому удивлению всех участвовавших в экспертизе специалистов указанные нормативные правовые акты действительно содержат такие диковинные составы административного правонарушения.

В заключении Уполномоченного, которое было направлено главам указанных регионов, была выражена просьба принять меры для исключения дискриминационной нормы, ущемляющей права и свободы граждан. На момент подписания настоящего доклада из Амурской, Ивановской, Смоленской и Томской областей, Красноярского края, Республики Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики поступили ответы, в которых выражалось согласие с позицией Уполномоченного и сообщалось о том, что в ближайшее время в указанные нормативные правовые акты будут внесены соответствующие изменения. Из других перечисленных выше субъектов Российской Федерации ответы пока не поступили. Вопрос остается на контроле у Уполномоченного.

В конце отчетного года беспокойство Уполномоченного вызвал разработанный в Минюсте России законопроект «О внесении изменений в Закон „О свободе совести и о религиозных объединениях“ и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». В законопроекте сделана попытка конкретизировать понятие «миссионерство» и, в частности, предлагается норма, разрешающая проповедовать исключительно руководителям религиозных организаций и лицам, имеющим на это доверенность от своей церкви.

Как представляется, в своем нынешнем виде предложенный Минюстом России законопроект чреват серьезными ограничениями свободы совести, слова и объединения, а следовательно, вступает в противоречие с нормами Конституции Российской Федерации. Об этом сообщают в своих обращениях и представители ряда религиозных объединений.

В отчетном году наиболее часто обращались к Уполномоченному руководители и последователи религиозной организации Свидетели Иеговы из Московской, Новгородской, Ростовской и Свердловской областей, Ставропольского и Хабаровского краев, Республик Северная Осетия — Алания и Татарстан. В большинстве обращений содержится информация о рейдах сотрудников правоохранительных органов по местам богослужений, поголовных проверках документов верующих, их принудительном фотографировании и дактилоскопировании. По просьбе Уполномоченного органы прокуратуры проверяют такие обращения и довольно часто подтверждают сообщенные верующими факты. Дальше этого дело, однако, не идет, ибо ничего противоправного в действиях сотрудников правоохранительных органов они обычно не видят. Пальма первенства в изобретении юридически наиболее безграмотного оправдания этих действий несомненно принадлежит руководителю следственного управления СКП РФ по Республике Татарстан. Он сообщил Уполномоченному о том, что проверка документов верующих в молитвенном помещении была необходима в связи с тем, что организаторы богослужения не уведомили о нем органы местного самоуправления. Видимо, этот юрист просто перепутал два Федеральных закона — от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Со своей стороны Уполномоченный считает необходимым напомнить, что проверка документов в молитвенном здании в ходе богослужения является нарушением конституционного права на свободу совести, грубым вмешательством в частную жизнь верующих и в деятельность религиозного объединения. Еще в 2007 году это признал и Европейский Суд по правам человека, за аналогичное нарушение оштрафовавший Российскую Федерацию на 90 тыс. евро.

В процессе защиты прав верующих Уполномоченный ознакомился с основными постулатами вероучения Свидетелей Иеговы, обратив внимание на один из них — о безусловном отказе от переливания крови. Предусмотренное действующим законодательством право каждого на отказ от медицинской помощи с риском для собственной жизни не вызвало у Уполномоченного сомнений. Возник, однако, вопрос, не нарушает ли распространение таких объективно опасных для жизни религиозных убеждений, как отказ от переливания крови, права человека на жизнь и здоровье? Видные представители российской медицинской науки, к которым Уполномоченный обратился за консультацией, были практически единодушны в том, что переливание крови во многих случаях остается единственным способом спасения жизни больного.

В связи с изложенным Уполномоченный обратился в Минюст России с просьбой рекомендовать Управленческому центру Свидетелей Иеговы в России разъяснить своим последователям, что постулат об отказе от переливания крови не распространяется на опасные для жизни человека ситуации.

О своем обращении в Минюст России Уполномоченный уведомил руководство Управленческого центра Свидетелей Иеговы в России.

7. Права человека в сфере миграции и гражданства

Продолжающийся экономический кризис в целом пока мало сказался на миграционной ситуации в России. В отчетном году не было недостатка в заявлениях, в том числе и весьма авторитетных, о необходимости сокращения квоты на привлечение иностранной рабочей силы с тем, чтобы помочь с трудоустройством потерявшим работу россиянам. Эта квота живет как бы собственной жизнью (в 2007 году она составила 6 миллионов человек, в 2008 году — 1,8 миллиона, в 2009 году — 3,9, а на 2010 год определена в 1,9 миллиона человек). На самом же деле общее количество мигрантов, получающих разрешение на работу, все эти годы оставалось практически неизменным, составляя порядка 2 миллионов человек в год. Возросло ли количество нелегальных трудовых мигрантов, сказать трудно. По оценке Федеральной миграционной службы России, оно колеблется от 11 до 15 миллионов. При этом, однако, методика, на основании которой произведена такая оценка, — неизвестна.

В остальном миграционная ситуация определялась наличием массы не всегда одинаково применяемых норм, с одной стороны, и почти полным отсутствием внятной миграционной политики, с другой. Нельзя в этой связи не приветствовать состоявшееся в мае отчетного года воссоздание Правительственной комиссии по миграционной политике, упраздненной в 2004 году, видимо, за ненадобностью. В новом Положении о Правительственной комиссии по миграционной политике указано, что она «является координационным органом... по реализации единой государственной миграционной политики». Пока, однако, перспективный план работы комиссии предусматривает рассмотрение таких судьбоносных вопросов, как «сотрудничество со странами СНГ в информационной работе», «исполнение государственных функций в электронном виде» и др. Другие, видимо, менее важные вопросы, как то: формирование концепции государственной миграционной политики — отложены на неопределенное время.

Между тем, по мнению Уполномоченного, комиссии стоило бы оперативно разобраться, например, с причинами очевидного провала Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Эта программа была запущена в 2006 году Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2006 № 637. Предполагалось, что в 2007 — 2009 годах в рамках программы в Россию прибудет около 300 тысяч соотечественников. (В бюджете на эти цели было предусмотрено 16,8 млрд. рублей.) В действительности же прибыло чуть больше 15 тысяч человек. Почему так случилось? Самое очевидное объяснение состоит в том, что Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению, как и многое в нашей жизни, испортил «квартирный вопрос». Жилищное обустройство переселенцев сегодня осуществляется субъектами Российской Федерации в привязке к их трудоустройству. (Для сравнения, такие страны, как ФРГ и Израиль, своих переселенцев жильем обеспечивают в полном объеме и вне зависимости от трудоустройства.) В целом же представляется, что авторы и идеологи Государственной программы так и не решили, какую цель она преследует: вполне утилитарное привлечение дополнительной рабочей силы или все же помощь соотечественникам в реализации их морального права возвратиться на историческую родину.

Поступающие к Уполномоченному жалобы на нарушение прав человека в сфере миграции и гражданства можно условно разделить на три категории. К первой категории относятся жалобы на непрофессионализм, бюрократизм, а порой и бездушие должностных лиц. Работа с такими жалобами требует, как правило, настойчивости в процессе многократного разъяснения должностным лицам прописных истин, элементарных правовых, а иной раз и нравственных норм. Жалобы следующей категории порождены нестыковками и пробелами в действующем законодательстве, а порой и его дефектами. Приведенный ниже случай должен быть по справедливости отнесен к обеим этим категориям.

В отчетном году к Уполномоченному за содействием в получении разрешения на временное проживание в Российской Федерации и в последующем приобретении российского гражданства обратилась гражданка Украины К. Она родилась в 1954 году в г. Вене, где в составе советских оккупационных войск служил ее отец. Регистрация рождения К. была осуществлена Консульским отделом Посольства СССР в Австрии с использованием бланка «Свидетельство о рождении» РСФСР.

В 2008 году К. обратилась в УФМС России по г. Москве с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты как лицу, родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР (в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). УФМС России по г. Москве просьбу К. удовлетворить отказалось, сославшись на отсутствие у заявителя свидетельства о рождении, выданного на территории РСФСР.

В целях объективной оценки ситуации Уполномоченный поставил перед МИД России и Минюстом России вопрос, может ли «Свидетельство о рождении», официально выданное на бланке РСФСР хотя бы и в другом государстве, служить основанием для признания заявителя лицом, родившимся на территории РСФСР. Оба ведомства ответили на этот вопрос отрицательно, затруднившись, однако, исчерпывающе обосновать свою позицию. На этом все и закончилось.

Со своей стороны Уполномоченный склонен считать, что оба ведомства проявили в данном случае формализм, предпочтя, в сущности, уклониться от рассмотрения явно не урегулированного вопроса о правах, возникающих у человека в связи с наличием у него официального документа РСФСР. Документа, не украденного, не подделанного, а подлинного, в законном порядке выданного уполномоченным учреждением государства, правопреемником которого является Российская Федерация.

Еще одним резонансным делом, иллюстрирующим несовершенство действующего процессуального законодательства, а также удивительное бездушие должностных лиц стала история с выдворением из России гражданина КНР Ш. Описание этого дела дано в разделе 12 настоящего доклада. Здесь же достаточно констатировать, что явный пробел в процессуальном законодательстве, выявленный при рассмотрении «дела Ш.» в российском суде, стал для должностных лиц удобным оправданием грубого нарушения конституционных прав человека. Вместо того чтобы побудить их к поиску более сложных, но законных путей для устранения выявленного пробела.

Недостаточная продуманность миграционной политики проявилась в решении об окончательной отмене упрощенного порядка приема в гражданство Российской Федерации бывших граждан СССР. Как известно, это решение — все-таки принятое в отчетном году — неоднократно откладывалось, а предусмотренные ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» сроки обращения иностранных граждан и лиц без гражданства с заявлениями о приобретении российского гражданства в упрощенном порядке — соответственно продлевались. Со своей стороны Уполномоченный всегда выступал за то, чтобы сделать такой порядок постоянным. В пользу именно такой позиции говорило хотя бы то, что за девять месяцев отчетного года российское гражданство получили 243,7 тысячи наших соотечественников, причем подавляющее большинство из них — в упрощенном порядке. Вообще же говоря, представляется, что правовой статус России как единственного продолжателя СССР налагает на нашу страну особые моральные обязательства перед теми, кто не по своей воле оказался за ее нынешними границами. Одним из таких обязательств государства как раз и мог бы стать прием бывших граждан СССР в российское гражданство в упрощенном порядке.

В своих предыдущих докладах, как ежегодных, так и специальных, Уполномоченный не раз обращался к проблеме изъятия российских паспортов у лиц, которым они согласно стандартной формулировке были «выданы необоснованно». Позиция Уполномоченного состоит в том, что все проживающие в России бывшие граждане СССР, необоснованно получившие российские паспорта вследствие ошибок должностных лиц консульской, паспортно-визовой и миграционной служб, должны быть признаны гражданами Российской Федерации. Разумеется, при том условии, что их вина в «необоснованном» получении паспортов не доказана. В 2007 году с соответствующим предложением Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации, особо подчеркнув, что, лишившись паспорта, без вины виноватые люди чаще всего оказываются в безвыходной жизненной ситуации. Такая позиция Уполномоченного встретила понимание и поддержку как общественности, так и многих должностных лиц государства. Практика изъятия российских паспортов была, по сути дела, единодушно признана порочной. Только вот никаких оперативных действий для ее прекращения предпринято не было. Преодолению инертности государственной машины и переходу, наконец, от слов к делу способствовало появление новых, поистине вопиющих фактов.

Широкий резонанс получил, в частности, случай в Курской области, где по вине начальника паспортно-визовой службы Кореневского РОВД с 2004-го по 2006 год не была должным образом оформлена выдача 328 паспортов граждан Российской Федерации. Как раз в этот период действовало распоряжение МВД России от 22.03.2004 № 1/2074, предусматривающее проверку всех ранее выданных паспортов. Однако необоснованность выдачи злополучных 328 паспортов выявилась только в 2008 году, когда их начала изымать как недействительные транспортная милиция на железной дороге.

Жители Кореневского района, вполне справедливо считая себя гражданами России, паспорта сдавать отказались. И только после вмешательства Уполномоченного ФМС России в марте 2009 года приняла решение о выдаче гражданам, пострадавшим от бестолковости должностного лица, видов на жительство с последующим оформлением российского гражданства.

В итоге к вопросу подключилась, наконец, и Прокуратура Российской Федерации, обратившая внимание ФМС России на недопустимость изъятия документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

В настоящее время практика изъятия паспортов гражданина Российской Федерации «как незаконно выданных» прекращена. Правда, пользоваться такими паспортами очень непросто, поскольку все они по-прежнему внесены в специальную базу данных МВД как находящиеся в розыске. По ныне действующей процедуре обладателю «незаконно выданного» паспорта предлагают оформить вид на жительство лица без гражданства, а потом уже подавать документы для приема в гражданство Российской Федерации. В итоге свой «незаконно выданный паспорт» человек сдает в миграционную службу только при получении вида на жительство.

Впрочем, всех проблем с «незаконными» российскими паспортами решить пока не удалось. О чем свидетельствует следующий вопиющий случай.

В отчетном году к Уполномоченному поступило письмо от его коллеги, омбудсмена Республики Узбекистан. В письме содержалась просьба помочь российскому гражданину Н., ныне пребывающему на территории Узбекистана, вернуться домой в Россию.

При проверке обстоятельств дела выяснилось, что Н., прибыв с частным визитом в Узбекистан, — где он родился и жил до 1995 года, — потерял свой российский паспорт, после чего обратился за свидетельством на возвращение в Консульский отдел Посольства России в Узбекистане. Консульский отдел запросил УФМС по Республике Башкортостан по месту жительства Н. сведения о наличии у него российского гражданства. Ответ пришел положительный, но без подписи. Консульский отдел направил в тот же адрес второй запрос. На этот раз ответ оказался отрицательным, а утраченный Н. российский паспорт назван «необоснованно выданным». В итоге Консульский отдел отказал Н. в выдаче свидетельства на возвращение в Россию как лицу, не имеющему российского гражданства. При этом Консульский отдел порекомендовал Н. обратиться за документами в компетентные органы «по месту жительства» в Республике Узбекистан. В свою очередь, в МВД Республики Узбекистан заявителя послали обратно в Консульский отдел Посольства России, как лицо, не имеющее узбекского гражданства. Круг замкнулся: около трех лет Н. жил в Ташкенте вообще без документов, не будучи в состоянии ни выехать из Узбекистана, ни тем более въехать в Россию. При этом УФМС России по Республике Башкортостан аккуратно отвечало на письма Н. с просьбой о помощи, любезно приглашая его явиться на прием и обещая решить вопрос с оформлением вида на жительство.

Самое интересное то, что все российские должностные лица действовали в этой истории строго по инструкции, не допуская никаких нарушений. Н. просто не повезло: указание не изымать «необоснованно выданный» паспорт уже было дано, а помочь тому, кто этот паспорт утратил, — еще нет.

В канун нового 2010 года из Консульского департамента МИД России поступила информация о том, что МИД Узбекистана все же подтвердил факт отсутствия у Н. узбекского гражданства. На этом основании в Консульском отделе Посольства России Н. выдали свидетельство на возвращение в Россию как лицу без гражданства. По возвращении в Россию Н. предстоит побороться за свое право в ней жить. Но это уже совсем другая история.

Как нетрудно заметить, поступающие к Уполномоченному жалобы указанных выше первых двух категорий — на плохое исполнение законов и на их дефекты, — в каждом случае имеют свое объяснение. В третью категорию включены жалобы, не поддающиеся рациональному объяснению. Таких жалоб немного, зато едва ли не каждая из них могла бы выйти из-под пера Кафки.

В отчетном году к Уполномоченному обратилась директор региональной программы НПО «Международная амнистия» по Европе и Центральной Азии (далее — «МА») в защиту прав сотрудницы московского представительства «МА» гражданки Германии Б.

Б. находится в России по многократной обыкновенной рабочей визе и осуществляет трудовую деятельность на территории г. Москвы на основании разрешения на работу. Осенью 2007 года Б. в свободное от работы время по приобретенной в турфирме путевке совершила поездку в Республику Башкортостан в г. Уфу для осмотра местных достопримечательностей. По прибытии в город Б. была привлечена к административной ответственности «за нарушение режима пребывания в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда фактической цели пребывания в Российской Федерации».

Разъясняя смысл этой мудреной формулировки, заместитель директора ФМС России сообщил работодателю нарушительницы, что туризм и работа — это разные вещи, и что, въехав в Россию для работы, Б. не имела права заниматься «туристической деятельностью», для которой ей «было необходимо получить обыкновенную туристическую визу». В итоге УФМС по Республике Башкортостан оштрафовало Б. на 2 тыс. рублей и сочла вопрос исчерпанным. Сама Б. так не считала. Ссылаясь на ст. 27 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства», Б. обратилась в Октябрьский районный суд г. Уфы, который постановление о привлечении к административной ответственности и отменил. Затем Верховный Суд Республики Башкортостан решение районного суда отменил, а озадаченное руководство НПО «МА» обратилось к Уполномоченному.

В свою очередь, Уполномоченный поинтересовался в Консульском департаменте МИД России, возможно ли получение «обыкновенной туристической визы» в дополнение к действующей «обыкновенной рабочей визе», не осуществляя выезд за пределы Российской Федерации. Консульский департамент МИД России разъяснил Уполномоченному, что получить въездную визу без выезда из России невозможно и делать это совершенно не нужно.

Далее Уполномоченный обратился в ФМС России с просьбой разъяснить, является ли поездка по стране с туристическими целями в свободное от работы время нарушением режима пребывания для лица, имеющего обыкновенную рабочую визу. В ответе за подписью начальника Управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России было четко сказано, что нарушением российского законодательства это не является. Иными словами, для туристической поездки в г. Уфу Б. не требовалось получать обыкновенную туристическую визу.

К сожалению, этого никак не понимают сразу два заместителя директора ФМС России, дважды уведомившие Уполномоченного о том, что Б. была привлечена к административной ответственности обоснованно, ибо, приехав работать, занялась туризмом. Следует добавить, что в ответах должностных лиц ФМС России ощущается раздражение «мелочностью» Б., готовой судиться из-за пустякового штрафа. Зато сомнений в правоте занятой ими позиции не ощущается совсем.

8. Права и законные интересы ребенка

Двадцать лет назад Генеральной Ассамблеей ООН была принята Конвенция о правах ребенка. Государства — участники Конвенции, к числу которых принадлежит и Россия, обязались защищать основные права ребенка: на жизнь; на воспитание в семье; на получение содержания от родителей; на образование; на защиту от насилия, от экономической и сексуальной эксплуатации; на обеспечение условий для физического, умственного, нравственного и социального развития и др.

Как нетрудно заметить, в условиях нашей страны реализация некоторых из перечисленных прав ребенка, например на воспитание в семье, сталкивается с объективными трудностями. Степень реализации ряда других прав — на получение содержания от родителей или на обеспечение условий для всестороннего развития — во многом зависит от критериев оценки и от тех стандартов, которые устанавливает в этой области конкретное государство. В целом же, конечно, защита предусмотренных Конвенцией прав ребенка — это долгий и сложный процесс выработки и реализации адекватной государственной политики и, что не менее важно, формирования общественного заказа на такую политику. Почта Уполномоченного свидетельствует о том, что этот процесс шел в России со скрипом и в годы относительного финансового благополучия, а в условиях экономического кризиса еще более осложнился.

Так, в частности, едва ли не все субъекты Российской Федерации испытывают трудности с выплатой пособий по уходу за ребенком, а также с предоставлением льгот и дополнительных гарантий кормящим матерям, новорожденным и малолетним детям. Эти трудности накладываются порой на невыполненные до конца старые обязательства по тем же выплатам. Ситуация во многом понятная и знакомая по 90-м годам прошлого века. Представляется, однако, совершенно недопустимым искать выход из нее, пересматривая в сторону сокращения пакет предоставляемых льгот.

К сожалению, именно по такому пути пошла в отчетном году администрация Воронежской области, где в условиях кризиса в 1,5 раза выросло количество малоимущих беременных и молодых матерей. Соответственно увеличился и поток обращений в органы социальной защиты за назначением компенсационных выплат на питание. В этой связи был «уточнен» перечень медицинских показаний для назначения таких выплат. В результате общее количество лиц, признанных нуждающимися в такой помощи, резко сократилось. Между тем как количество реально нуждающихся в ней осталось прежним.

Изучив эту «новацию», Уполномоченный обратился к главе администрации Воронежской области и в областную прокуратуру с ходатайством о восстановлении нарушенных прав граждан указанной категории. На момент подписания настоящего доклада вопрос о выделении необходимого для этого дополнительного финансирования находился в стадии решения в правительстве Воронежской области.

Не менее одной трети поступающих к Уполномоченному жалоб на нарушение прав детей сигнализируют о недостаточности их судебной защиты. Проще говоря, решения, принимаемые судами в защиту детей, нередко элементарно не выполняются. Проведенные по таким жалобам проверки позволяют констатировать как наличие явных пробелов в действующем законодательстве, так и отсутствие должного усердия в работе судебных приставов.

