Рекомендация № CM/Rec(2018)1 Комитета министров Совета Европы

«О плюрализме средств массовой информации и транспарентности собственности на средства массовой информации»

(Вместе с «Руководящими принципами...»)

(Принята 07.03.2018 на 1309-ом заседании представителей министров)

---

<*> Перевод с английского языка Д.Г. Николаева.

<**> При принятии этой рекомендации постоянный представитель Российской Федерации указал, что в соответствии со статьей 10.2c Регламента заседаний представителей министров Правительство Российской Федерации оставляет за собой право ограничивать пределы применения данной рекомендации для Российской Федерации средствами массовой информации, как предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Преамбула

1. Свобода средств массовой информации и плюрализм являются решающими следствиями права на свободу выражения мнения, гарантированного статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5, далее — Конвенция). Они занимают центральное место в функционировании демократического общества, поскольку способствуют обеспечению и доступности