В отчетном году проведенной по поручению Уполномоченного проверкой детского дома в г. Ртищево Саратовской области было установлено, что воспитанники, которым согласно судебным решениям положены алиментные начисления, реально их не получают вследствие невыполнения службой судебных приставов своих обязанностей по своевременному взысканию денежных средств. В пяти случаях директору детского дома удалось «уговорить» нерадивых родителей выполнить судебные решения. Директора, конечно, надо поблагодарить за проявленную находчивость. Но чем занимались судебные приставы? На момент подписания настоящего доклада этого Уполномоченному выяснить не удалось.

Справедливости ради надо признать, что зачастую родители не выполняют свои обязательства перед детьми не только по причине несознательности. С иных родителей просто нечего взять. Понятно, что в такой ситуации никакое усердие не поможет судебному приставу результативно исполнить свою работу. Куда хуже, когда судебные решения о взыскании денежных сумм в пользу ребенка не исполняют государственные органы.

В феврале 2009 года к Уполномоченному обратилась представитель ребенка-инвалида Ф. из г. Омска с жалобой на отказ Управления федеральной налоговой службы России по Омской области выплатить ребенку денежные средства за причиненный вред здоровью. Решение о выплате денежных средств было принято арбитражным судом и в декабре 2008 года вступило в законную силу. Тем же решением эта обязанность была возложена на УФНС России по Омской области. В свою очередь, УФНС платить отказалось, направив представителя ребенка-инвалида искать правду в Минфине России.

После вмешательства Уполномоченного, обратившегося в областное УФНС с требованием об исполнении решения арбитражного суда, этот государственный орган произвел выплату денежных средств в полном объеме. Таким образом, право ребенка-инвалида на судебную защиту было восстановлено. Срок ничем не обоснованной и заведомо незаконной бюрократической проволочки в итоге составил около семи месяцев. Что, кстати, совсем не мало для людей в сложной жизненной ситуации.

Несколько неожиданно состоявшееся торжество закона и справедливости не может не радовать. Нельзя, однако, не отметить, что должностные лица налоговой службы области во всей этой истории оказались не на высоте.

По данным Минздравсоцразвития России, в неполных семьях в нашей стране воспитываются более 600 тысяч детей. Как и все дети, они пользуются правом на обеспечение условий для полноценного развития. Одно из таких условий предполагает участие обоих родителей в воспитании своих детей. Применительно к неполным семьям выполнить это условие бывает непросто. Тот из родителей, кто волею обстоятельств проживает отдельно от ребенка, зачастую лишен возможности общения с ним. При отсутствии между расставшимися родителями добровольного соглашения на этот счет свое слово должен сказать суд. Вот только судебные решения в такой ситуации практически не исполнимы: у судебных приставов нет способов заставить одного из родителей уважать право другого на участие в воспитании общего ребенка.

Почта Уполномоченного содержит немало жалоб от родителей, в основном от отцов, в связи с невозможностью общения со своим проживающим отдельно ребенком, несмотря на решение суда. Неисполнение судебного решения — это очевидное нарушение права человека, в данном случае отца, на судебную защиту. В этой ситуации ответственность за неисполнение судебного решения предполагает наложение минимального штрафа на того или иного родителя. А если предусмотренное законом наказание недостаточно, оно, по всей видимости, должно быть ужесточено. Значит ли это, что сумму штрафа нужно увеличить? Или, быть может, предусмотреть для нарушителя еще и уголовную ответственность? Такова логика права. Но есть и логика справедливости и здравого смысла. Ведь наказание одного из родителей, не позволяющего другому общаться с ребенком, это в большинстве случаев есть наказание самому ребенку. Увеличение же суммы штрафа прежде всего отнимет деньги у того же ребенка. А привлечение матери (отца) к уголовной ответственности может вообще оставить ребенка без опеки одного из родителей. Как же разрешить столь очевидный конфликт между правом, справедливостью и здравым смыслом? Уполномоченный убежден, что общими усилиями государства и общества искомый ответ может быть найден. Ориентиром же в таких поисках должен стать несомненный приоритет прав и интересов самого ребенка.

В контексте сказанного выше следует отдельно упомянуть о все чаще возникающих «международных» спорах, связанных с детьми. Немало граждан России вступают в интернациональные браки. И это совершенно нормально и естественно. Однако решившиеся на такие браки граждане России зачастую почти ничего не знают о специфике семейного законодательства страны, гражданином которой является их избранник или избранница. В силу этого расторжение таких браков чревато проблемами — детей вывозят за пределы России, лишая одного из родителей возможности общения с ними и т.д. И у этой проблемы нет универсального решения. Было бы целесообразным предоставить любому гражданину возможность получить квалифицированную и объективную консультацию по вопросам семейного законодательства страны, гражданином которой является его будущий супруг или супруга. В случае же если «международного» спора между родителями избежать не удается, рассматривать его нужно не как конфликт между «нашим» и «не нашим», а строго объективно и беспристрастно. И в этом случае тоже главным ориентиром должны быть права и интересы самого ребенка.

По-прежнему часто встречаются в почте Уполномоченного и жалобы на нарушение прав ребенка на жизнь и защиту от насилия. Согласно официальной статистике Генпрокуратуры России в 2008 году были зарегистрированы 62 тыс. преступлений против детей и подростков, в результате которых их погибло более двух тысяч. Как в семье, так и в детских учреждениях встречаются случаи жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения с ними. Это и психологическое насилие, и побои, и издевательства.

Особо следует обратить внимание на беспрецедентно большое, совершенно неприемлемое для цивилизованного государства количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По данным Минобрнауки России, по состоянию на начало 2009 года в нашей стране состояло на учете около 670 тысяч таких детей. А сколько сирот остались неучтенными, неизвестно.

Уполномоченный и его представители регулярно посещают детские дома, школы-интернаты и другие детские учреждения, столь же регулярно устанавливая факты неуважения к личности ребенка, лишения его права на полноценное развитие, общение с родными и друзьями. В отчетном году этих фактов меньше не стало. Как, впрочем, и фактов применения к детям методов «воспитательной» психиатрии, в том числе их необоснованного направления в психиатрические больницы.

В марте отчетного года представители Уполномоченного осуществили проверку школы-интерната «Наш Дом» в г. Томилино Московской области по обращению одного из воспитателей. В ходе проверки изложенная в этом обращении информация о применении к воспитанникам физического и психического насилия, приведшего к гибели одного из них, полностью подтвердилась.

Было установлено, что воспитанники интерната практически круглосуточно находятся «под замком», в закрытых помещениях, лишены свободы передвижения даже по территории интерната. Встречи с родственниками ограничены двумя часами в неделю, для чего имеется всего лишь одна гостевая комната. Любое общение воспитанников с друзьями из числа сверстников, проживающих за пределами интерната, не допускается. Фактически, таким образом, в интернате созданы условия содержания, не приемлемые для детского учреждения. При столь явных нарушениях прав детей со стороны администрации не приходится удивляться тому, что они бегут из интерната, куда глаза глядят.

После обращения Уполномоченного в областную прокуратуру директор школы-интерната был освобожден от своей должности. В отношении нескольких воспитателей возбуждено уголовное дело.

В августе отчетного года руководитель российского НПО «За права человека» обратился к Уполномоченному с ходатайством о проверке жалоб бывших воспитанников «Детского дома-школы им. Павлова» на отказ прокуратуры возбудить уголовное дело по факту их изнасилования. Проведенная представителями Уполномоченного проверка позволила подтвердить изложенные в обращении факты. Кроме того, установлено, что в первой половине 2009 года 14 воспитанников детского дома были помещены в психиатрическую больницу на сроки от одного до четырех месяцев. Медицинские карты этих воспитанников пусты, сведения о причинах направления в психиатрическую больницу отсутствуют.

По выявленным нарушениям прав детей Уполномоченный обратился к председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, губернатору и прокурору Новгородской области. На момент подписания настоящего доклада работа по обращению Уполномоченного продолжалась.

Чрезвычайно остро стоит вопрос соблюдения жилищных прав детей-сирот. Обеспечение детей этой категории жильем, как это и предусмотрено законом, требует от государства значительных финансовых вложений. В противном случае они рискуют оказаться на улице. При этом отсутствие жилья зачастую влечет за собой нарушение и других прав — на труд, медицинское обслуживание, социальную помощь и др. Жалобы по этому поводу поступают к Уполномоченному регулярно. По некоторым из них удается добиться результата: выпускники детских учреждений пусть и с большим опозданием жилье получают. К сожалению, эти отдельные «счастливые» случаи погоды не делают и на общую ситуацию почти не влияют. Тем более что органы власти многих субъектов Российской Федерации постоянно находят все новые предлоги для отказа в предоставлении жилья. Разобраться в причинах таких отказов зачастую трудно даже Уполномоченному с его профессиональным аппаратом. Выпускникам же детских учреждений это, как правило, вообще не под силу.

По мнению Уполномоченного, конституционный принцип равенства граждан на всей территории страны требует в данном случае рассмотреть вопрос о внесении в Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» изменений, которые исключили бы самодеятельность органов власти субъектов Российской Федерации при решении вопроса обеспечения детей-сирот полагающимся им по закону жильем.

9. Права военнослужащих и граждан, призванных на военную службу

Отчетный год прошел под знаком начавшихся преобразований в Вооруженных Силах страны, очень серьезных по своим масштабам и ожидаемым последствиям.

Как известно, директивные документы, положившие начало мерам по приобретению Вооруженными Силами нового облика, недоступны для российской общественности. В силу этого судить о содержании процесса, а равно о его успехах и неудачах, можно лишь по косвенным данным, в частности по поступающим к Уполномоченному жалобам граждан. Как представляется, в целом эти данные свидетельствуют о том, что едва ли не впервые в нашей истории во главу угла военных преобразований поставлен комплекс вопросов защиты прав и законных интересов военнослужащих.

Со своей стороны Уполномоченный рассматривает такой подход как предпосылку к системным преобразованиям Вооруженных Сил Российской Федерации. Понятно, что эти преобразования не могут быть ни быстрыми, ни тем более мгновенными: груз накопившихся проблем велик, а возможности государства в условиях кризиса — объективно ограничены. Важен, однако, вектор движения, намеченный в Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года и конкретизированный, в частности, в ведомственной целевой программе «Реализация социальных гарантий военнослужащим, увольняемым с военной службы», рассчитанной на 2009 — 2011 годы. Очень важно научиться до конца честному и принципиальному отношению к любым сигналам о нарушении прав военнослужащих, нынешних, бывших и будущих.

Почти половина всех поступающих к Уполномоченному обращений военнослужащих посвящена нарушению их права на получение жилья. На начало отчетного года потребность Минобороны России в постоянном жилье для военнослужащих составляла свыше 90 тыс. квартир. На конец года было реально получено не более одной трети от этого количества. Решить проблему до конца 2010 года, как планировалось, будет чрезвычайно трудно. В таких условиях особенно нетерпимы волокита, бюрократизм, пренебрежение принципами социальной справедливости, часто проявляемые при решении жилищных проблем должностными лицами.

В отчетном году Уполномоченный получил жалобу от гражданина М., прапорщика в отставке, участника боевых действий в Афганистане и на Северном Кавказе, уволенного с военной службы еще в 2003 году, но так и не обеспеченного положенным по закону жильем.

Рассмотрев эту жалобу, Уполномоченный обратился в военную прокуратуру Московского военного округа с просьбой о проверке изложенных в ней фактов. В итоге после вмешательства военной прокуратуры решением жилищной комиссии войсковой части 3694 заявителю и членам его семьи была выделена двухкомнатная квартира в г. Балабаново Калужской области.

Приведенный пример нарушения жилищных прав военнослужащих позволяет высветить серьезную общую проблему. Суть ее не только в том, что конкретные должностные лица не выполнили свои обязанности. Вполне понятно, что задержки с предоставлением жилья увольняемым со службы военнослужащим объективно тормозят военную реформу. При этом, однако, государство не должно забывать о своих накопленных жилищных обязательствах перед гражданами, уволенными с военной службы в прошлые годы.

В своих предыдущих докладах Уполномоченный не раз обращал внимание на крайне низкую эффективность действующей системы так называемых государственных жилищных сертификатов как инструмента обеспечения военнослужащих полагающимся им жильем. Общеизвестно, что в большинстве регионов России рыночные цены на жилье значительно выше, чем номинальная стоимость государственного жилищного сертификата. По этой причине приобрести на него жилье без доплаты зачастую невозможно. Минобороны России уже предложило пересмотреть методику определения норматива стоимости жилья, применяемого в жилищных сертификатах, с тем, чтобы лучше «привязать» их к рыночным ценам на жилье в субъектах Российской Федерации. Уполномоченный поддерживает это предложение как паллиативную меру, позволяющую на какое-то время снизить остроту проблемы. Вместе с тем Уполномоченный склонен полагать, что попытка «примирить» плановые нормативы стоимости жилья и рыночные цены на него в принципе малопродуктивна. Не следует ли поэтому подумать об отказе от системы государственных жилищных сертификатов вообще. В идеале государство в лице Минобороны России или какого-то другого ведомства должно предоставлять военнослужащим реальное жилье, централизованно закупая его у застройщика. Или полностью оплачивать его индивидуальное приобретение в форме субсидии.

В последние годы денежное довольствие военнослужащих регулярно повышается в основном на уровень прогнозируемой инфляции. Иными словами, материальное положение военнослужащих фактически меняется мало. С учетом присущих ей тягот, лишений и бытовых неудобств военная служба при таких условиях как минимум не становится более привлекательной. Ждать от государства чудес, естественно, не приходится. Но строгого выполнять взятые на себя обязательства перед военнослужащими и членами их семей — совершенно необходимо. Доверие может быть только взаимным.

К числу таких обязательств относится, например, выплата пенсий по случаю потери кормильца, предусмотренных Законом Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Совершенно нетерпимым является положение, при котором семьи погибших или умерших военнослужащих оказываются вынуждены отстаивать свои права на такие пенсии в суде.

В соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации от 02.08.2008 № 400 в 2009 году офицеры, добившиеся лучших результатов в служебной деятельности и по руководству подчиненными, стали получать дополнительное денежное вознаграждение. В отчетном году указанное денежное вознаграждение получили 34 тысячи офицеров Вооруженных Сил. Размеры вознаграждения были весьма солидны: от 35 тыс. рублей — командиру взвода, до 150 тыс. рублей — командиру авиационной дивизии или атомной подводной лодки. Для по-прежнему небогатого офицерского корпуса такое дополнительное денежное вознаграждение ожидаемо оказалось серьезным стимулом. Что, скорее всего, неожиданно для руководства Минобороны России создало почву для произвольных решений и злоупотреблений при отборе кандидатов на получение этого вознаграждения.

В июле 2009 года к Уполномоченному с коллективной жалобой обратились офицеры в/ч 34605 Северо-Кавказского военного округа, которых, по их утверждению, командование округа без должных оснований исключило из списков на получение вознаграждения.

По обращению Уполномоченного Главная военная прокуратура совместно с военной прокуратурой округа провела проверку по жалобе. Проверка выявила многочисленные нарушения указанного Приказа. Командующему округом было внесено представление об устранении нарушений и принятии мер по восстановлению прав заявителей.

Почта Уполномоченного и другие доступные ему источники информации свидетельствуют о том, что реализация положений упомянутого выше Приказа Министра обороны нередко приводит к не вполне здоровой конкуренции между военнослужащими, переносится на взаимоотношения членов их семей. В некоторых воинских коллективах возникла практика распределения денежных вознаграждений для лучших офицеров между всеми офицерами по принципу «общего котла», то есть в сущности по правилам простой «уравниловки». Ряд воинских коллективов не избежал серьезных скандалов.

Отмеченная проблема обсуждалась Уполномоченным в ходе беседы с руководством Минобороны России в ноябре отчетного года. 17 декабря 2009 года был издан Приказ Министра обороны Российской Федерации № 400-А «О дополнительных выплатах офицерам, проходящим военную службу в объединениях, соединениях и воинских частях Вооруженных Сил Российской Федерации, в 2010 году», который должен устранить имеющиеся нарушения.

Уже первый год осуществления военной реформы выявил и целый ряд других непростых проблем, связанных, например, с расформированием военно-медицинских учреждений, хозяйственными спорами и конфликтами между военными городками и местными органами власти, выплатой пособий детям военнослужащих, призванных до 1 января 2008 года, и др.

Регулярные контакты Уполномоченного с руководством Минобороны России позволяют констатировать, что все эти разнокалиберные проблемы ему хорошо известны и учитываются министерством при совершенствовании нормативных документов и практических мероприятий военной реформы.

В целом, несмотря на указанные недостатки, промежуточные результаты реализации Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года (по состоянию на конец отчетного года) могут быть осторожно оценены как позитивные, по крайней мере, с точки зрения обозначившейся динамики.

Резким контрастом на этом фоне выглядит неизменно тяжелое положение с соблюдением прав военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Следует заметить, что отслеживание нарушений в этой сфере как всегда сопряжено для Уполномоченного с немалыми трудностями. Дело в том, что военнослужащие по призыву крайне редко обращаются к нему с жалобами. Кто-то, видимо, просто не знает о существовании самого института Уполномоченного. Кто-то не имеет возможности направить свое обращение. (В обоих случаях уместен вопрос к командованию воинских частей и прежде всего к офицерам-воспитателям.)

В таких условиях о нарушениях прав военнослужащих по призыву Уполномоченный чаще всего узнает только от правозащитников, обращающихся к нему за помощью. Пользуясь случаем, Уполномоченный хотел бы выразить им признательность за самоотверженную работу, далеко не всегда находящую понимание у руководящих органов.

Что же касается самих нарушений, то их «набор» по большей части традиционен: неуставные отношения всех мыслимых форм — вымогательство денег, рукоприкладство, «дедовщина», издевательства, привлечение к работе, не обусловленной исполнением обязанностей военной службы.

По данным Военного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в отчетном году общее количество потерпевших от неуставных отношений между рядовыми увеличилось на 6,1% по сравнению с 2008 годом и составило 1920 человек. Число погибших от неуставных отношений между рядовыми снизилось на 25% и составило 9 человек. От рукоприкладства (должностные преступления) в 2009 году пострадал 1501 человек, что на 5,5% меньше, чем в 2008-м. Число погибших от рукоприкладства снизилось на 50% и составило 6 человек. При всем желании эту информацию все же нельзя назвать вселяющей оптимизм. Причем не только потому, что пострадавших все равно недопустимо много. Представляется, что официальные показатели такого рода — это лишь вершина айсберга.

Нельзя не отметить, впрочем, и то, что и Минобороны России, и Главная военная прокуратура постепенно учатся более принципиальному, чем раньше, отношению к преступлениям на почве неуставных отношений.

В отчетном году военный суд Новосибирского гарнизона признал восьмерых курсантов Новосибирского высшего военного командного училища виновными в доведении до самоубийства первокурсника того же училища С. Виновные были приговорены к различным срокам лишения свободы от двух до пяти лет. Приговор вступил в законную силу. Кроме того, по иску родителей погибшего Октябрьский районный суд г. Новосибирска взыскал в их пользу с Минобороны России 3 млн. рублей в качестве компенсации. Тот же суд вынес частное определение в адрес главкома Сухопутных войск об устранении причин, способствовавших преступлению.

В данном конкретном случае органы прокуратуры выполнили свои обязанности, а суды воздали «по заслугам» всем виновникам этой трагедии, не забыв и об ответственности Минобороны России. Так, однако, бывает не всегда. По-прежнему имеют место «серийные» нарушения прав военнослужащих, совершаемые при вопиющем попустительстве командиров или даже с их участием. Тревожно и то, что при возникновении таких сложных и, как правило, «многофигурных» ситуаций органы военной прокуратуры и СКП РФ зачастую то ли не могут в них разобраться, то ли не находят мужества дать им должную правовую оценку.

В отчетном году внимание Уполномоченного привлекла ситуация, сложившаяся в в/ч 02511, дислоцированной в п. Каменка Выборгского района Ленинградской области.

Эта история началась в июне 2009 года, когда в СМИ появились сообщения о самоубийствах двух военнослужащих указанной части, а также об имевших в ней место случаях неуставных отношений. На обращение Уполномоченного о проведении проверки обстоятельств происшествий поступил ответ руководителя военного следственного управления СКП РФ по Ленинградскому военному округу. В нем факты самоубийств подтверждались, а неуставных отношений — категорически отрицались. Пострадавшие от «дедовщины» военнослужащие характеризовались при этом отрицательно.

Между тем в октябре к Уполномоченному поступило обращение из региональной правозащитной организации «Солдатские матери Санкт-Петербурга», в котором сообщалось о новых фактах нарушений прав военнослужащих в в/ч 02511. В связи с этим Уполномоченный счел необходимым обратиться уже к Главному военному прокурору. В конце октября на это обращение поступил ответ военного прокурора Ленинградского военного округа. В нем со ссылкой на указание Главного военного прокурора сообщалось о проведенной в части проверке. По результатам которой факты «дедовщины» нашли свое подтверждение, а в отношении трех военнослужащих контрактной службы были возбуждены уголовные дела.

В декабре весь командный состав в/ч 02511 (8 офицеров) был уволен приказом Министра обороны.

Со своей стороны, ввиду массовых и грубых нарушений прав военнослужащих Уполномоченный намерен держать ситуацию в в/ч 02511 под особым контролем. Уполномоченный будет признателен за направление в его адрес любой новой информации по этому поводу.

По фактам неуставных отношений в отчетном году Уполномоченным были направлены обращения к военным прокурорам и руководителям военных следственных управлений Московского, Сибирского, Дальневосточного, Ленинградского и Северо-Кавказского военных округов. В основном ответы на эти обращения поступали в установленный законом срок. К сожалению, они были не всегда исчерпывающими и оставляли место для новых обращений.

Анализируя характер нарушений прав военнослужащих на почве неуставных отношений, Уполномоченный обратил внимание на три новых типа нарушений, порожденных изменениями в порядке комплектования Вооруженных Сил. Два из них связаны с нарушением прав военнослужащих контрактной службы. Третий — с нарушениями прав военнослужащих по призыву, совершаемыми самими «контрактниками».

Почта Уполномоченного ясно свидетельствует о том, что предпосылкой к возникновению самых разных конфликтных ситуаций зачастую выступает недостаточная проработанность правил подписания и исполнения контракта. Принятая в настоящее время форма контракта не предусматривает указание точной даты окончания военной службы, не содержит четкого изложения ни прав «контрактника» и членов его семьи, ни обязательств, которые берет перед ними Минобороны России.

Нередки также случаи, когда военнослужащим вообще не выдается на руки их собственный (второй) экземпляр контракта. Отсутствуют и типовые регламенты служебного времени. Устранить все эти упущения несложно. Но сделать это следовало бы незамедлительно.

Куда более серьезного переосмысления требует существующая ныне практика подписания контрактов с военнослужащими, проходящими службу по призыву. Дело не столько в том, что с учетом отмеченных пробелов в контракте такая практика чревата разночтениями относительно срока их окончания. Гораздо важнее то, что она создает условия для принуждения к подписанию контракта. Нетрудно понять, что недобросовестный командир имеет массу возможностей «убедить» военнослужащего, проходящего службу по призыву, подписать искомый контракт даже против воли последнего. Примеры такого рода содержатся в поступающих к Уполномоченному обращениях граждан. В связи с этим Уполномоченный считает необходимым полностью запретить подписание контрактов с военнослужащими по призыву до истечения срока их службы.

После сокращения сроков службы по призыву и по мере увеличения количества военнослужащих по контракту последние как более опытные и искушенные в военном деле люди стали по сути дела претендовать на роль «наставников» молодых солдат. Традиция наставничества существовала, как известно, в старой Русской армии, где к каждому новобранцу прикреплялся «дядька» из числа старослужащих. Проблема, однако, в том, что в нынешней Российской армии военнослужащие по контракту все чаще превращаются не в заботливых «дядек», а в жестоких «дедов». Бороться с этим явлением надо начинать немедленно, пока оно не успело укорениться. Инструменты для этого имеются. Это и штрафы, и вычеты из зарплаты «контрактников», дисциплинарная и уголовная ответственность.

По-прежнему остро стоит проблема привлечения военнослужащих к работам, не обусловленным исполнением их служебных обязанностей. При этом не стоит лукавить: речь идет не о «привлечении», а о принуждении к труду, что прямо запрещено Конституцией Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что виновные в таких деяниях должностные лица крайне редко привлекаются к уголовной ответственности.

В конце 2008 года к Уполномоченному поступило обращение члена его Экспертного совета, известной правозащитницы В. в защиту военнослужащего З., проходившего службу в в/ч 21809, что в пос. Князе-Волконское Хабаровского края. Из материалов обращения следовало, что в ноябре 2007 года замкомандира той же части по воспитательной работе П. отдал З. в «аренду» местному предпринимателю. В течение пяти месяцев З. батрачил на своего самозваного «хозяина», а в апреле 2008 года от него бежал и явился с заявлением в военную прокуратуру по месту жительства в г. Петропавловске-Камчатском. В итоге З. был доставлен в Хабаровск, где тот же П. вместе с рядом других офицеров-«воспитателей» из в/ч 30632 и из Управления воспитательной работы Дальневосточного военного округа склонял его к отказу от своих показаний. На эти уговоры З. не поддался. Проверив показания З., военная прокуратура Хабаровского гарнизона подтвердила факты привлечения его к «работам, не обусловленным исполнением обязанностей военной службы». После чего военный следственный отдел четыре раза отказывал в возбуждении в отношении П. уголовного дела.

Чтобы заставить военный следственный отдел выполнить все же свою работу, потребовались совместные усилия правозащитников, Уполномоченного, а также видного депутата Государственной Думы и Главного военного прокурора.

В марте отчетного года Хабаровский гарнизонный военный суд признал П. виновным в превышении должностных полномочий, приговорив его к лишению свободы сроком на один год с отбыванием наказания в колонии-поселении.

В отчетном году на рассмотрении у Уполномоченного находились и другие дела о принуждении военнослужащих фактически к рабскому труду. Уполномоченный счел излишним излагать материалы этих дел в настоящем докладе ввиду их полной идентичности тому, что приведено выше. Вместе с тем Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на несколько существенных общих моментов, характерных для подобных дел. Первый из них очевиден: органы военного следствия принимают эти дела к производству с большой неохотой. Военнослужащие, заявившие об имевших место фактах их принуждения к труду, по странному совпадению нередко сами становятся объектом уголовного преследования по другим делам. Главная же общая особенность дел о принуждении военнослужащих к труду — удивительно мягкое, как бы «житейское» отношение к ним многих должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации.

В целях комплексного изучения проблем обеспечения прав военнослужащих в мае отчетного года по инициативе Уполномоченного было проведено заседание. В работе заседания приняли участие представители Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания, Минобороны России и других ведомств, в которых предусмотрена военная служба, Главной военной прокуратуры, а также правозащитной общественности.

Участники «круглого стола» согласовали пакет предложений, призванных, по их мнению, повысить эффективность защиты прав военнослужащих. Эти предложения, оформленные в виде Рекомендаций «круглого стола», Уполномоченный направил Президенту РФ, в Правительство РФ, а также во все «профильные» органы государственной власти.

В ноябре отчетного года был подписан в новой редакции «Меморандум Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации о взаимодействии в целях обеспечения государственных гарантий защиты прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации».

10. Права человека в местах принудительного содержания

В силу ряда объективных причин содержание человека в местах лишения свободы зачастую чревато нарушением его прав. В одних странах подобных нарушений больше, в других — меньше. В любом случае, однако, лишенный свободы человек круглосуточно находится в полной власти администрации пенитенциарного учреждения, а его жизнь «за решеткой» регламентирована множеством суровых правил, за несоблюдение которых предусмотрено наказание. Грань между строгостью и жестокостью, требовательностью и самодурством в таких условиях чрезвычайно тонка, а перейти ее не сложно. В нашей стране положение дел в уголовно-исполнительной системе усугубляется несовершенством соответствующих нормативных правовых документов, не всегда высоким уровнем правовой культуры сотрудников, недостаточной материальной базой и, наконец, глубоко порочным, но, увы, распространенным в обществе убеждением в том, что бесправие осужденного и даже задержанного есть часть их наказания.

В совокупности все эти обстоятельства имеют результатом очень тяжелое положение с обеспечением основных гражданских, социальных и культурных прав лиц, оказавшихся в местах лишения свободы. О чем свидетельствует, в частности, стабильно большое (в среднем до 3 тысяч в год) количество индивидуальных и коллективных жалоб по этой тематике, поступающих к Уполномоченному. В основном неизменен и круг поднимаемых заявителями проблем: нарушение прав на жизнь, личную безопасность, на свободу от пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, на медицинскую помощь и судебную защиту.

Весьма знаменательно на этом фоне заявление нового директора Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) о необходимости реформирования всей уголовно-исполнительной системы. Безусловно поддерживая такое намерение, хотелось бы, однако, упомянуть о важной проблеме, существование которой, по наблюдениям Уполномоченного, долгое время подтачивало эффективность работы уголовно-исполнительной системы. Суть проблемы в том, что стремление прежнего руководства ФСИН России защитить честь «ведомственного мундира» зачастую превалировало над интересами дела.

Простой пример. ФСИН России считает недопустимым «вынесение в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации негативных по своей сути оценок действий сотрудников уголовно-исполнительной системы до завершения расследования по каждому происшествию, так как согласно Конституции Российской Федерации никто не может быть признан виновным, иначе как по приговору суда». Такая позиция вызывает, по меньшей мере, недоумение. Причем не только потому, что закон наделяет Уполномоченного правом самостоятельно проверять, а значит, и оценивать деятельность любых должностных лиц, направляя материалы проверки в соответствующие компетентные органы для вынесения решения по существу вопроса. В докладе за 2007 год упоминается о том, как, изучив обращение Уполномоченного в защиту группы осужденных, ФСИН России официально опровергла факты, изложенные в их жалобе. Напротив, органы прокуратуры, проверив по обращению Уполномоченного те же факты из той же жалобы, выявили в безупречных, по мнению ФСИН, действиях сотрудников УИС многочисленные нарушения действующего законодательства и внесли представление об их привлечении к дисциплинарной ответственности. О реакции ФСИН России на данный эпизод Уполномоченному не известно.

Справедливости ради следует признать, что одним из факторов, объективно чреватым нарушением прав осужденных и задержанных, является хроническая переполненность мест лишения свободы. Россия занимает малопочетное третье место в мире (после США и КНР) по количеству лиц, содержащихся в местах лишения свободы. В последние пять лет «армия» осужденных и задержанных неуклонно росла, составив на 1 января 2009 года 887,6 тысячи человек. Что явно превышает возможности государства разместить их в мало-мальски сносных условиях. Еще недавно считалось, что единственным выходом из этого тупика является изменение практики вынесения судебных приговоров, сопряженных с лишением свободы, за незначительные преступления. «Сажать» в России, и правда, могли бы меньше. Но изменение судебной практики, вырабатывавшейся десятилетиями, дело небыстрое. В таких условиях более чем своевременными стали предложения Минюста и ФСИН России постепенно перевести значительную часть осужденных за менее тяжкие преступления в колонии-поселения. Поддерживая эти меры, Уполномоченный ожидает, что при должном исполнении они реально приведут к гуманизации системы исполнения наказаний.

В отчетном году к Уполномоченному продолжали поступать жалобы от осужденных в связи с незаконным, по их мнению, наложением дисциплинарных взысканий. После надлежащей, хотя и трудоемкой проверки многие из этих жалоб были признаны обоснованными.

По обращению Уполномоченного в защиту прав осужденного С., содержащегося в ИК-17 в Саратовской области, органами прокуратуры были признаны незаконными и отменены шесть постановлений о его водворении в штрафной изолятор. Кроме того, по представлению заместителя прокурора Саратовской области начальником ГУФСИН России по Саратовской области приняты меры для устранения выявленных нарушений закона, а приказом начальника ИК-17 ряд должностных лиц учреждения привлечены к дисциплинарной ответственности.

В отчетном году на контроле у Уполномоченного оставалось расследование уголовного дела, возбужденного по событиям в одном из учреждений ГУФСИН России по Челябинской области, где 31 мая 2008 года в результате применения специальных средств скончались четверо осужденных.

По поступившей в этом же году информации следственных органов, в процессе расследования этого уголовного дела были установлены факты воспрепятствования следствию, в отношении должностных лиц ГУФСИН России по Челябинской области дополнительно возбуждены уголовные дела о заведомо ложном доносе и укрывательстве преступлений по статьям 306 и 316 УК РФ.

Между тем проверка поступающих к Уполномоченному жалоб на незаконное привлечение осужденных к дисциплинарной ответственности выявляет совершенно недопустимые, порой просто удивительные пробелы в профессиональной подготовке персонала учреждений уголовно-исполнительной системы.

В марте 2009 года органами прокуратуры было отменено постановление начальника ФГУ ИК-6 УФСИН России по Брянской области о водворении осужденного П. в помещение камерного типа сроком на три месяца. При этом надзирающим прокурором было установлено, что при наложении дисциплинарного наказания были применены нормы, установленные статьями 53 и 54 Исправительно-трудового кодекса РСФСР, утратившего силу двенадцать с лишним лет назад.

В почте Уполномоченного обнаруживаются многочисленные факты нарушения права осужденных на обращение. Некоторые из таких нарушений носят особо вызывающий характер. Так, в частности, прямо игнорируя положения п. 2 ст. 91 УИК РФ, администрация многих исправительных учреждений вполне рутинно подвергает просмотру переписку осужденных с Уполномоченным. Чаще всего это выясняется как бы «попутно» при повторном обращении осужденных к Уполномоченному. (В таких случаях к повторному обращению прилагается копия ответа Уполномоченного на первое обращение. Зачастую на этом не подлежащем просмотру документе имеются отметки о его просмотре администрацией исправительного учреждения.) В отдельных учреждениях существует практика рассмотрения обращений осужденных к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации на специально созданных комиссиях.

В январе 2009 года адресованная Уполномоченному жалоба осужденного Т., содержащегося в ФБУ ИК-52 ГУФСИН России по Свердловской области, прошла «апробацию» на заседании комиссии учреждения по работе с предложениями, заявлениями и жалобами осужденных. После чего была все же отправлена адресату. Проверив эту информацию, Свердловская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях вынесла начальнику учреждения представление об устранении нарушений УИК РФ. Вопрос о конкретном нарушении права осужденного на обращение был, таким образом, исчерпан. Поставленный более широко вопрос о том, как вообще могло быть допущено столь очевидное нарушение, следует, видимо, отнести к разряду философских.

В отчетном году удалось, наконец, урегулировать абсурдную, на первый взгляд, проблему нормативного размера денежных средств, которые могут быть израсходованы осужденными на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости. Ранее, как известно, размер разрешенных на эти цели средств рассчитывался из базовой суммы минимальной оплаты труда, составляющей в абсолютном выражении сто рублей. Эта ничтожная по нынешним временам сумма не индексировалась и оставалась неизменной, в связи с чем, например, осужденные, содержащиеся в помещении камерного типа, могли приобретать товары не более чем на 50 рублей в месяц. Жалобы по этому поводу поступали к Уполномоченному регулярно начиная с 2004 года.

После неоднократных обращений Уполномоченного в различные органы в статьи 69, 113, 118, 121, 125, 131, 133 и 161 УИК РФ были внесены изменения, согласно которым размер разрешенных к расходованию осужденными денежных средств определен фиксированными суммами. В частности, осужденные, содержащиеся в помещении камерного типа, могут отныне приобретать продукты питания и предметы первой необходимости на 500 рублей в месяц.

Крайне противоречивым и в целом неблагополучным остается положение с обеспечением права на труд лиц, осужденных к лишению свободы. В принципе реализация этого права не налагает на государство обязанности предоставить работу всем своим гражданам. В нашей стране каждый может свободно выбирать род деятельности и место работы, а при желании вообще не работать. В местах лишения свободы дело, конечно же, обстоит по-другому.

С одной стороны, согласно ст. 9 УИК РФ законодатель определяет труд как одно из основных средств исправления осужденного. В силу этого ст. 103 УИК РФ устанавливает обязанность осужденного трудиться. С другой стороны, осужденный, как правило, жестко ограничен в выборе работы условиями конкретного исправительного учреждения, в котором он содержится. В совокупности все это, видимо, позволяет предположить, что государство в лице органов уголовно-исполнительной системы несет обязанность обеспечить работой всех осужденных без исключения. С этим как раз и имеются немалые трудности. Согласно оценкам, в настоящее время в российских исправительных учреждениях не занят трудом почти каждый пятый осужденный. Стоит заметить, что не имеющий работы осужденный находится в заведомо не равном положении с работающим осужденным при рассмотрении судом ходатайств об условно-досрочном освобождении.

Почти половина осужденных при поступлении в исправительные учреждения не имеют профессиональных и трудовых навыков. Ясно, что приобрести эти навыки, столь необходимые для их ресоциализации после отбытия наказания, осужденные могут только в процессе труда. В целом, таким образом, отсутствие в исправительном учреждении достаточного количества рабочих мест объективно чревато рецидивами преступлений.

Почта Уполномоченного содержит примеры использования труда лиц, содержащихся в местах лишения свободы, без оплаты. Это очень серьезное нарушение прав человека, особенно нетерпимое в условиях ограничения его свободы.

В январе 2009 года к Уполномоченному поступило обращение группы подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждении УП-288/Т-2 ГУФСИН России по Красноярскому краю. Заявители сообщили, что администрация учреждения принуждала их к труду без соответствующей оплаты. В результате проверки, проведенной Минусинским межрайонным прокурором, указанная информация полностью подтвердилась.

Таким образом, администрацией учреждения были нарушены требования частей 1 и 3 ст. 27 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», а также ряда нормативных правовых актов Минюста России.

Начальнику ФБУ ГУФСИН России по Красноярскому краю Минусинским межрайонным прокурором Красноярского края было внесено представление с требованием об устранении нарушений Закона.

Опыт, накопленный Уполномоченным в работе с обращениями лиц, лишенных свободы, позволяет порой обнаруживать ущемление их прав формально безупречными нормами действующего законодательства.

Так, например, ч. 1 ст. 118 УПК РФ устанавливает запрет на свидания, телефонные разговоры, приобретение продуктов питания, получение посылок, передач и бандеролей в отношении лиц, содержащихся в штрафном изоляторе в качестве меры дисциплинарного наказания. Ясно, что, вводя такую норму, законодатель стремился усилить воспитательную эффективность дисциплинарного наказания. Формально все логично. На деле же исполнение указанной нормы, как правило, влечет за собой лишение осужденного права на длительное свидание и после выхода из штрафного изолятора.

Объясняется этот парадокс очень просто. Фактически все российские исправительные учреждения испытывают острую нехватку помещений для длительных свиданий осужденных. В силу этого очередность реализации права осужденных на свидания обычно рассчитывается надолго вперед. Осужденный, пропустивший свою очередь по причине содержания в штрафном изоляторе, неизбежно оказывается в конце этого зачастую бесконечного списка. То есть не может получить свидания с близкими даже тогда, когда имеет на это полное право.

Между тем свидание с близкими людьми — это не только и, возможно, даже не столько форма поощрения осужденного, сколько одна из важнейших форм его социально полезных связей. Именно поэтому Правило 60.4 Европейских пенитенциарных правил постулирует недопустимость запрещения контактов осужденного с семьей при любом виде наказания.

С учетом всего сказанного Уполномоченный считает разумным дополнить упомянутую выше ч. 1 ст. 118 УИК РФ положением о том, что дисциплинарное наказание в виде водворения осужденного в штрафной изолятор приостанавливается на время длительного свидания, установленного для него в порядке очередности.

По-прежнему в большом количестве поступают к Уполномоченному жалобы в связи с практикуемым ФСИН России направлением осужденных для отбывания наказания в чрезвычайно удаленные от места их осуждения или постоянного проживания исправительные учреждения.

Как известно, еще совсем недавно ст. 73 УИК РФ предусматривала направление осужденных для отбывания наказания в исправительные учреждения по месту их жительства или осуждения или в ближайшие исправительные учреждения в других субъектах Российской Федерации. Такая норма была, конечно, оправдана прежде всего потому, что позволяла осужденному эффективно сохранять социально полезные связи — с семьей, друзьями, знакомыми, коллегами по работе. Однако в 2007 году в упомянутую ст. 73 УИК РФ были внесены изменения, позволяющие направлять осужденных для отбывания наказания в любой субъект Российской Федерации. Такая новация ожидаемо привела к тому, что лишение свободы стало в гораздо большей степени мерой карательной, нежели исправительной. Особенно с учетом того, что Федеральная служба исполнения наказаний быстро привыкла пользоваться своим новым правом в ущерб как справедливости, так и экономической целесообразности. Осужденных из г. Москвы направляют теперь в Читинскую область, из Краснодарского края в Хабаровский край или Архангельскую область, из Республики Татарстан в Республику Коми.

Уполномоченный убежден в том, что настало время исправить допущенную ошибку, восстановив ст. 73 УИК РФ в прежней редакции.

1 сентября 2008 года вступил в силу Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Строго говоря, новый Закон отнюдь не безупречен, в частности, потому, что исключает возможность проверки исправительных учреждений без предварительного уведомления органов ФСИН. В такой редакции Закон противоречит рекомендациям Комитета ООН против пыток, который на своих сессиях и в 2006-м, и 2007 году подчеркнул необходимость создания в нашей стране системы проверки мест лишения свободы «без предварительного уведомления». (В этой связи любопытен, чтобы не сказать, парадоксален тот факт, что согласно циркуляру Главного управления мест заключения (ГУМЗ) НКВД СССР, изданному в 1929 году, общественные наблюдатели имели постоянные пропуска, дававшие им право посещения любых инспектируемых исправительных учреждений без уведомления администрации.)

Впрочем, каким бы несовершенным ни был Закон, его принятие стало, несомненно, шагом в правильном направлении. Теперь этот Закон необходимо добросовестно исполнять. Но и с этим имеются некоторые проблемы. По состоянию на конец отчетного года общественные наблюдательные комиссии (ОНК) были сформированы в 73 субъектах Российской Федерации. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 26 указанного Закона, федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся места принудительного содержания, уже должны были определить порядок их посещения членами ОНК — в течение 90 дней со дня вступления Закона в силу (1 сентября 2008 года), то есть к 1 декабря 2008 года.

В установленный срок это требование нового Закона выполнила лишь ФСИН России, издавшая 28 ноября 2008 года Приказ № 652. В Минобороны России аналогичный ведомственный нормативный правовой акт был издан 20 января 2009 года, в ФСБ России — 16 февраля 2009 года. МВД России потребовалось 180 дней для подготовки и утверждения Положения о порядке посещения мест принудительного содержания (Приказ от 06.03.2009 № 196). С учетом того, что этот ведомственный нормативный правовой акт был зарегистрирован в Минюсте России 9 апреля 2009 года, органы внутренних дел в субъектах Российской Федерации практически до середины апреля 2009 года не были готовы к допуску членов ОНК в изоляторы временного содержания, спецприемники для лиц, арестованных в административном порядке, а также в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. Об этом свидетельствуют поступающие к Уполномоченному обращения председателей ОНК из целого ряда субъектов Российской Федерации.

Так, руководство УВД по Мурманской области в феврале 2009 года отказалось предоставить председателю региональной ОНК перечень специальных учреждений, находящихся в подчинении областного УВД. Искомый перечень удалось получить только при совместных усилиях Уполномоченного и прокурора Мурманской области.

Федеральным конституционным законом от 10.06.2008 № 3-ФКЗ глава III Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» была дополнена статьей 36.1, возлагающей на Уполномоченного обязанность осуществлять «взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями». Уполномоченный видит свою задачу в том, чтобы наладить эффективный механизм такого взаимодействия.

В самом конце отчетного года, уже после завершения работы над данным разделом доклада, в сфере ответственности российской уголовно-исполнительной системы были приняты три важнейших решения, каждое из которых можно квалифицировать как системное.

Федеральным законом от 27.12.2009 № 377-ФЗ установлен совершенно новый, альтернативный лишению свободы вид уголовного наказания — ограничение свободы. В Уголовный, Уголовно-процессуальный, а также в Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации внесены изменения, предусматривающие установление для осужденного ограничений: на изменение места жительства и пребывания, места работы и учебы, на выезд за пределы муниципального образования, на нахождение вне места жительства в течение определенного времени суток, на посещение массовых мероприятий и др. Наказание в виде ограничения свободы будет назначаться в качестве основного (на срок от двух месяцев до четырех лет) за преступления небольшой и средней тяжести, и в качестве дополнительного (на срок от шести месяцев до двух лет) за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления. Надзор за отбыванием наказания в виде ограничения свободы будет возложен на уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденного.

Федеральным законом от 29.12.2009 № 383-ФЗ внесены изменения в Налоговый, Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, а также в Закон Российской Федерации «О милиции». В частности, установлено, что лицо, впервые совершившее налоговое преступление, освобождается от уголовной ответственности при условии уплаты полных сумм недоимок, пеней и штрафов. Кроме того, отныне к подозреваемым в совершении налоговых преступлений не может применяться такая мера пресечения, как заключение под стражу.

С 1 января 2010 года приказом Минюста России в исправительных учреждениях упраздняются пресловутые секции дисциплины и порядка. В последние годы эти добровольно-принудительные организации осужденных, доставшиеся нам в наследство фактически от системы сталинского ГУЛАГа, являлись неизбывным источником напряженности в местах лишения свободы.

Уполномоченный поддерживает эти меры, хотя вполне понятно, что реальную их эффективность покажет только время. Первые же итоги их применения Уполномоченный предполагает подвести в своем следующем ежегодном докладе.

11. Право на жизнь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и уважение личной жизни

Знаковым событием в отчетном году стало вынесение Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 ноября № 1344-О-Р, которым, как принято считать, поставлена точка в вопросе о применении смертной казни в России.

Выступая на заседании Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченный высказал свое мнение о невозможности применения смертной казни, даже несмотря на то, что формальное основание для отмены моратория на этот вид наказания — создание судов присяжных во всех субъектах Российской Федерации — уже возникло. Уполномоченный подчеркнул, что, подписав предусматривающий полную отмену смертной казни Протокол № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Россия согласно ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров не может совершать действия, которые лишили бы Протокол № 6 его объекта и цели. Проще говоря, общепринятая международная практика предполагает, что государство будет выполнять свои обязательства по подписанному им договору до его предстоящей ратификации.

Со своей стороны Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в настоящее время положения УК РФ о смертной казни не могут применяться, поскольку сложившееся в нашей стране правовое регулирование права на жизнь ясно устанавливает запрет на назначение смертной казни и исполнение ранее вынесенных смертных приговоров. В частности, запрет на назначение смертной казни основан на конституционно-правовых по своей природе обязательствах, вытекающих из международных договоров, а также из национальных государственно-правовых актов Федерального Собрания, Президента и Конституционного Суда Российской Федерации.

Определение, вынесенное Конституционным Судом Российской Федерации по вопросу о применении смертной казни, имеет огромное значение для правовой системы нашей страны. И все же точку в этом вопросе ставить, конечно, рано. Ведь многострадальный Протокол № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод по-прежнему ожидает ратификации. Вполне очевидно, что российским законодателям рано или поздно придется этим заняться всерьез. Причем лучше рано, нежели поздно, ибо при всей растяжимости понятия «разумности сроков», предусматриваемых международной практикой для выполнения процедуры ратификации, оттягивать ее бесконечно нельзя.

Найдя промежуточное решение вопроса о применении смертной казни по приговору суда, стоит обратить внимание на практику ликвидации членов незаконных вооруженных формирований в ходе боевых столкновений. Понятно, что лица, с оружием в руках оказывающие сопротивление представителям власти, в исключительных обстоятельствах могут подлежать уничтожению. Однако обстоятельства каждой такой ликвидации необходимо подвергать самой тщательной проверке. В противном случае сама ликвидация рискует превратиться в своего рода «внесудебную казнь» человека, вина которого не только не доказана, а попросту отсутствует. Возможность ликвидации вместе с боевиками случайно оказавшихся рядом людей или, что еще тревожнее, законопослушных граждан под видом «боевиков» не исключена. Поэтому процедура проверки должна быть в подобных ситуациях эффективной и непредвзятой.

Проверка обстоятельств ликвидации проводится обычно в рамках уголовного дела, по которому сам ликвидированный проходит в качестве подозреваемого (обвиняемого). На стадии предварительного следствия это уголовное дело прекращается по нереабилитирующему основанию — в связи со смертью подозреваемого (обвиняемого). Иными словами, материалы дела не доходят до суда и, таким образом, не подвергаются открытому и гласному исследованию в рамках состязательной судебной процедуры.

В отчетном году к Уполномоченному поступила жалоба на действия сотрудников милиции Левашинского РОВД Республики Дагестан. В жалобе сообщалось о том, что гражданин М., прибыв в указанный район для получения свидетельства о рождении дочери, был задержан сотрудниками милиции и доставлен в РОВД. Во второй половине того же дня был из РОВД отпущен, а потом вновь задержан и отправлен в г. Махачкалу. После чего бесследно исчез. По утверждению жены М., о фактах задержания и об отправке в г. Махачкалу он сообщил ей по мобильному телефону.

Для проверки изложенных обстоятельств Уполномоченный обратился за содействием в МВД и прокуратуру Республики Дагестан. В поступивших ответах факты задержания М. отрицались со ссылкой на отсутствие записей об этом в книге учета задержанных. О проверке фактов телефонных разговоров М. с женой не упоминалось вообще. Зато сообщалось о том, что на следующий день после своего убытия из дома М. был уничтожен в лесном массиве в 3 километрах от села Кичигамри (по версии прокуратуры) или Канасираги (по версии МВД) при оказании вооруженного сопротивления сотрудникам милиции. По этому факту было возбуждено уголовное дело. Когда Уполномоченный попытался ознакомиться с материалами дела, ему сообщили, что по делу в отношении М. проводится предварительное расследование.

Хотелось бы быть понятым правильно. Уполномоченный не ставит под сомнение необходимость бескомпромиссной борьбы с боевиками. Уничтожение боевика при попытке оказания вооруженного сопротивления представителям власти — объективная необходимость. Но гибель человека — всегда чрезвычайное происшествие, которое должно быть расследовано в условиях максимальной транспарентности, с обязательным участием защитника, имеющего как доступ ко всем доказательствам, так и возможность их оспорить.

Вопросы административного задержания уже рассматривались Уполномоченным в его предыдущем докладе. К сожалению, в отчетном году эти вопросы не потеряли своей актуальности, в том числе и потому, что не привлекли должного внимания контролирующих органов. Которым уместно разобраться, например, в необоснованно узком толковании самого понятия «задержание», используемом в настоящее время. Казалось бы, чего проще: любое препровождение человека в «участок», сопряженное с ограничением его свободы, в том числе и выбора, является задержанием. На деле же все непросто: в ходу так называемые «приглашения» для «профилактических бесед» или для «вручения предостережения». Отказаться от «приглашения», подкрепленного угрозой применения силы, нельзя, но задержанием оно не считается. Другая типовая ситуация: человека доставили в «участок» силой, уйти не позволяют, но под замок не посадили, значит, и задержания не было.

В отчетном году к Уполномоченному обратилась с жалобой гражданка Н., организатор публичного мероприятия в г. Туле. Заявитель сообщила о том, что накануне мероприятия она была остановлена на улице сотрудниками органов внутренних дел и принудительно доставлена в прокуратуру Тульской области для вручения «предостережения». При этом Н. запретили воспользоваться сотовым телефоном. После вручения этого «предостережения» ее доставили в дежурную часть ОВД по Советскому району г. Тулы, где оформили протокол об административном правонарушении — переходе улицы в неположенном месте.

Ни прокуратура Тульской области, ни руководство областного УВД не усмотрели в задержании Н. никаких признаков задержания, констатировав, что в прокуратуру и в ОВД она явилась «добровольно».

По точно такой же схеме в мае отчетного года была обеспечена «добровольная» явка в ОВД Тверского района г. Москвы организатора и участников «согласованного» пикета в Новопушкинском сквере. Сотрудники милиции окружили их и просто затолкали в служебный автотранспорт. Представители Уполномоченного, находившиеся по его поручению на месте событий, были свидетелями этого инцидента. Все они в дальнейшем оказались обвиненными в совершении административных правонарушений, а впоследствии были оправданы в связи с отсутствием в их действиях состава административного правонарушения.

Следует подчеркнуть, что подобные действия сотрудников правоохранительных органов, равно как и оценка этих действий со стороны органов прокуратуры, вызывают серьезные вопросы. Не признавая факт его задержания, государство отказывает гражданину Российской Федерации вправе обжаловать свои действия в судебном порядке. Между тем задержание, то есть любая форма временного ограничения свободы человека, включая и свободу отказаться от «приглашения» посетить участок, — это конституционно-правовое понятие, ни в коем случае не ограничивающееся рамками административного законодательства. Именно это вытекает из имеющей обязательную силу интерпретации Европейским Судом по правам человека положений ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Весьма примечательным событием в дискуссии о пределах понятия «административное задержание» стало Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П, которое уравняло компенсационные механизмы при незаконном административном задержании на срок до 48 часов и административном аресте. До принятия указанного Постановления незаконное административное задержание было исключено из числа деяний публичной власти, относительно которых должны действовать правила возмещения вреда в порядке статей 1070 и 1100 Гражданского кодекса РФ. Следует напомнить, что эти статьи предполагают компенсацию вреда вне зависимости от вины государственных органов и должностных лиц.

С конституционно-правовой точки зрения аналогичными проблемами чревата и процедура проверки документов. (Задержание ограничивает право человека на свободу передвижения, а проверка документов — его право на неприкосновенность и уважение личной жизни.)

Последнее позволяет человеку оставаться в общественной жизни анонимным, неузнанным, не сообщать свои персональные данные. В той мере, в какой это необходимо для соблюдения баланса между интересами общества и отдельной личности, это право может быть ограничено законом. Одним из таких законов является Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», уполномочивающий ее «проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении них дела об административном правонарушении».

Иными словами, сотрудник милиции может проверить документы у гражданина (а следовательно, и вторгнуться в его частную жизнь) лишь при наличии веских оснований подозревать его в совершении преступления или правонарушения. На деле, однако, подавляющее большинство сотрудников милиции воспринимает проверку документов как свое неотъемлемое и ничем не ограниченное право.

В ходе проверки жалобы гражданина Х. на принудительное доставление в ОВД по Заволжскому району г. Твери Уполномоченный обратился за содействием в прокуратуру Заволжского района, откуда был направлен запрос начальнику УВД по Тверской области.

Откуда к Уполномоченному поступил ответ, заслуживающий того, чтобы привести его дословно. «В соответствии с п. 2 ст. 11 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 „О милиции“, ст. 18.8, ст. 27.2, ст. 27.5 КоАП РФ 10.05.2009 сотрудником милиции для проверки документов был остановлен гражданин Х., который при себе имел документы, вызвавшие сомнения в подлинности, после чего он в 11.30 был доставлен в ДЧ ОВД по Заволжскому району г. Твери. После проверки личности гражданина Х. по сведениям областного адресного бюро и осмотра экспертом подлинность документов была подтверждена и в 12.40 он был отпущен.»

Таким образом, в действиях сотрудников милиции нарушения требований нормативных документов, регламентирующих порядок действий по задержанию и доставлению граждан в органы внутренних дел, не выявлены». Из приведенного ответа совсем не ясно, каковы были основания для проверки у Х. документов. Можно предположить, что никаких оснований для этого не было.

К сказанному следует добавить, что убежденность в абсолютном праве сотрудников милиции на доступ к личным документам граждан, видимо, разделяют и сотрудники прокуратуры Заволжского района г. Твери.

Впрочем, некоторые сотрудники милиции все же слышали о тех ограничениях, которые налагает на них Закон при осуществлении проверки документов. Такие сотрудники обычно утверждают, что проверили документы у человека, приметы которого совпадали с имевшейся ориентировкой, или что сделали это в рамках некой «плановой специальной операции». Подобные ничем не подкрепленные голословные «объяснения» нередко призваны замаскировать вымогательство денег у тех, кто не хочет быть доставленным в дежурную часть ОВД.

В отчетном году к Уполномоченному обратилась гражданка Украины З., сообщившая о том, что сотрудники милиции проводят поголовную проверку паспортов, а также документов миграционного учета у пассажиров поездов в пунктах пересечения государственной границы России. Заявительница поставила под сомнение законность таких действий сотрудников милиции с учетом того, что при появлении пограничного наряда или таможенников сотрудники милиции свои проверки немедленно прерывают, а сами ретируются.

Со своей стороны Уполномоченный направил начальнику УВД по Белгородской области обращение по поводу документов, регламентирующих эти проверки. Согласно полученному ответу обращение Уполномоченного было направлено по принадлежности в ЛОВД станции Белгород УВДТ Юго-Восточной железной дороги. Откуда ответ в письменном виде не поступил, а по телефону сообщили, что найти тех сотрудников, которые проводили проверку, без их идентификационных номеров невозможно. Уполномоченный между тем просил сообщить лишь о том, на основании каких документов проводились эти явно «самодеятельные» проверки.

В этой связи хотелось бы отметить положительный опыт ГУВД г. Москвы, где соответствующим приказом установлен запрет для сотрудников ППС на составление протоколов об административных правонарушениях за проживание без регистрации. Таким образом, сотрудники ППС лишены возможности произвольной проверки документов на улице под предлогом подозрения в совершении именно этого правонарушения. Другой вопрос, осведомлены ли об этом приказе сами граждане.

Вторжением в личную жизнь человека является также сбор и обработка его персональных данных — то есть сведений, которые позволяют идентифицировать его личность. Как важный шаг в деле обеспечения права человека на личную жизнь Уполномоченный рассматривает Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Нельзя вместе с тем не заметить, что многие его нормы работают неважно. Среди причин этого — неясность в их толковании, в определении целей обработки данных, отсутствие широкой информированности граждан о предоставленных им правах и механизмах защиты, а также незначительное число контролирующих его исполнение органов в сравнении с числом операторов, осуществляющих обработку персональных данных.

В отчетном году к Уполномоченному от гражданина С. поступила жалоба на нарушение органами государственной власти его конституционного права на частную жизнь. Как сообщил заявитель, 2 июля 2008 года он обратился в УГИБДД г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с просьбой об обезличивании записи о нарушении им Правил дорожного движения в базе данных «Административная практика» на основании статьи 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федерального закона «О персональных данных» от 27.07.06 № 152-ФЗ.

В соответствии с Приказом ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 14.01.08 № 15 данные о лице, совершившем административное правонарушение, хранятся в банке данных в течение трех лет с момента постановки на учет, после чего автоматически оттуда удаляются. Информация о совершенном С. нарушении не была удалена из банка данных спустя четыре года с момента регистрации.

Тем не менее УГИБДД г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области просьбу заявителя удовлетворить отказалось. В связи с этим С. обратился в суд. Который, в свою очередь, пришел к выводу о том, что действия УГИБДД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области его права и законные интересы не нарушили. Кассационная инстанция это решение подтвердила на том абсурдном основании, что персональные данные хранятся в УГИБДД на условиях конфиденциальности. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации с этим согласилась, похоже, не вникая в существо проблемы. Ходатайство Уполномоченного в защиту прав С. было, таким образом, оставлено без удовлетворения.

Понятно, что Федеральный закон «О персональных данных» — относительно новый нормативный правовой документ, применять который всем нам еще учиться и учиться. Хотелось бы все же, чтобы наука эта усваивалась побыстрее.

Один из способов учета персональных данных — дактилоскопическая регистрация граждан — допустима лишь в строго определенных Законом случаях. Европейский Суд по правам человека относит к таким случаям предотвращение преступлений и защиту национальной безопасности. Между тем на практике процедуре принудительного дактилоскопирования порой подвергают лиц, к которым она со всей очевидностью применена быть не может.

К Уполномоченному обратился гражданин Л. с жалобой на действия сотрудников УВД по Ленинскому району г. Челябинска, незаконно подвергших его принудительному дактилоскопированию. В результате проведенной Уполномоченным проверки выяснилось, что Л. был дактилоскопирован при доставке в спецприемник для отбывания наказания в виде административного ареста.

Согласно действующему законодательству о дактилоскопической регистрации лица, подвергнутые административному аресту, подлежат дактилоскопированию только, если установить их личность другим способом невозможно. Между тем было установлено, что персональные данные заявителя были указаны в постановлении о его направлении в спецприемник. Его дактилоскопирование было тем самым незаконным.

После вмешательства Уполномоченного прокуратура Ленинского района г. Челябинска внесла представление начальнику районного УВД о привлечении сотрудника УВД, подвергшего Л. дактилоскопированию, к дисциплинарной ответственности.

Вообще говоря, почта Уполномоченного свидетельствует о том, что практика применения законодательства о защите жизни, достоинства, а равно неприкосновенности частной жизни в России еще далеко не сформирована. В этой связи Уполномоченный считает настоятельно необходимым обратить особое внимание на изучение опыта Европейского Суда по правам человека, который к настоящему времени вынес ряд прецедентных постановлений в этой области.

12. Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство

В своем предыдущем ежегодном докладе Уполномоченный уделил внимание вопросам гласности и открытости судопроизводства. Было, в частности, отмечено, что присутствующие на открытом судебном заседании лица вопреки нормам действующего процессуального законодательства нередко лишаются права фиксировать ход процесса с помощью средств аудиозаписи, а также производить его фотосъемку и видеозапись. В качестве причины подобных ограничений Уполномоченный прямо указал на широко распространенную практику принятия ведомственных нормативных актов, неправомерно обусловливающих фотосъемку и видеозапись разрешением председателя суда, а отнюдь не судьи, председательствующего в судебном заседании, как того требует закон. Эту практику Уполномоченный расценил как серьезное нарушение, ибо председатель суда не правомочен вмешиваться в процессуальную деятельность судей по отправлению правосудия и обеспечению ими гласности судебного разбирательства.

В 2008 году после вмешательства Уполномоченного были изменены подобные положения ряда ведомственных нормативных актов. Такая судьба постигла, например, Приказ Управления Федеральной службы судебных приставов по Ростовской области и Управления Судебного департамента в Ростовской области от 21.03.2006 № 83/34, устанавливавший запрет на пронос в здание суда звукозаписывающей аппаратуры без разрешения председателя суда. К сожалению, негодная практика точно такого же ведомственного нормотворчества была выявлена и в отчетном году.

В октябре 2009 года по жалобе гражданина С. Уполномоченный обратился в Преображенский районный суд г. Москвы с заявлением о признании недействующими п. п. 2.3, 2.5 Инструкции по организации внутриобъектового режима и установления единого порядка прохода в здания районных судов и судебных участков мировых судей города Москвы, утвержденной председателем Московского городского суда и Советом судей г. Москвы.

В соответствии с п. 2.3 этой Инструкции проносить в здание суда фото- и видеоаппаратуру можно не иначе как с разрешения председателя суда или председательствующего по делу.

Согласно п. 2.5 той же Инструкции проносить в здание суда множительную технику и звукозаписывающую аппаратуру, а также использовать их по назначению можно с письменного разрешения председателя суда, а в его отсутствие — с разрешения заместителя председателя суда.

В процессе рассмотрения Преображенским районным судом материалов дела ответчики внесли поправки в Инструкцию. В целом изменения оспариваемых положений Инструкции, утвержденные Постановлением Совета судей г. Москвы от 26.05.2006 № 67а (с изменениями от 21.10.2009 № 9), соответствуют заявленным требованиям Уполномоченного. В связи с этим, приобщив измененную Инструкцию к материалам дела, Преображенский районный суд г. Москвы вынес решение о его прекращении.

Данное положение является наглядной иллюстрацией одной из основных системных трудностей в работе Уполномоченного. Суть в том, что результативная защита им прав человека в конкретной ситуации зачастую не становится ни уроком, ни прецедентом для должностных лиц и органов власти, в аналогичных ситуациях допускающих те же самые нарушения закона. В этой связи Уполномоченный с особым удовлетворением отмечает инициативу Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который Приказом от 14.07.2009 № 107 разрешил всем участникам процесса свободно проносить в здание суда необходимую фото-, видео- и звукозаписывающую аппаратуру.

В процессе работы с поступающими обращениями Уполномоченному приходится сталкиваться с некоторыми, мягко говоря, не вполне понятными «особенностями» отечественной судебной практики. Одной из них является нежелание или неумение судей опираться на положения международных договоров Российской Федерации, а также на нормы нашей Конституции, имеющие, как известно, во-первых, прямое действие, а во-вторых, приоритет перед законами и иными нормативными правовыми актами.

Это приводит к тому, что, рассматривая жалобы граждан Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека все чаще устанавливает нарушение их права на судебную защиту, равно как и на справедливое судебное разбирательство, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Весьма показателен в этом смысле случай, ставший предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 ГК РФ. В связи с длительным неисполнением органом местного самоуправления ранее вынесенного судебного постановления заявитель обратилась в суд с требованием о компенсации причиненного ей морального вреда. Руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а также практикой Европейского Суда по правам человека, суд первой инстанции это требование удовлетворил. Кассационная же инстанция его отменила, указав, что в российском законодательстве право на компенсацию морального вреда, причиненного нарушением имущественных прав граждан, может быть реализовано, только если это предусмотрено специальным законом.

Конституционный Суд в своем Определении от 03.07.2008 № 734-О-П указал, что ст. 151 ГК РФ не может рассматриваться как препятствующая принятию решения о денежной компенсации в связи с неисполнением ранее принятых судебных решений.

Точка в этой истории еще не поставлена. В целом же очевидно, что отсутствие специального законодательного регулирования может и должно быть восполнено применением в судебной практике общих положений Конституции Российской Федерации.

Следует признать, что нарушения права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство давно стали в нашей стране чем-то вполне обыденным. В гражданском процессе такие нарушения встречаются практически на всех его стадиях. На досудебной стадии они выражаются в отказе принять исковое заявление. Здесь также применяются некие тонкие «технологии». Для начала суд общей юрисдикции отказывается принять исковое заявление, ссылаясь на то, что рассмотрение конкретного спора находится в компетенции мирового судьи либо арбитражного суда. Те же, в свою очередь, утверждая прямо противоположное, отправляют истца в суд общей юрисдикции. Оказавшись в таком замкнутом круге, заявитель должен обжаловать решения судей сразу в двух судебных инстанциях. Каждая из которых обычно подтверждает правомерность ранее принятого решения. В результате обе судебные инстанции отказывают заявителю в защите. И обе при этом правы.

Объясняется этот абсурд только одним — правовой неопределенностью норм процессуального законодательства, об устранении которой следовало бы подумать в самое ближайшее время.

Изменение порядка и срока обжалования судебных постановлений в порядке надзора создало новые препятствия для обращения в суд надзорной инстанции. Все дело в том, что Федеральный закон «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 04.12.2007 № 330-ФЗ не предусмотрел переходные положения к новому правовому регулированию.

К Уполномоченному обратился гражданин Х. с жалобой на нарушение его конституционного права на доступ к правосудию, выразившееся в невозможности обращения в суд надзорной инстанции в связи с тем, что предусмотренный для этого процессуальный срок был сокращен с одного года до шести месяцев.

Заявитель указывал, что обжалованное им судебное постановление вступило в силу раньше, чем указанные изменения были внесены в ГПК РФ. В силу этого заявитель справедливо полагал, что имеет право обжаловать это судебное постановление в течение года, а не шести месяцев. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации ему в принятии надзорной жалобы отказала со ссылкой на необходимость восстановления пропущенного шестимесячного срока, установленного новой редакцией ст. 376 ГПК РФ.

Заявление же Х. о восстановлении процессуального срока было оставлено без удовлетворения, поскольку уважительность причин его пропуска не была доказана. Законность последнего решения была подтверждена всеми вышестоящими судебными инстанциями. При этом не было принято во внимание Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2008, утвердившего Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за II квартал 2008 года, в котором указано, что новая редакция ч. 2 ст. 376 ГПК РФ, сократившая срок на подачу надзорной жалобы с одного года до шести месяцев, является тем непредвиденным для заявителя обстоятельством, которое следует признать в качестве уважительного, обязывающего суд первой инстанции восстановить пропущенный процессуальный срок в силу исключительности случая.

Более того, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.12.2008 № 1054-О-П указано, что новая норма не предполагает возвращение надзорной жалобы без рассмотрения по существу тем гражданам, судебные постановления по делам которых вступили в законную силу до 8 января 2008 г., если надзорная жалоба была подана ими хотя и спустя шесть месяцев после вступления в силу обжалуемых судебных постановлений, но до истечения ранее действовавшего для обращения в суд надзорной инстанции годичного срока, как не предполагает и необходимость в указанных случаях обращаться в суд за восстановлением пропущенного срока для подачи надзорной жалобы.

Следует, впрочем, сказать, что Конституционный Суд вынес свое Определение лишь в декабре 2008 года, то есть по истечении всех указанных в нем самом сроков. Это сделало исполнение требований Конституционного Суда заведомо невозможным без специального правового регулирования.

По результатам рассмотрения жалобы Председателю Верховного Суда Российской Федерации Уполномоченным было направлено ходатайство о проверке законности судебных постановлений об отказе в удовлетворении заявления Х. о восстановлении срока на подачу надзорной жалобы.

Определением заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации надзорная жалоба заявителя и ходатайство Уполномоченного с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при участии представителей аппарата Уполномоченного обжалуемые судебные акты отменены, срок на подачу надзорной жалобы восстановлен.

Таким образом, право Х. на судебную защиту и доступ к правосудию восстановлено.

В целом судопроизводство в Российской Федерации не вполне отвечает международным стандартам справедливости судебного разбирательства.

Европейский Суд по правам человека, оценивая справедливость суда, обращает внимание на его беспристрастность, на то, насколько обеспечена состязательность сторон в процессе, на прозрачность процедур выбора экспертов и назначения экспертиз, на законность методов получения доказательств, мотивированность итогового судебного решения, возможность его обжалования и так далее.

Понятно, что нарушения, допущенные по одному или нескольким из указанных параметров, являются основанием для отмены вынесенного судебного постановления. Проблема, однако, в том, что инстанции, которая бы оценивала на этот предмет деятельность суда, в России просто нет. Не секрет ведь, что суды надзорной инстанции ограничивают свою миссию проверкой судебных решений только на предмет буквального соблюдения норм национального материального и процессуального закона. Вопрос же о соблюдении судом общепризнанных принципов международного права при разрешении спора остается, как правило, без должного внимания.

Почта Уполномоченного содержит немало примеров нарушений прав человека и в уголовном судопроизводстве. Чаще всего заявители жалуются на необоснованные процессуальные решения следователя, дознавателя или прокурора. Постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении или, наконец, о приостановлении по нему производства, и правда, выносятся порой с удивительной легкостью и без должных на то оснований. Важно, однако, помнить, что подобные действия должностных лиц государства есть не что иное, как нарушение конституционного права каждого из нас на судебную защиту. Вмешательство Уполномоченного и проведенные по его просьбе дополнительные проверки во многих случаях приводят к возбуждению уголовного дела там, где как будто компетентные должностные лица не нашли или не захотели найти состава преступления. На общую тенденцию это, однако, влияет мало.

Из публикации в СМИ Уполномоченному стало известно о том, что 19 марта 2009 года помощник прокурора г. Зеи (Амурская область), управляя автомашиной в нетрезвом состоянии, выехал на полосу встречного движения, вследствие чего произошло столкновение с автомашиной «скорой помощи». В результате дорожно-транспортного происшествия фельдшер «скорой помощи» погибла, а водитель и находившийся на руках фельдшера 11-месячный ребенок были госпитализированы с тяжелыми травмами.

Ввиду очевидности признаков преступления по факту ДТП было вынесено постановление о возбуждении уголовного дела, в тот же день отмененное заместителем прокурора Амурской области.

Посчитав, что описанный инцидент имеет особое общественное значение, Уполномоченный обратился к прокурору Амурской области с просьбой безотлагательно сообщить о причинах принятия им столь странного решения. В результате уже 26 марта по указанному факту ДТП было вновь вынесено постановление о возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 264 УК РФ. На этот раз та же самая прокуратура Амурской области признала его законным и обоснованным. О чем и сообщила Уполномоченному, как бы «забыв», однако, объяснить мотивы своего первого «отказного» решения.

Поступают к Уполномоченному и жалобы на волокиту при проверке заявлений о совершении преступлений, на незаконное и необоснованное заключение под стражу, нарушение установленных предельных сроков содержания под стражей, пренебрежение правом на неприкосновенность жилища и другие. Заявители сообщают также о необоснованном привлечении к уголовной ответственности, невозможности добиться реабилитации необоснованно подвергшихся уголовному преследованию.

После соответствующей проверки Уполномоченный находит многие из этих жалоб правомерными, а допущенные должностными лицами нарушения — установленными. Причиной же нарушений в последнее время все чаще становится несоблюдение следователями, прокурорами, равно как и сотрудниками иных правоохранительных органов, требований уголовно-процессуального законодательства. В такой ситуации судебная защита становится для человека единственной гарантией от произвола и злоупотреблений. На деле, однако, российские суды зачастую уклоняются от осуществления надлежащего контроля за действиями правоохранительных органов.

В отчетном году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу гражданина КНР Ш., на протяжении 15 лет проживающего в России. Ш. состоит в браке с российской гражданкой и имеет на иждивении четырех малолетних детей. Заявитель сообщил, что Управление Федеральной миграционной службы по Приморскому краю своим решением аннулировало его вид на жительство в Российской Федерации и предписало покинуть российскую территорию.

Это решение, принятое на основе заключения территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации, заявитель обжаловал в суде. Суд первой инстанции решение УФМС России по Приморскому краю отменил, поскольку упомянутый территориальный орган ФСБ России не представил в судебном заседании доказательств нежелательности пребывания Ш. в России. Напротив, кассационная инстанция решение об аннулировании вида на жительство Ш. поддержала, посчитав, что органы безопасности вправе не предоставлять органу правосудия доказательств для своего вывода о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории России. Таким образом, конституционное право Ш. на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство было объективно нарушено.

Как показала переписка Уполномоченного с руководством ФСБ России, камнем преткновения в описанной ситуации стало отсутствие в ГПК РФ процессуальной нормы, позволяющей рассмотреть сведения, содержащие государственную тайну, в закрытом судебном заседании с участием только российского представителя иностранного гражданина, которому оформлен необходимый «допуск», но не самого иностранного гражданина. Пробел в ГПК РФ, таким образом, очевиден. Однако он, видимо, не должен рассматриваться как достаточное основание для предоставления органу исполнительной власти (в данном случае ФСБ России) фактического иммунитета от судебного контроля. Ведь иначе под угрозой может оказаться конституционное право иностранного гражданина, а равно и лица без гражданства, на доступ к российскому правосудию. Что и произошло в данном конкретном случае с молчаливого согласия кассационной судебной инстанции. Между тем при более ответственном отношении к своим обязанностям суд должен был бы истребовать у органов безопасности доказательства по делу, имея в виду, что положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод в толковании Европейского Суда по правам человека в принципе позволяют ограничить доступ иностранного гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну. (См. подробнее приложение № 3.)

С учетом сказанного Уполномоченный в инициативном порядке разработал законопроект, устраняющий отмеченный пробел в ГПК РФ, и обратился в Верховный Суд Российской Федерации как к органу, обладающему правом законодательной инициативы, с просьбой внести этот законопроект на рассмотрение Государственной Думы. На момент подписания настоящего доклада ответ из Верховного Суда Российской Федерации не получен. Дело находится на контроле Уполномоченного.

Составной частью права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство является обязательность исполнения судебных решений. В этой связи Уполномоченный с удовлетворением отмечает наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению общего количества жалоб, подающихся на действия должностных лиц Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных подразделений при исполнении судебных постановлений. Можно констатировать, что на работе этой службы положительно сказалось введение в действие Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», который внес ряд серьезных изменений в порядок принудительного исполнения судебных актов. Оправдало себя и наделение должностных лиц, рассматривающих жалобы на действия судебных приставов, полномочиями по отмене вынесенного постановления, принятию нового решения и определению мер для устранения допущенных нарушений.

Следует упомянуть и о возросшей эффективности сотрудничества Уполномоченного с Федеральной службой судебных приставов на основе заключенного между ними в 2007 году соглашения. В рамках указанного сотрудничества зачастую удается добиться восстановления прав граждан, минуя стадию судебного разбирательства. Впрочем, сохраняются в сфере исполнительного производства и немалые проблемы.

В отчетном году гражданин И. обратился к Уполномоченному с жалобой на бездействие отдела судебных приставов по городскому округу Железнодорожный Управления Федеральной службы судебных приставов по Московской области. Заявитель сообщил о том, что судебные приставы длительное время не предпринимали мер к исполнению решения Железнодорожного городского суда о взыскании в его пользу денежной суммы с должника Г. При этом каких-либо препятствий к исполнению решения суда не было: должник имел постоянный заработок по месту работы.

Тем не менее решение суда не исполнялось. Материалы исполнительного производства судебными приставами неоднократно утрачивались, в связи с чем органы прокуратуры вносили представления об устранении нарушений законодательства.

Только после обращения Уполномоченного в Федеральную службу судебных приставов главному судебному приставу городского округа Железнодорожный было, наконец, поручено принять меры к восстановлению утраченных исполнительных документов. Вопрос был также взят на контроль и.о. руководителя УФССП России по Московской области — главного судебного пристава Московской области.

Таким образом, совместными усилиями Уполномоченного и руководства Федеральной службы судебных приставов удалось «уговорить» отдел судебных приставов по городскому округу Железнодорожный все же взяться за свою работу. Судебными приставами был получен дубликат исполнительного листа, по которому возбуждено исполнительное производство. Никогда не скрывавшийся от приставов должник «обнаружен», дал объяснения и обязательства по погашению задолженности частями. Перечисление взыскателю сумм задолженности начато.

Завершая тему исполнения судебных решений, следует упомянуть о том, что 15 января 2009 года по жалобе «Бурдов против России» Европейский Суд по правам человека вынес так называемое «пилотное» постановление в отношении России. Подобные постановления выносятся в случаях выявления Европейским Судом системных проблем, существующих в том или ином государстве. В случае с Россией проблема состоит в длительном неисполнении судебных решений, обязывающих органы государственной власти произвести денежные выплаты. Как отмечено в постановлении, в настоящее время на рассмотрении Европейского Суда находится около 700 идентичных дел против России о длительном неисполнении судебных решений о денежных выплатах. В связи с этим Суд приостановил на один год производство по всем указанным делам и потребовал от Российской Федерации в течение этого времени принять комплекс мер, которые обеспечили бы адекватное и полное разрешение проблемы.

Таким образом, необходимость правового регулирования порядка выплаты государством компенсации за нарушение права на судебную защиту очевидна. Верховным Судом разработан проект закона, в соответствии с которым предполагается наделить суды общей юрисдикции полномочиями по рассмотрению обращений граждан в связи с нарушением их права на судопроизводство в разумные сроки, а также права на исполнение в разумные сроки вступившего в законную силу судебного акта. Законопроект внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации, но до сих пор не принят.

13. Право на эффективную государственную защиту

Один из наиболее тревожных парадоксов сегодняшней России состоит в том, что государственные органы, на которые возложена прямая обязанность защищать наши права, на самом деле их зачастую нарушают. Достаточно в этой связи сказать, что в почте Уполномоченного количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов — прокуратуры, органов внутренних дел, а также иных органов, осуществляющих следствие и дознание, — является в последние годы стабильно высоким и в отчетном году составило 12,8% от общего числа жалоб на нарушения личных прав. Масштабы явления таковы, что объяснить его только ошибками и злоупотреблениями отдельных нерадивых исполнителей трудно. Речь должна, видимо, идти о системных проблемах, порождаемых пробелами или дефектами нормативных правовых актов, в том числе ведомственных приказов и инструкций, равно как и о несовершенной правоприменительной практике. Некоторые из таких проблем, высвеченных поступающими к Уполномоченному жалобами, рассматриваются ниже.

В деле защиты прав граждан особая ответственность лежит на органах прокуратуры. Именно в прокуратуру обращаются граждане, чьи права были нарушены действиями других государственных органов. Здесь, однако, и возникает весьма существенная проблема. Действующее законодательство Российской Федерации позволяет рассматривать любое нарушение прав человека и как вероятное преступление, и как иное правонарушение. В первом случае рассмотрение обращения осуществляется в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Во втором — на основе ряда других нормативных правовых актов, в частности Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и пр. Соответственно, в первом случае прокурор направляет в органы предварительного расследования материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела. Во втором — спектр возможностей прокурорского реагирования шире: протест, представление, предостережение, постановление о возбуждении административного производства.

На практике же, даже получив обращение, в котором заявитель не требует привлечения виновных к уголовной ответственности и не сообщает о признаках преступления, прокурор зачастую как бы «механически» передает указанное обращение для проверки в рамках уголовно-процессуального законодательства. В свою очередь, органы следствия, закономерно не усмотрев в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состава преступления, выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Дальнейшие обращения заявителя рассматриваются как несогласие с этим постановлением и как попытка его опротестовать. Поскольку же в обжалуемых заявителем действиях должностных лиц состав преступления и правда отсутствует, эти действия окончательно признаются законными и обоснованными. Между тем защита прав заявителя еще даже не начиналась.

К Уполномоченному регулярно поступают обращения от граждан, получивших от соответствующих должностных лиц г. Москвы отказ в «согласовании» уведомления о проведении публичного мероприятия (митинга или шествия). Усматривая в таких действиях должностных лиц признаки административного правонарушения, Уполномоченный направляет поступившие обращения для проверки в прокуратуру г. Москвы. Откуда, как правило, приходит «типовой» ответ об отсутствии в действиях должностных лиц состава преступления. Таким образом, произвольно подменив процедуры проверки, прокуратура города по сути дела уклоняется от правовой оценки указанных действий должностных лиц.

По такой же схеме действует прокуратура г. Москвы, проверяя по просьбе Уполномоченного обращения граждан в связи с нарушением их прав сотрудниками милиции при проведении одиночных пикетов. (О применяемых для этого провокациях, на которые жалуются заявители, речь идет в 5-м разделе доклада.)

В очередной раз направляя подобное обращение в прокуратуру, Уполномоченный учел ее склонность к проверке действий сотрудников милиции только на предмет наличия состава уголовного преступления. В связи с этим Уполномоченный в письме от 31 марта 2008 года специально попросил проверить действия сотрудников милиции на предмет наличия как состава преступления, так и административного правонарушения. В ответ прокуратура г. Москвы своим письмом от 4 мая 2008 года уведомила Уполномоченного об отсутствии в действиях сотрудников милиции состава уголовного преступления, ни словом не упомянув о проверке этих действий на предмет наличия в них состава административного правонарушения.

По мнению Уполномоченного, проверка по любому обращению граждан должна носить комплексный характер, то есть оценивать факты с позиций как уголовного, так и отраслевого законодательства. Это, как представляется, означает, что после отказа в возбуждении уголовного дела материалы необходимо направить соответствующему должностному лицу для проверки тех же фактов в рамках административной процедуры, а в случае, если проверку осуществляет прокурор, — с позиций общего надзора.

Не менее «изящные» технологии ухода от реальной защиты прав и свобод граждан существуют и в собственно уголовно-процессуальной сфере. Одна из таких технологий предусматривает многократность проверок поступающих в правоохранительные органы заявлений о преступлениях. Алгоритм прост: едва ли не под любым предлогом по заявлению выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. На которое, естественно, приносится жалоба заявителя. После проверки этой жалобы отказное постановление отменяется, а все материалы возвращаются на повторную проверку. Отказное постановление выносится вновь, а потом по жалобе заявителя вновь отменяется. И так до бесконечности.

В отдельных случаях отказные постановления принимаются, отменяются и вновь принимаются с поистине удивительной оперативностью, что лишь подчеркивает халатное отношение действующих лиц и исполнителей этого фарса к своим служебным обязанностям. В других случаях, напротив, заявление о преступлении «бродит» по замкнутому кругу годами. Суть дела от этого, однако, не меняется: совместными усилиями органов следствия и прокуратуры попытка заявителя добиться справедливости, как правило, обрекается на провал.

В отчетном году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу гражданина Ч., сообщившего, что в январе 2009 года он направил в прокуратуру г. Междуреченска (Кемеровская область) заявление в отношении сотрудника местной милиции по факту нарушения неприкосновенности частной жизни с требованием возбудить в этой связи уголовное дело. Через десять дней по этому заявлению следственным отделом по г. Междуреченску следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Кемеровской области было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, через двадцать два дня отмененное по жалобе заявителя. Еще через четыре дня по злополучному заявлению было повторно вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Через месяц это постановление было также отменено. Через девять дней в возбуждении уголовного дела было отказано в третий раз. А еще через день очередное постановление об отказе было отменено в третий раз.

Итог этого безответственного правоохранительного «футбола» был вполне предсказуем. Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела было вынесено в четвертый раз, после чего заявитель махнул на все рукой и отказался от борьбы за свои права.

Время от времени, впрочем, у подобных историй бывает и иное, чуть более оптимистическое развитие. Хотя, конечно, времени и сил на это уходит больше, а искомое торжество справедливости все равно не гарантировано.

С июня 2007 года на контроле у Уполномоченного находится обращение депутата городской Думы г. Томска в защиту прав группы осужденных, содержащихся в ФГУ ИК-2 УФСИН России по Томской области. В обращении, в частности, сообщается, что администрация исправительного учреждения применила к указанной группе осужденных недозволенные методы воздействия, побудив их в итоге к коллективной акции членовредительства.

За два с лишним года, прошедшие после обращения депутата к Уполномоченному, следственные органы вынесли пять постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, каждое из которых было отменено. Последний раз это было сделано в августе 2009 года после вмешательства Генпрокуратуры России, взявшей на контроль расследование возбужденного в итоге уголовного дела. В ноябре 2009 года руководитель следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Томской области проинформировал Уполномоченного о том, что в ходе предварительного следствия факты неоднократного превышения сотрудниками УФСИН России по Томской области своих полномочий, применения к осужденным насилия при отсутствии законных оснований, а также принуждения их к вступлению в самодеятельные организации подтвердились.

На момент подписания настоящего доклада следственные действия по указанным фактам продолжались.

Для искоренения или хотя бы минимизации описанной порочной практики Уполномоченный рекомендует гражданам обращаться с иском компенсационного характера к органу власти, допустившему волокиту. Правовым основанием для подачи иска будет причинение истцу морального вреда действиями, нарушающими его личное неимущественное право, в данном случае на государственную защиту и на доступ к правосудию. Стоит в этой связи упомянуть о том, что прецеденты удовлетворения подобных исков созданы самим Уполномоченным.

В качестве примера можно привести опыт обращения Уполномоченного в Кузьминский районный суд г. Москвы с исковым заявлением о компенсации морального вреда, причиненного гражданке Г., рассмотренный в докладе за 2005 год. Основанием для иска стало недобросовестное выполнение своих должностных обязанностей сотрудниками следственного отдела ОВД «Выхино» ЮВАО г. Москвы, неоднократно отказывавших в возбуждении уголовного дела по обращению Г. Выносившиеся указанными сотрудниками так называемые отказные постановления всякий раз отменялись прокуратурой.

Обосновав нарушение личного неимущественного права Г. на доступ к правосудию, а также на эффективную государственную защиту, Уполномоченный потребовал компенсации причиненного Г. морального вреда в размере 60 тыс. рублей. Иск был удовлетворен. Позднее кассационной инстанцией судебное решение было оставлено в силе.

По-прежнему чрезвычайно остро стоит в России проблема эффективной государственной защиты граждан от незаконных посягательств на их жизнь и здоровье со стороны сотрудников правоохранительных органов. Речь, как нетрудно догадаться, идет о применении пыток к задержанным и осужденным или просто к «невезучим» гражданам, попавшим под горячую руку «правоохранителей». Проверка в таких случаях также проводится в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством для сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях. Возникающие при этом трудности наглядно иллюстрирует приведенный ниже пример.

В 2008 году к Уполномоченному поступило обращение жителя г. Калуги О., который, будучи доставленным в вытрезвитель, потребовал проведения медицинского освидетельствования и встречи с адвокатом. В «наказание» за такую «наглость» заявитель был, по его словам, привязан к стулу и жестоко избит сотрудниками милиции. В процессе избиения он неоднократно терял сознание, но медицинская помощь ему не оказывалась. Из вытрезвителя заявитель был доставлен в Ленинский ОВД г. Калуги, откуда и был отпущен, лишившись денег, некоторых личных вещей, с испорченными документами.

Медицинское освидетельствование выявило у заявителя черепно-мозговую травму, ушиб крестца, опущение правой почки, заикание. Тем не менее неоднократные обращения О. в правоохранительные органы г. Калуги и Калужской области в связи с нанесенными ему травмами завершились постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела. Основанием для такого вывода послужило отсутствие объективного подтверждения фактов применения к заявителю физической силы.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство предполагает распространение презумпции невиновности на сотрудников милиции. Как показывает практика, обязанность доказывать наличие в их действиях состава преступления лежит в первую очередь на заявителе. С этой обязанностью он вполне ожидаемо не справился.

Описанная типовая ситуация на первый взгляд выглядит тупиковой. С одной стороны, применение сотрудниками правоохранительных органов пыток к людям, находящимся в их власти, есть вопиющее нарушение прав последних. Масштабы явления настолько велики, что побуждают к срочным и максимально радикальным мерам для борьбы с ним. С другой стороны, презумпция невиновности — это одно из важнейших завоеваний нашей правовой системы. Даже выборочный отказ от презумпции невиновности в свою очередь чреват нарушениями прав человека. И все же, по мнению Уполномоченного, выход из тупика имеется.

Следует подчеркнуть, что ответственность за причиненный человеку вред несут не только конкретные должностные лица государства, в самом деле не обязанные доказывать свою невиновность, но и само государство в лице соответствующего государственного органа. Между тем в российском правосудии существует механизм, допускающий презумпцию виновности государственного органа. Этот механизм «включается» при обжаловании действий государственных органов и должностных лиц не в уголовном, а в гражданском порядке. В такой ситуации государственный орган или его должностное лицо несут ответственность за причиненный человеку вред, если не докажут, что это произошло не по их вине.

Опыт показывает, что значительное число подобных дел, снимая с пострадавшего бремя доказывания, разрешаются в его пользу. Нельзя вместе с тем не признать, что применить описанный механизм для обжалования пыток в настоящее время непросто. Российские суды, как правило, крайне неохотно принимают жалобы такого рода, отсылая заявителя к уголовно-процессуальному порядку их рассмотрения на том основании, что пытки были применены в ходе расследования уголовного дела.

Учитывая такую судебную практику, Уполномоченный полагает остро необходимым расширить перечень решений и действий государственных органов и должностных лиц, которые подлежат обжалованию в рамках гражданского процесса. Для этого следовало бы дополнить Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», указав, что в таком же порядке могут рассматриваться жалобы на не являющиеся объектом применения норм уголовно-процессуального права действия органов дознания и следствия, осуществляющих производство по конкретному уголовному делу.

Соответственно, в УПК РФ следует также оговорить, что не имеют юридической силы доказательства, добытые субъектом расследования с помощью действий, признанных судом незаконными в гражданском порядке.

Почта Уполномоченного содержит немало фактов, свидетельствующих о том, что правоохранительные органы зачастую, мягко говоря, не горят желанием защищать права граждан. Почему так происходит? Один из ответов на этот вопрос очевиден: действующая в настоящее время система показателей эффективности работы правоохранительных органов сама по себе недостаточно эффективна. Взять, к примеру, Приказ МВД России от 05.08.2005 № 650, регламентирующий оценку деятельности органов внутренних дел. В основу этой оценки, как ни парадоксально, положен подзабытый принцип социалистической экономики — планирование от достигнутого. Иными словами, статистические показатели деятельности каждого подразделения за отчетный год оцениваются в сравнении с аналогичным периодом предшествующего года. Увеличение количества некоторых выявленных правонарушений и преступлений сулит положительную оценку, сокращение — отрицательную. При таком подходе сотрудники правоохранительных органов не могут не быть заинтересованы в том, чтобы в зоне их ответственности таких правонарушений и преступлений совершалось больше, чем раньше. И еще в том, чтобы их выявление не было трудоемким, но было зато гарантированным. Отсюда — и нежелание заниматься заявлениями о реальных правонарушениях и преступлениях, тем более так называемыми «висяками», и навыки «работы на статистику», то есть планового количества протоколов в отношении доставленных в «околоток» граждан.

Безусловно, любая работа должна быть ориентирована на результат. В данном случае результат работы правоохранительных органов — это не столько благополучная ведомственная отчетность, сколько безопасность, спокойствие и в конечном счете признание граждан, права которых они призваны защищать. Вопрос, таким образом, состоит в том, как сделать искомое признание граждан и всего общества главным критерием оценки работы правоохранительных органов.

Готового и тем более исчерпывающего ответа на этот вопрос у Уполномоченного нет. В то же время Уполномоченный считал бы полезным глубокое и всестороннее изучение опыта стран, где начальники местной полиции избираются самими жителями. Не исключено, что этот опыт мог бы оказаться востребован и в нашей стране, например, в сфере деятельности милиции общественной безопасности.

Еще более сложно определиться с новыми критериями эффективности криминальной милиции. Ясно лишь, что в силу огромной общественной важности этой задачи ее решение требует широкой общенациональной дискуссии. Со своей стороны Уполномоченный готов принять активное участие в такой дискуссии.

В общем контексте проблем эффективной государственной защиты прав и свобод человека Уполномоченный хотел бы обратить внимание и на трудности, с которыми он сталкивается в собственной работе.

Как известно, закон предоставляет Уполномоченному право обращаться в суд с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу решений. Об этом четко сказано в пп. 3 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Трудность, однако, в том, что российские судебные органы указанное право Уполномоченного как бы не признают. И, честно говоря, у них есть для этого некоторые формальные основания, ибо право Уполномоченного обращаться в суд с ходатайствами о проверке вступивших в силу решений не предусмотрено в ГПК РФ.

В целом же Уполномоченный, естественно, исходит из того, что его процессуальная компетенция не может ограничиваться отсутствием в ГПК РФ норм, регулирующих порядок рассмотрения упомянутых ходатайств. Ведь Федеральный конституционный закон, которым установлено право Уполномоченного на ходатайство, пользуется приоритетом перед ГПК РФ, имеющим статус федерального закона.

Эти доводы были изложены в обращении Уполномоченного к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с просьбой привести правоприменительную практику судов надзорных инстанций в соответствие с положениями ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Указанное обращение было рассмотрено на заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации, который пришел к выводу о том, что Уполномоченный вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов. Ходатайство Уполномоченного подлежит рассмотрению в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В отчетном году Уполномоченный сталкивался с аналогичными трудностями и при обращении с ходатайствами в арбитражные суды.

Так, к Уполномоченному обратилась гражданка Х. с жалобой на неправильно определенную подсудность при разбирательстве ее дела в арбитражном суде Ставропольского края. Факт нарушения подсудности был подтвержден во всех вышестоящих инстанциях, однако ввиду отсутствия такого основания для пересмотра решения все судебные акты были оставлены в силе.

Уполномоченный, не оценивая правильность судебного решения по существу, констатировал, однако, нарушение конституционного права гражданина на рассмотрение его дела в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом. В этой связи Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение указанного права нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В свою очередь, Конституционный Суд указал, что решение по делу Х., вынесенное с нарушением правил подсудности, не может считаться законным и подлежит пересмотру.

На этом основании Уполномоченный обратился в Арбитражный апелляционный суд с ходатайством о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения арбитражного суда Ставропольского края. В удовлетворении этого ходатайства Уполномоченному было отказано со ссылкой на то, что он не назван в АПК РФ в качестве субъекта с правом самостоятельного обжалования.

Уполномоченный был вынужден обратиться к Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с просьбой разъяснить нижестоящим судам процессуальную компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В поступившем в декабре отчетного года ответе Высшего Арбитражного Суда сообщалось, что вопрос, касающийся объема процессуальных прав Уполномоченного в арбитражном процессе, планируется обсудить на заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда.

Следует также отметить, что суды общей юрисдикции отказываются признавать и право Уполномоченного на подачу заявлений в защиту неопределенного круга лиц. И в этом случае такая позиция судебных органов основана на отсутствии в гражданском процессуальном законодательстве указания на Уполномоченного. В конечном счете решение указанной проблемы — всего лишь вопрос времени.

14. Совершенствование законодательства о правах человека

Уполномоченный участвовал в совершенствовании законодательства о правах человека строго в пределах своей компетенции. К сожалению, сами эти пределы чрезвычайно узки и не включают права законодательной инициативы. Почему так вышло, сказать трудно. Возможно, отчасти потому, что Конституция Российской Федерации была принята раньше, чем Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Следует, однако, напомнить о том, что аргументированное предложение Уполномоченного о наделении его правом законодательной инициативы и о принятии необходимой для этого поправки к ст. 104 Конституции Российской Федерации неоднократно обсуждалось в заинтересованных министерствах и ведомствах начиная с 1999 года, но не получило поддержки. Никто из них, впрочем, не потрудился обосновать свою негативную позицию: все просто ссылаются на тот факт, что действующее законодательство не предполагает наделение Уполномоченного указанным правом. Что Уполномоченному и так известно.

В итоге единственным доступным Уполномоченному средством участия в совершенствовании законодательства о правах человека остается обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства. К какой немыслимой волоките это зачастую приводит, видно из приводимых ниже примеров.

Еще в 2003 году Уполномоченный обратил внимание на то, что порядок отбывания административного ареста регулируется лишь ведомственными нормативными правовыми актами. В то время как в соответствии с Конституцией Российской Федерации должен был бы регулироваться федеральным законом. С 2003 года с предложением о разработке соответствующего законопроекта Уполномоченный не раз обращался в Правительство Российской Федерации, но поддержки не получил. Вопрос сдвинулся с мертвой точки только в 2007 году, когда МВД России наконец сочло возможным поддержать предложение Уполномоченного. Хотя Минюст России был по-прежнему против. С тех пор предложение Уполномоченного о разработке искомого законопроекта проделало неописуемо сложный и извилистый путь по бюрократическим лабиринтам. Только в июне отчетного 2009 года законопроект был впервые внесен в Правительство Российской Федерации, возвращен в МВД России на доработку, после чего повторно внесен в Правительство Российской Федерации в октябре того же года. На момент подписания настоящего доклада законопроект находился в Минюсте России на юридической экспертизе.

Таким образом, проволочка с рассмотрением предложения Уполномоченного уже составила шесть лет. До принятия федерального закона между тем еще далеко.

В 2006 году Уполномоченный принял к рассмотрению жалобу на отказ Минфина России возместить материальный вред, который был нанесен гражданину Р., необоснованно привлеченному к уголовной ответственности, а затем реабилитированному на стадии предварительного следствия. УПК РФ такое возмещение предусматривает, а Бюджетный кодекс Российской Федерации — нет.

Обращение Уполномоченного в Минфин России с просьбой о возмещении заявителю вреда в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства было отвергнуто без объяснений. Его обращение по тому же вопросу к Председателю Правительства Российской Федерации переадресовано в Минфин России, откуда получен повторный отказ. Летом 2007 года Генеральная прокуратура Российской Федерации, рассмотрев обращение Уполномоченного, пришла к выводу о необходимости внесения изменений в Бюджетный кодекс. С учетом этого вывода Уполномоченный обратился к Правительству Российской Федерации как к субъекту права законодательной инициативы с предложением разработать и внести в Государственную Думу законопроект, который позволил бы устранить выявленный пробел в Бюджетном кодексе РФ. Минфин России в очередной раз выступил против предложения Уполномоченного. Минюст России, фактически признав наличие пробела в Бюджетном кодексе РФ, от разработки законопроекта уклонился, сославшись на отсутствие поручения Правительства. На все это ушел год. После очередного обращения Уполномоченного, весной 2008 года, Минюст сообщил о намерении подготовить законопроект о внесении изменений в УПК РФ. Что, по мнению Уполномоченного, хуже, чем внесение изменений в Бюджетный кодекс, но значительно лучше, чем ничего.

В октябре 2009 года указанный законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. Однако в списке законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению на весенней сессии Государственной Думы в 2010 году, он не значится. Итого проволочка с рассмотрением предложения Уполномоченного составила три с лишним года, а до принятия федерального закона еще далеко.

Летом 2007 года Уполномоченный обратился в Правительство Российской Федерации с предложением о подготовке законопроекта о внесении изменений в ст. 72 УК РФ, которые предусматривали бы дифференцированный зачет сроков содержания в СИЗО и отбывания наказания в исправительных колониях и колониях-поселениях.

Минюст России с этим предложением согласился и приступил к подготовке законопроекта, уже весной 2008 года внеся его в Правительство. Это, впрочем, не обещало законопроекту «легкой жизни». Скорее всего, ему был уготован тот же путь проволочек, что и двум описанным выше. По счастью, летом 2008 года точно такой же законопроект внес один из наиболее авторитетных депутатов Госдумы от партии «Единая Россия». В связи с этим Правительство Российской Федерации, надо полагать, с облегчением работу над своим законопроектом прекратило. А депутатский законопроект, получив положительное заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы, был рекомендован к включению в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2008 года (июль).

В дальнейшем указанный законопроект исчез: ни в 2008 году, ни в отчетном 2009 году Государственная Дума его не рассматривала. Нет его и в планах на весеннюю сессию 2010 года.

Как представляется, три приведенных примера наглядно показывают, насколько трудоемким и неэффективным сплошь и рядом становится участие Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека в рамках нынешней парадигмы. С одной стороны, Уполномоченный, не имея права законодательной инициативы, целиком зависит от поддержки как раз тех органов власти, чья деятельность побуждает его вносить предложения о совершенствовании законов. С другой стороны, последний из трех примеров является хорошей иллюстрацией функциональной эффективности такого независимого субъекта законодательной инициативы, как, например, депутат Государственной Думы. В том, что касается участия в совершенствовании законодательства, миссия Уполномоченного как независимого должностного лица имеет гораздо больше общего с миссией независимого законодателя, нежели с обязанностями органов исполнительной власти. По этой причине Уполномоченный считает необходимым вновь обратить внимание на острую необходимость положительного решения вопроса о наделении его правом законодательной инициативы.

В отчетном году, действуя в пределах своей компетенции, Уполномоченный направил субъектам права законодательной инициативы 42 предложения о совершенствовании законодательства. Многие из них освещены в соответствующих разделах настоящего доклада. Некоторые же предложения, имеющие, по мнению Уполномоченного, особое общественное значение, приводятся ниже.

Как известно, в отчетном году по поручению Президента Российской Федерации Минюст России осуществлял разработку проектов федеральных законов, направленных на гуманизацию уголовно-исполнительной политики. Необходимость такой коррекции была очевидна с учетом того, что по мере внесения изменений и дополнений в УК РФ эта политика в последние годы неуклонно ужесточалась.

В связи с этим в апреле 2009 года Уполномоченный обратился в Правительство Российской Федерации с предложением обсудить вопрос об исключении из УК РФ ряда статей, в частности, предусматривающих ответственность за клевету (ч. 1 ст. 129 УК), оскорбление (ч. 1 ст. 130 УК), умышленное причинение легкого вреда здоровью (ч. 1 ст. 115 УК), нарушение авторских и смежных прав (ч. 1 ст. 146 УК) и ряда других преступлений, относящихся к категории преступлений небольшой тяжести. Уполномоченный исходил из того, что подобные деяния, как правило, не обладают столь высокой степенью общественной опасности.

Предложения Уполномоченного были отклонены.

В апреле 2008 года вступил в силу Федеральный закон № 40-ФЗ «О внесении изменений в ст. 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации». В своей новой редакции указанная статья УИК РФ постулирует, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и практика его применения основываются не только на Конституции Российской Федерации, но и на общепризнанных принципах и нормах международного права, а также на международных договорах Российской Федерации.

Внесенные в УИК РФ изменения, по-видимому, предполагают, что все его положения, а равно и принятые в его исполнение другие правовые акты, будут приведены в соответствие с нормами международного права. И, в частности, с Европейскими пенитенциарными правилами (ЕПП), принятыми в новой редакции Комитетом министров Совета Европы в январе 2006 года.

Анализ отдельных положений указанных правил, а также Замечание общего порядка № 10 (2007) «Права детей в рамках отправления правосудия в отношении несовершеннолетних», принятых Комитетом ООН по правам ребенка, показал, что ст. 136 УИК РФ, которая допускает водворение несовершеннолетнего осужденного в дисциплинарный изолятор на срок до 7 суток, не соответствует требованиям этих международных документов. Не соответствуют им и положения статей 118, 137 УИК РФ, запрещающие водворенному в такой изолятор несовершеннолетнему осужденному контакты с семьей.

В связи с этим Уполномоченный в августе отчетного года обратился в Правительство Российской Федерации с предложением о приведении указанных положений УИК РФ в соответствие с ЕПП и другими международными документами.

Предложения Уполномоченного были отклонены со ссылкой на то, что как Европейские пенитенциарные правила, так и все другие упомянутые им международные документы носят рекомендательный характер. Такая позиция вызывает немалое удивление: выходит, что гуманизацию уголовно-исполнительной политики наша страна готова проводить только из-под «палки» международных обязательств. А опирающиеся на передовой международный опыт рекомендации для России не указ, раз за их игнорирование ничего не будет. Иными словами, мы хотим сделать нашу страну гуманнее не потому, что это нужно нам самим, а лишь в силу своих международных обязательств?

Юридическая экспертиза проектов федеральных законов на предмет выявления в них положений, ущемляющих права и свободы человека, могла бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека. Только прав на это у Уполномоченного, строго говоря, почти никаких нет. По закону он, конечно, «обеспечивается» документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может высказать свое мнение об их соответствии общепринятым стандартам в области прав и свобод человека. Однако права быть услышанным у Уполномоченного, в сущности, нет, коль скоро у Государственной Думы нет обязанности учесть его рекомендации в своей законотворческой деятельности. Ведь участие Уполномоченного в процедурах подготовки и обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нем положений, позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на законопроекты, не позволяет ему эффективно участвовать в совершенствовании федерального законодательства. Описанное положение выглядит тем более странным с учетом того, что, например, Общественная палата Российской Федерации имеет весьма широкие права при проведении экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов.

В отчетном году Уполномоченный, действуя в инициативном порядке, направил 15 правовых заключений на проекты федеральных законов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права в части соблюдения прав и свобод человека.

Особое место в деятельности Уполномоченного по совершенствованию законодательства занимает его взаимодействие с Конституционным Судом Российской Федерации. В отчетном году Уполномоченный подготовил семь заключений на обращения судей Конституционного Суда по вопросам конституционности положений отдельных федеральных законов.

По запросу Конституционного Суда Российской Федерации Уполномоченный изучил обращение гражданина Б., поставившего под сомнение конституционность положений законодательства о предоставлении льгот и компенсаций Героям Советского Союза, допускающих невыплату компенсаций тем из них, кто проживает за границей. В этих положениях Уполномоченный усмотрел признаки нарушения конституционного принципа равенства граждан перед законом.

Соответственно, в своем заключении Уполномоченный указал, что целью Федерального закона от 15.01.1993 № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» является предоставление всем гражданам Российской Федерации, имеющим такие заслуги перед государством и народом, всех установленных льгот и компенсаций, в том числе ежемесячных денежных выплат. Статус Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации или полного кавалера ордена Славы установлен раз и навсегда и не зависит от места проживания. В связи с этим Уполномоченный посчитал, что п. 1 ст. 10 указанного Федерального закона, допускающий лишение выплаты ежемесячной льготы гражданам, награжденным медалью «Золотая Звезда» Героя Советского Союза или орденами Славы всех степеней и проживающим вне пределов Российской Федерации, носит дискриминационный характер и противоречит статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Со своей стороны Конституционный Суд счел, что указанные ежемесячные денежные выплаты, осуществляемые при условии отказа от части льгот, предоставляемых в натуральной форме, связаны с проживанием на территории Российской Федерации. Тем самым эти денежные выплаты принципиально отличаются от пенсий в повышенном размере, которыми обеспечиваются Герои Советского Союза и приравненные к ним лица независимо от места своего проживания. Своим Постановлением от 9 июля 2009 г. № 12-П Конституционный Суд признал, что п. 1 ст. 10 Федерального закона «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» не противоречит Конституции Российской Федерации.

Изучив аргументы Конституционного Суда, Уполномоченный с ними полностью согласился, признав, таким образом, свою оценку этого дела ошибочной.

В своем докладе за 2007 год Уполномоченный обращал внимание на распространенную практику отказа в реабилитации лицам, принудительно переселенным из Крыма в период 1941 — 1945 годов. Решения об отказе в реабилитации и от выдачи соответствующих справок российские органы внутренних дел объясняли тем, что на момент принятия Закона Российской Федерации от 18.10.1991 № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» полуостров Крым являлся территорией Украины. Такая их позиция основывалась на письме Главного информационного центра (ГИЦ) МВД России от 10.06.1999 № 34/4-785, согласно которому действие указанного Закона распространяется на территорию России на момент его принятия. Доводы Уполномоченного о том, что указанное письмо ГИЦ МВД России никак не соответствует положениям Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» и нарушает право на реабилитацию людей, репрессированных на территории Крыма в период нахождения его в составе РСФСР, руководством МВД России услышаны не были.

В связи с этим Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации в защиту своих заявителей Б. и К., чье конституционное право на возмещение вреда, причиненного незаконными решениями органов государственной власти, было явно нарушено применением ст. 2 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» и находящегося с ней в нормативном единстве положения преамбулы названного Закона.

Рассмотрев жалобы Б. и К., а также обращение Уполномоченного в защиту их прав и интересов, Конституционный Суд Российской Федерации вынес Определения от 19.02.2009 № 135-О-П и от 28.05.2009 № 765-О-О. В них сформулирована правовая позиция, согласно которой «содержащееся в абзаце 2 ст. 2 Закона Российской Федерации „О реабилитации жертв политических репрессий“ нормативное положение предполагает, что данный Закон — без каких-либо исключений — распространяется на граждан Российской Федерации и иных названных в нем лиц, которые, начиная с 25 октября (7 ноября) 1917 года, подверглись политическим репрессиям на территории Российской Федерации в ее исторических границах (в том числе, следовательно, на граждан Российской Федерации, которые в указанный период были принудительно выселены с территории Крымской области, входившей в состав РСФСР до ноября 1954 года)».

Уполномоченный повторно обратился к Министру внутренних дел Российской Федерации с просьбой решить вопрос о приведении правоприменительной практики органов внутренних дел по рассмотрению заявлений о реабилитации указанной категории репрессированных в соответствие с правовой позицией, которая была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в упомянутых Определениях.

В ответе МВД России, поступившем в декабре отчетного года, сообщалось, что положения Определений Конституционного Суда Российской Федерации от 19.02.2009 № 135-О-П и от 28.05.2009 № 765-О-О имеют принципиально важное значение для органов внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих в пределах своей компетенции выдачу гражданам справок о реабилитации. В этой связи Главным информационно-аналитическим центром МВД России (ранее — ГИЦ МВД России) руководителям информационных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации направлено письмо с разъяснениями порядка реабилитации лиц, выселенных с территории Крыма. Кроме того, в МВД России была начата разработка проекта приказа о внесении изменений в Инструкцию о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», утвержденную в 2005 году.

15. Взаимодействие с российскими и международными правозащитными структурами

В своих докладах последних лет Уполномоченный неоднократно ставил вопрос о необходимости формирования в Российской Федерации единой системы внесудебной государственной защиты прав человека. Как нетрудно понять, такая система невозможна без принятия императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. С этой целью еще в апреле 2002 года на рассмотрение Государственной Думы была внесена соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Два года спустя (!) поправка была отклонена на том абсурдном основании, что институт регионального уполномоченного по правам человека «не всегда создает больший уровень защищенности для жителей этого региона».

В отчетном году уполномоченные по правам человека появились в г. Москве, в Белгородской области и в Республике Северная Осетия — Алания. Уполномоченные по правам человека имеются теперь в 51 субъекте Российской Федерации. Еще в 10 субъектах Российской Федерации приняты законы, которые регламентируют деятельность региональных уполномоченных, но сами уполномоченные не назначены. При таких темпах лет через пятнадцать уполномоченные по правам человека будут работать во всех субъектах Российской Федерации.

Почему региональные власти столь очевидно скептически относятся к самой идее учреждения на подведомственной территории института уполномоченного по правам человека? Наиболее простое, а значит, совсем не обязательно верное, объяснение состоит, как представляется, в том, что действительно независимый от власти защитник прав человека зачастую воспринимается ею как ненужная «головная боль», а во всем послушный — как дорогое излишество.

Впрочем, и тезис о не всегда высокой эффективности региональных уполномоченных, некогда использованный Государственной Думой для торпедирования упомянутой поправки, отчасти справедлив. В причинах этого явления стоит разобраться.

Прежде всего, обращает на себя внимание финансовая зависимость региональных уполномоченных от региональных властей, чьи нарушения и ошибки они призваны исправлять. Схема финансирования федерального Уполномоченного механически перенесена на региональный уровень. Где работает неважно просто в силу иного масштаба: одно неосторожное слово уполномоченного — и ему урежут смету. На федеральном уровне такие вещи не проходят, а в некоторых регионах — вполне.

В отчетном году выяснилось, что вопреки закону региональные уполномоченные не защищены и от увольнения.

В октябре Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга прекратило полномочия городского омбудсмена, обвинив его в занятии политикой на том основании, что сразу девять сотрудников его аппарата выдвинули свои кандидатуры на местных выборах в одном и том же избирательном округе.

Между тем закон запрещает заниматься политикой самому омбудсмену, но никак не сотрудникам его аппарата. Пострадавший обратился к федеральному Уполномоченному за защитой своих прав. Это обращение не могло быть принято Уполномоченным к рассмотрению, ибо решения законодательных органов субъектов Российской Федерации не относятся к его компетенции. Но осадок от, мягко говоря, отнюдь не бесспорного решения Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга, конечно, остался. Он тем более велик, что это решение создало крайне опасный прецедент, который может сказаться на эффективности других региональных уполномоченных, побудив их к еще большей оглядке на региональную власть. Остается добавить, что в начале 2010 года Верховный Суд Российской Федерации принял решение о законности действий отстраненного от должности питерского омбудсмена.

Принципиально важной задачей, объединяющей всех российских уполномоченных, является выработка единых или хотя бы максимально близких подходов к актуальным вопросам защиты прав и свобод человека. Действуя в пределах своей компетенции, каждый из уполномоченных независим и, в частности, не обязан отчитываться перед коллегами о мотивах принимаемых решений. Однако интересы общего дела требуют, чтобы уполномоченные взаимодействовали между собой — обменивались информацией и опытом, объединяли усилия для рассмотрения конкретных дел. В идеале такое взаимодействие не может не опираться на согласованную интерпретацию нашей Конституции и всего массива действующего законодательства, на единое понимание задач, которые решает институт уполномоченного, и того места, которое он занимает в системе государственных органов.

В отчетном году обратило на себя внимание программное заявление одного из региональных уполномоченных, сделанное им сразу после назначения на этот пост. В частности он сказал: «К защите прав и свобод отношения не имеем, ...если вас обидели, то для этого есть суд, прокуратура, органы милиции... Мы не можем дергать судью, прокурора, требовать отчетов, справок, потому, что нам так захотелось. Поступит жалоба, отправим запрос...». Такой подчеркнутый минимализм в понимании своей роли — скорее все же исключение из неписаных общих правил. Встречаются и исключения с противоположным знаком — с максималистским, находящимся на грани своего мандата, а иногда и выходящим за его пределы.

И то и другое — издержки процесса становления института уполномоченного по правам человека. Издержки во многом неизбежные в силу уникальности этого государственного института, деятельность которого нацелена, с одной стороны, на принципиальную критику ошибок власти, а с другой — на сотрудничество с ней. В особых условиях развивающейся демократии для этого требуется не только опыт, но и немалое искусство. С целью овладения которыми уполномоченные встречаются на заседаниях своего Координационного совета, обычно созываемого два раза в год. В отчетном году заседания Координационного совета состоялись в апреле и в октябре.

Первое заседание было посвящено вопросам обеспечения прав участников образовательного процесса в Российской Федерации. Среди тем обсуждения были: достоинства и недостатки механизма Единого государственного экзамена, вопросы общедоступности образования для инвалидов, сокращения числа вузов, введения двухуровнего образования, состояния учебно-материальной базы школ, а также экспертизы качества издаваемых учебников. В работе заседания принял участие Министр образования и науки Российской Федерации, ответивший на вопросы уполномоченных.

В центре внимания участников второго заседания Координационного Совета были вопросы обеспечения жилищных прав граждан в свете реализации норм Жилищного кодекса Российской Федерации. Уполномоченные договорились обобщить и проанализировать поступающие к ним жалобы на нарушение жилищных прав граждан, имея в виду впоследствии внести в законодательные собрания своих регионов согласованные предложения о разработке и направлении в Государственную Думу законопроектов по совершенствованию жилищного законодательства. В работе заседания принял участие Министр регионального развития Российской Федерации. На заседании Координационного совета было также поддержано заявление федерального Уполномоченного в связи с досрочным прекращением полномочий Уполномоченного по правам человека в г. Санкт-Петербурге.

В отчетном году продолжилось как всегда тесное взаимодействие Уполномоченного с общественными объединениями и, прежде всего, естественно, с российскими правозащитными организациями. На плановой основе это взаимодействие осуществлялось в рамках работы Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Так, в частности, на заседании Экспертного совета, состоявшемся в июле, обсуждались итоги работы общественно-наблюдательных комиссий, посещавших исправительные учреждения и изоляторы временного содержания во исполнение Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

По мере необходимости Уполномоченный взаимодействовал с неправительственными правозащитными организациями (НПО) и на основе ad hoc, принимая к рассмотрению их оперативную информацию о фактах нарушения прав и свобод человека. Уполномоченный признателен за предоставление этой информации и высоко оценивает ее качество. (Конкретные примеры взаимодействия с НПО приводятся в соответствующих разделах настоящего доклада.) Кроме того, Уполномоченному приходилось порой и оказывать помощь НПО, чьи права оказывались под угрозой вследствие непродуманных действий тех или иных органов власти. В частности, совместно с Уполномоченным по правам человека в г. Москве удалось предотвратить выселение двух известных НПО — Московской Хельсинкской группы и Движения «За права человека» из занимаемых ими помещений.

В ноябре 2009 года Уполномоченный подписал Соглашение о сотрудничестве в вопросах обеспечения и регулирования прав и свобод человека с Общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России», имеющей широкую сеть общественных приемных в различных регионах страны.

В целях защиты прав граждан Российской Федерации за рубежом, а также для обмена опытом государственной правозащитной работы Уполномоченный на постоянной основе осуществляет взаимодействие с национальными учреждениями по защите прав человека более чем в 50 странах мира. Наиболее тесное взаимодействие налажено с омбудсменами постсоветских государств, в частности Азербайджана, Казахстана, Киргизии, Украины, Таджикистана. По не зависящим от Уполномоченного причинам отсутствуют контакты с национальным правозащитными структурами Туркмении.

Одной из обязанностей Совета ООН по правам человека является проведение Универсального периодического обзора соблюдения прав человека во всех государствах — участниках ООН. Летом 2007 года Совет ООН по правам человека выработал и согласовал с государствами-участниками процедуру Универсального периодического обзора, а со следующего года приступил к ее практическому применению. Как уже говорилось, в отчетном году эту процедуру прошла Россия, представив в соответствующую рабочую группу по проведению Универсального периодического обзора свой национальный доклад. В соответствии с процедурой в рабочую группу были также представлены доклады и другие материалы, подготовленные российскими НПО.

В ходе подготовки упомянутого национального доклада Уполномоченный направил в Минюст России свои документы, материалы и соображения по содержанию доклада. Непосредственного участия в составлении доклада Уполномоченный не принимал по двум принципиальным соображениям. С одной стороны, как лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, Уполномоченный не считал корректным подчеркивать возможные различия с консолидированной официальной позицией Российской Федерации в международной организации. С другой стороны, он не считал возможным эту позицию поддержать в порядке обычной служебной дисциплины, которая не распространяется на Уполномоченного по причине его обусловленной законом независимости от каких-либо государственных органов или должностных лиц Российской Федерации.

16. Защита прав граждан России за рубежом

Главная проблема, с которой сталкивается Уполномоченный на этом участке работы, состоит в том, что вдобавок к российскому гражданству его корреспонденты зачастую имеют и гражданство страны проживания. При отсутствии между Россией и страной их проживания соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства все лица этой категории в соответствии с международными нормами рассматриваются последней как исключительно ее граждане без учета их принадлежности к российскому гражданству. В таких случаях правовых оснований для выступления в защиту российских граждан, проживающих или временно пребывающих в стране второго гражданства, у России не имеется. Есть зато веская моральная обязанность помочь своим попавшим в беду гражданам. Для выполнения этой моральной обязанности Россия как член современного международного сообщества вполне может апеллировать к справедливости и гуманизму. А как великая держава — должна при необходимости уметь использовать все доступные ей рычаги цивилизованного политического влияния. Причем без скидок на какие бы то ни было препятствующие этому государственные интересы. Ведь ст. 2 Конституции Российской Федерации провозглашает высшей ценностью права и свободы человека, а их защиту относит к первейшей обязанности государства.

Примеры именно такого ответственного отношения государства к своим моральным обязанностям перед гражданами имеются.

В своем предыдущем докладе Уполномоченный рассказал историю гражданки России Б., имеющей также гражданство Израиля.

За «соучастие в незаконном вывозе ребенка», ее собственной внучки, из Израиля в Россию один из израильских судов приговорил Б. к лишению свободы. Дочь осужденной, также гражданка России и Израиля, обратилась к Уполномоченному за помощью. Правовых оснований для этого у Уполномоченного, естественно, не было. Тем не менее, рассмотрев поступившее обращение, он счел необходимым попросить Президента Государства Израиль о помиловании Б. с учетом ее преклонного возраста и безупречной репутации в обеих странах ее гражданской принадлежности. Весьма энергичные усилия для освобождения Б. были предприняты и по линии МИД России. В конце отчетного года помилование Б. состоялось.

Примером конструктивного и эффективного взаимодействия России с государством-партнером в целях обеспечения прав и интересов своих граждан стало решение вопроса, возникшего в связи со сносом старого кладбища в столице Азербайджана г. Баку.

В отчетном году к Уполномоченному обратился гражданин России К., ранее проживавший в г. Баку. Заявитель сетовал на невозможность перезахоронения своих родственников, покоившихся на этом кладбище. Уполномоченный направил запрос в МИД России. Поступивший ответ вызывает удовлетворение.

Выяснилось, что еще с конца 2007 года Посольство России в Азербайджане во взаимодействии с Координационным советом организаций российских соотечественников отслеживало обстановку и, отнюдь не пытаясь ее политизировать, настойчиво привлекало внимание местных властей к фактам нарушения прав граждан России, чьи родственники были захоронены на намеченном к сносу старом кладбище в Наримановском районе г. Баку.

При содействии нашего посольства коллективные обращения соотечественников были направлены Президенту Азербайджана и в Правительство. К решению вопроса о переносе могил была привлечена общественность республики, представители различных ее конфессий. В результате предпринятых усилий перезахоронение — в случаях, когда у умерших не осталось родственников в Азербайджане, — было произведено за государственный счет. Кроме того, с учетом опыта переноса кладбища из Наримановского района г. Баку в Парламенте Азербайджана была инициирована подготовка законопроекта, регламентирующего вопросы и порядок захоронения и содержания кладбищ.

Однако имеются и противоположные примеры. Один из таких примеров связан с нарушениями имущественных прав граждан России, постоянно проживавших в Республике Абхазия.

Как известно, в недалеком прошлом многие из них были вынуждены временно выехать с территории Абхазии. При этом они, естественно, сохранили все права на принадлежавшее им жилье. На деле, однако, вышло наоборот: указанное жилье стали признавать бесхозяйным и передавать в собственность другим владельцам. Жалобы по этому поводу, пусть и в не очень большом количестве, поступали к Уполномоченному все последние годы.

Заявители сообщали, в частности, о Постановлении Народного собрания Республики Абхазия от 15 мая 2006 года. Этот документ предписывал всем судам Республики «отказывать в принятии исков о спорах, вытекающих из права собственности на жилые помещения, ранее принадлежавшие гражданам, покинувшим территорию Республики Абхазия, а находящиеся в производстве гражданские дела по таким искам, равно как и исполнение по уже принятым решениям — приостановить». Вплоть до осени 2008 года помочь заявителям не представлялось возможным: официальных каналов взаимодействия с непризнанным государством у России не было, а обращения к властям Грузии не имели практического смысла.

Казалось, что эта тупиковая ситуация должна была измениться после признания Россией Республики Абхазия. Видимо, поэтому с конца 2008 года поток жалоб на нарушение жилищных прав граждан России в Абхазии увеличился. Однако предпринятые по линии МИД России усилия для решения вопроса оказались безрезультатны.

В связи с этим Уполномоченный обратился в Правительство Российской Федерации с предложением о том, чтобы в качестве последнего средства воздействия на суверенные власти Абхазии рассмотреть вопрос о целевом направлении части средств, выделяемых ей из российского бюджета в виде помощи, на выплату компенсаций указанной категории граждан. Отрицательный ответ на это предложение пришел из Минфина России. Из ответа следовало, что предоставляемая Россией финансовая помощь Республике Абхазия не предназначена для компенсации потерь, понесенных гражданами России от действий Республики Абхазия.

Уполномоченный рассматривает такую позицию как необоснованный отказ от использования доступных России рычагов политического влияния на дружественное государство в интересах защиты прав граждан России.

В поле зрения Уполномоченного все чаще оказываются конфликты между гражданами России, состоявшими ранее в браке с гражданами других государств. «Яблоком раздора» неизменно становятся рожденные в таких интернациональных браках дети, которых каждый из расставшихся супругов пытается вывезти в страну своего пребывания без согласия другого.

Полной статистики разрешения конфликтов этой категории не имеется, но общее впечатление таково, что иностранные суды во многих случаях принимают решения не в пользу граждан России. Причем, как правило, со ссылкой на то, что наша страна до сих пор не присоединилась к Конвенции ООН о гражданских аспектах международного похищения детей, принятой в Гааге 25 октября 1980 года. Изучив текст Конвенции, Уполномоченный нашел ее декларативной и, как следствие, не вполне функциональной, но не противоречащей российскому законодательству. Уполномоченный пришел к выводу о целесообразности присоединения России к указанной Конвенции. В том числе и потому, что такой шаг лишил бы возможности ссылаться на наше неучастие в ней для обоснования решений, принимаемых иностранными судами не в пользу граждан России. В связи с изложенными соображениями Уполномоченный поинтересовался позицией МИД России по вопросу о нашем участии в Конвенции.

Из МИД России пришел ответ за подписью специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью. Как можно понять, необходимость присоединения России к Конвенции вызывает у Министерства иностранных дел большие сомнения. Во-первых, потому что само понятие «дети» она распространяет только на лиц до 16 лет, а не до 18, как предусмотрено нашими Гражданским и Семейным кодексами. Во-вторых, потому что при выборе места жительства ребенка предполагает учет сведений о его «социальном окружении», под которым могут пониматься в том числе и материально-бытовые условия, что, дескать, для России невыгодно. И в-третьих, потому что, в сущности, Конвенция не предоставляет России односторонних преимуществ при разрешении споров о детях, рожденных в интернациональных браках.

Изложив такую не вполне бесспорную позицию, МИД России посоветовал Уполномоченному обратиться в Минобрнауки России, которое является головным российским ведомством по вопросу о присоединении к указанной Конвенции. Что Уполномоченный и сделал, направив письмо Министру образования и науки Российской Федерации. На момент подписания настоящего доклада ответ на это письмо не поступил.

Уже не первый год на контроле у Уполномоченного находится весьма специфический вопрос о соблюдении прав российских моряков торгового флота.

Дело в том, что подписанное еще в 2001 году российско-греческое межправительственное Соглашение о торговом судоходстве было составлено по старым советским лекалам. В силу этого оно не позволяет морякам — гражданам одной стороны обращаться в суды другой стороны с исками к судовладельцу без согласия своего консульского учреждения. Во времена СССР эта норма ограждала советского судовладельца от исков советских же моряков в иностранные суды. В наши дни она лишает российских моряков права оспорить в иностранном суде действия своего иностранного же судовладельца. Тем самым в своей нынешней редакции Соглашение ограничивает по профессиональному признаку конституционное право граждан России на доступ к правосудию.

Все эти годы Уполномоченный вместе с Верховным Судом Российской Федерации и Российским профсоюзом моряков активно выступал за исключение указанной нормы из текста Соглашения. Тем не менее в мае 2008 года оно все же прошло процедуру последнего согласования в Минтрансе России. При этом Минтрансом были даны устные заверения в том, что для защиты прав российских моряков оно совместно с МИД России разработает соответствующую инструкцию. Со своей стороны Уполномоченный считает регулирование вопроса прав человека путем принятия ведомственных инструкций принципиально неприемлемым.

На момент подписания настоящего доклада российско-греческое межправительственное Соглашение о торговом судоходстве еще не было внесено на ратификацию в Государственную Думу. Когда и если это все же произойдет, Уполномоченный хотел бы рассчитывать на ответственное решение законодателей по существу изложенного выше вопроса.

В докладе за 2005 год Уполномоченный впервые привлек внимание к проблеме обеспечения прав граждан России, постоянно проживающих в Туркмении. Практически все они имеют также и гражданство Туркмении. В силу наличия между Российской Федерацией и Туркменистаном действующего Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства лица этой категории вправе рассчитывать на российское покровительство. Однако сама Туркмения фактически исходит из того, что указанное Соглашение прекратило свое действие еще в 2003 году. На таком основании власти Туркменистана стремятся побудить лиц этой категории отказаться от одного из двух гражданств, имея в виду, что выбравшие гражданство России покинут территорию Туркмении. А в России ничего этого как бы «не замечают». В свете изложенного поучительна история, приключившаяся с гражданином России и Туркмении З., ученым-экологом, активистом общественного экологического движения.

За последние три года этот мирный, не склонный к насилию человек дважды оказывался объектом уголовного преследования по делам о якобы совершенных им насильственных преступлениях.

В январе 2007 года один из судов Туркменистана осудил З. за «мелкое хулиганство» и за «незаконное хранение оружия», обнаруженное при обыске в его доме. З. приговорили к лишению свободы сроком на три года условно. Свою роль в вынесении такого сравнительно мягкого приговора сыграло вмешательство российских правозащитников и экологов, которые обратились за помощью к Уполномоченному. Не осталось в стороне от «дела З.» и Посольство России в Туркмении.

В октябре 2009 года уже другой суд Туркменистана признал З. виновным в «нанесении побоев средней тяжести», назначив ему наказание в виде лишения свободы сроком на пять лет. После очередного вмешательства Посольства России в Туркмении власти Туркменистана согласились «отменить» этот приговор в обмен на отказ З. от туркменского гражданства и его немедленный переезд в Россию. Посольство России сочло инцидент исчерпанным, не преминув при этом критически отозваться о правозащитниках, якобы осложняющих российско-туркменские отношения своими выступлениями в защиту прав граждан России в Туркмении.

Со своей стороны Уполномоченный не может не выразить признательность российским дипломатам за усилия по освобождению З. Вместе с тем Уполномоченный считает необходимым обратить внимание на то, что само это освобождение было осуществлено как раз по той схеме, которую с молчаливого согласия России пытаются реализовать власти Туркмении в отношении проживающих в этой стране лиц с двойным гражданством. В итоге был, возможно, создан крайне опасный прецедент «выдавливания» из Туркмении тех, кто в соответствии с действующим российско-туркменским Соглашением об урегулировании вопросов двойного гражданства хотел бы жить в Туркмении, оставаясь гражданином обоих государств.

Проанализировав некоторые аспекты непростых проблем защиты прав граждан России за рубежом, оказавшиеся в поле зрения в связи с поступившими обращениями, Уполномоченный вынужден констатировать зачастую недостаточную принципиальность отдельных государственных органов нашей страны в работе на этом важном направлении. Уполномоченный отнюдь не настаивает на безусловной правоте своих выводов и тем более предложений. Вместе с тем Уполномоченный хотел бы выразить надежду на то, что в предстоящий период наши органы власти в любой сложной конфликтной ситуации будут делать все возможное, а если надо, то и невозможное для защиты прав граждан России без оглядки на текущую политическую конъюнктуру, на ведомственные стереотипы и интересы.

17. Вопросы взаимодействия с Европейским Судом по правам человека

В январе 2010 года обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации ратифицировали Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающий реформирование Европейского Суда по правам человека. В начале февраля Федеральный закон о ратификации Протокола № 14 подписан Президентом Российской Федерации. Это важное событие побуждает кратко рассмотреть вопросы взаимодействия нашей страны с Европейским Судом.

Присоединение Российской Федерации в мае 1998 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод сделало ее частью нашего национального законодательства. В силу этого обстоятельства все лица, находящиеся под российской юрисдикцией, как граждане России, так и иностранцы, получили возможность строить свою защиту в российских судах, основываясь на положениях Конвенции и протоколов к ней, а также обращаться в европейские органы, в том числе в Европейский Суд. Так начался непростой процесс адаптации российской правовой системы к стандартам Совета Европы, предполагающий пересмотр не отвечающих новым требованиям национальных законов и подзаконных актов, и внесение коррективов в практику отправления правосудия.

За без малого двенадцать лет, прошедших с момента присоединения России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский Суд по правам человека поступило около 70 тыс. «российских» жалоб. По состоянию на 1 января 2010 года 36 тыс. таких жалоб были отклонены без рассмотрения по существу. Решения приняты по 862 жалобам против России. При этом в 815 случаях эти решения оказались в пользу заявителей и в 47 случаях — в пользу России. Около 34 тыс. жалоб находятся в процессе рассмотрения.

По давней советской традиции обращение к внешнему миру с жалобой на свою страну и сегодня воспринимается многими как достойная осуждения попытка «вынести сор из избы». Этим, видимо, и объясняется, мягко говоря, весьма неоднозначное отношение многих государственных чиновников к приведенной выше статистике и вообще к деятельности Европейского Суда по правам человека. Тем более что и решения в пользу России он принимает крайне редко. Со своей стороны Уполномоченный считает такой подход глубоко ошибочным. Сотрудничество с Европейским Судом по правам человека необходимо России отнюдь не только потому, что она связана конкретными международными обязательствами. Это сотрудничество приносит нашей стране реальную пользу. По данным МИД России, до 40% поступающих в Европейский Суд «российских» жалоб подаются в связи с неисполнением решений российских судов. Чуть меньшая доля жалоб посвящена волоките при рассмотрении дел опять-таки в российских судах. Разве не в интересах России, чтобы ее суды стали лучше, чтобы их решения своевременно исполнялись? Другое дело, что сотрудничество России с Европейским Судом могло бы быть куда более эффективным, чем сейчас.

В настоящее время с нашей стороны это сотрудничество ограничено более или менее своевременной выплатой материальной компенсации, которую Европейский Суд своими решениями назначает заявителям из России. При этом, однако, Верховный Суд пока так и не разработал четкого механизма реализации своих собственных рекомендаций о необходимости учета решений Европейского Суда при отправлении правосудия во всех российских судах общей юрисдикции. В результате решения Европейского Суда в качестве источника совершенствования российской правоприменительной практики остаются по большому счету невостребованными нашими судебными и иными органами.

Весьма актуальным представляется и доведение до сведения всех российских судов информации о важнейших решениях Европейского Суда по делам, не касающимся жалоб из России. Не исключено, что наши судьи нашли бы эту информацию полезной, например, при рассмотрении дел о преступлениях, совершенных сотрудниками правоохранительных органов, или же дел о правах собственности на землю и недвижимость. Подобные дела рассматривались Европейским Судом по жалобам, поступившим из Великобритании и Франции.

Размышляя о том, что могла бы сделать Россия для повышения эффективности своего сотрудничества с Европейским Судом, нельзя не сказать о том, что сам этот орган уже давно нуждается в реформах. Ратификация Россией Протокола № 14 как раз и дала старт очередной такой реформе. Одна из ее важнейших целей — повышение оперативности работы Европейского Суда, переставшего справляться с потоком поступающих жалоб. При этом большое количество жалоб являются «типичными» или «аналогичными», то есть имеющими своим предметом нарушения, уже установленные и признанные Европейским Судом в его ранее принятых решениях. Вступивший в силу Протокол № 14 позволяет комитету из трех судей, объявив подобные жалобы приемлемыми, одновременно вынести окончательное решение по их существу, ориентируясь на прошлые решения Европейского Суда по аналогичным делам.

В силу отмеченной выше пассивности нашей судебной системы в использовании решений Европейского Суда можно предположить, что в рамках такой «ускоренной» процедуры по большему, чем раньше, количеству жалоб из России будут приниматься решения в пользу заявителей. Выход из положения видится в том, чтобы реально сделать наконец решения Европейского Суда частью российской судебной практики.

Протокол № 14 предусматривает также увеличение сроков полномочий судей Европейского Суда с шести до девяти лет, введение дополнительного критерия, позволяющего ему признавать жалобу неприемлемой в зависимости от понесенного заявителем ущерба. Кроме того, теперь «отбраковывать» заведомо неприемлемые жалобы может один из судей единолично, а выносить решения по существу жалобы — комитет из трех судей, а не весь состав Суда. При этом следует иметь в виду, что ст. 8 указанного Протокола не исключает право Российской Федерации в случае, если она выступает стороной в споре, требовать участия в его рассмотрении своего представителя. Европейский Суд наделяется правом проведения расследования в государстве-ответчике на стадии, когда приемлемость жалобы еще не определена.

В целом Протокол № 14 не вносит радикальных изменений в систему контроля, установленную Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Скорее наоборот, Протокол направлен на совершенствование существующего механизма путем предоставления Европейскому Суду процедурных средств и необходимой гибкости для своевременного рассмотрения жалоб. С учетом сказанного необходимость дальнейшего реформирования Европейского Суда по правам человека представляется очевидной. Свою же главную задачу Уполномоченный видит не в том, чтобы напрямую участвовать в этом процессе. Мандат Уполномоченного предполагает защиту права граждан России, а также всех лиц, находящихся под российской юрисдикцией, на беспрепятственное обращение в Европейский Суд по правам человека.

18. О награждении медалью Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В целях поощрения подвижнической деятельности в области защиты прав и свобод человека учреждена медаль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Спешите делать добро». Согласно утвержденному 18 июля 2005 года Положению о медали ею могут быть награждены граждане России и других государств (индивидуально или в группе), а также общественные организации. Критериями присуждения медали являются самоотверженность, героизм и мужество, проявленные в ситуации реальной угрозы правам человека, поступки, совершаемые по воле сердца, порой за гранью возможного.

Представления к награждению медалью вносят правозащитные и любые другие общественные организации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, министерства и ведомства Российской Федерации.

Решения о награждении принимаются специально созданной Комиссией и утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Награждение производится 10 декабря — в день принятия Всеобщей Декларации прав человека.

В отчетном году медали «Спешите делать добро» были удостоены:

Алексеев Сергей Сергеевич, ученый-правовед, государственный и общественный деятель.

С.С. Алексеев был одним из идейных вдохновителей и авторов проекта Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году и действующей в настоящее время. Он также выступил инициатором подготовки нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Его перу принадлежит свыше четырехсот научных, публицистических и художественных произведений, едва ли не каждое из которых стало событием в юридической науке и в целом в интеллектуальной жизни российского общества.

И в наши дни С.С. Алексеев неутомимо ведет научную, творческую и просветительскую работу. Его подвижническая деятельность, активная жизненная позиция, последовательность и принципиальность в отстаивании демократических ценностей — пример для нового поколения граждан нашей страны.

Чуковская Елена Цезаревна — общественный деятель.

С начала 60-х годов прошлого века Е.Ц. Чуковская самоотверженно помогала выдающемуся русскому писателю А.И. Солженицыну в работе с архивными материалами, была его верным соратником. В былые времена для этого требовалось совершенно особое гражданское мужество.

Огромный вклад внесла Е.Ц. Чуковская и в сохранение творческого наследия другого выдающегося русского писателя, своего деда К.И. Чуковского.

Левитская Надежда Григорьевна — активистка гражданского общества.

Долгие годы была добровольным референтом А.И. Солженицына, его незаменимым переводчиком с немецкого. Печатала на пишущей машинке и распространяла «самиздатовские» копии его произведений в СССР. С риском для себя спасала рукописи А.И. Солженицына при обысках и милицейских налетах. И сегодня Н.Г. Левитская на общественных началах участвует в работе Русского общественного фонда Александра Солженицына.

Эстемирова Наталья Хусаиновна (посмертно) — правозащитник, член Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.

Родилась в русско-чеченской семье в Свердловской области, закончила исторический факультет Грозненского университета. С первой чеченской войны занималась расследованием похищений гражданских лиц, бессудных казней и пыток. В 2000 — 2009 годах неутомимо работала в представительстве Правозащитного центра «Мемориал» в г. Грозном, подвергаясь нападкам и преследованиям со стороны властей.

При до сих пор не выясненных обстоятельствах в июле 2009 года Н.Х. Эстемирова была похищена и подло убита в г. Грозном. Погибнув на своем посту, Н.Х. Эстемирова разделила трагическую судьбу тех людей, за право которых на жизнь, свободу и достоинство боролась по воле сердца. Вся ее недолгая жизнь — пример самопожертвования, подвижничества и огромного гражданского мужества.

Аушев Макшарип Магаметович (посмертно) — правозащитник, член Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, бывший лидер ингушской оппозиции.

Успешный, состоявшийся человек М.М. Аушев добровольно выбрал нелегкую судьбу правозащитника, выступив против произвола и насилия, чинимых как незаконными, так порой и «законными» вооруженными формированиями. Одним из первых среди активистов ингушской оппозиции выступил в поддержку нового руководства своей республики.

В октябре 2009 года при до сих пор не выясненных обстоятельствах убит в результате террористического акта.

Заключение

В отчетном году идеи модернизации, о необходимости которой так долго говорили лишь единицы, наконец овладели массами, став объектом оживленной общественной дискуссии. В фокусе споров оказался вопрос о границах модернизации, конкретно о том, должна ли она распространиться на сферу политики или может ограничиться экономикой. Как гражданин России Уполномоченный имеет собственное мнение по этому вопросу, но, памятуя о должностных ограничениях, не считает возможным изложить его на страницах настоящего доклада. Вместе с тем, оставаясь в пределах своей компетенции, Уполномоченный хотел бы подчеркнуть, что никакая модернизация невозможна без реального обеспечения прав и свобод человека. Итоги деятельности Уполномоченного в отчетном году и выводы, которые были сделаны, неопровержимо свидетельствуют о том, что в деле обеспечения прав и свобод человека у России как государства и как общества имеются огромные резервы для самосовершенствования. Ключей же к этому, по большому счету, два: эффективная обратная связь между обществом и государством, а также строгое, беспристрастное и невыборочное исполнение всех процедур, предусмотренных действующим законодательством. Используя механизм обратной связи, государство узнает о запросах и претензиях общества к своей работе. А строго, беспристрастно и невыборочно исполняя законодательство, обеспечивает всем своим гражданам право эти запросы формулировать и высказывать без страха и сомнений.

Как такая система может работать, видно на примере Калининградской области, где в январе 2010 года состоялось самое массовое из неприятных властям публичных мероприятий последнего времени — митинг с участием нескольких тысяч человек. Получив уведомление о проведении митинга, местные власти в полном соответствии с законом его «согласовали», то есть приняли к сведению только для того, чтобы загодя позаботиться об обеспечении безопасности митингующих. Со своей стороны областная администрация, узнав из того же уведомления о главном требовании митингующих, приняла решение об отказе от повышения транспортного налога. При этом нормальная жизнь в Калининградской области продолжается без каких-либо эксцессов.

Еще один обнадеживающий пример: оперативная и деловая реакция Президента Российской Федерации на критические отзывы общественности, вызванные «нестерильностью» прошедших в отчетном году выборов. Сама эта тема впервые прозвучала в его Послании Федеральному Собранию в ноябре отчетного года. В нем глава государства потребовал, в частности, «навести порядок с досрочным голосованием на местах». Уже в январе 2010 года ЦИК России, не найдя, видимо, путей наведения порядка в применении этой не раз критиковавшейся процедуры, выступил с предложением о полном отказе от нее. Кроме того, ЦИК России предполагает разработать новый тип открепительных удостоверений, снабдив их защитой от подделок и тиражирования.

Согласно принятому в декабре отчетного года Федеральному закону № 383-ФЗ, о котором уже упоминалось в докладе, отныне к подозреваемым в совершении налоговых преступлений не может применяться такая мера пресечения, как заключение под стражу. Очевидно, что эта вполне рациональная и гуманная новация возникала не на пустом месте, а как реакция государства на волну общественного осуждения администрации СИЗО, допустившей трагическую гибель молодого подследственного.

Одним словом, обратная связь между обществом и государством как будто начинает налаживаться. Впрочем, говорить об этом с уверенностью не приходится, ибо накопленный груз взаимного непонимания еще очень велик, да и примеров демонстративного пренебрежения различных властей и к закону, и к мнению граждан своей страны по-прежнему немало.

К сожалению, «лидерство» здесь принадлежит Москве. Как известно, в январе 2010 года московские власти «не согласовали» уведомление о проведении митинга на Триумфальной площади, то есть его попросту запретили, на что по закону права не имели. Участников митинга встретили кордоны сотрудников милиции, многократно превышавшие по численности самих митингующих. Митинг был разогнан. В итоге репутация властей, конечно, пострадала, а претензии, которые намеревались высказать участники митинга — граждане Российской Федерации, — остались не услышанными.

Проблемы возникают со строгим и беспристрастным исполнением действующего законодательства. Со строгостью, впрочем, дело пока что обстоит лучше, чем с беспристрастностью. Между тем избирательная строгость — это прямое насилие над духом любого закона. Законы демократического государства, вообще говоря, не следует идеализировать. Они бывают разные — суровые и мягкие, справедливые и не очень. Едва ли не с любыми законами можно жить, если они применяются ко всем членам общества одинаково. При соблюдении этого условия излишне строгие или откровенно абсурдные законы долго не протянут. Они будут или отменены, или откорректированы. Напротив, при несоблюдении того же условия даже самый хороший закон превращается в инструмент произвола и нарушения прав человека.

Истекший год не был «еще одним годом» в правозащитной сфере. Новые явления, породившие новые надежды, стали заметны и в «верхах» и в «низах» нашего государства, в нашем гражданском обществе. Впрочем, в наш интернетовский век отличить реальное и виртуальное зачастую непросто. Но расширять плацдарм реального можем только мы — граждане России.

17 февраля 2010 года

---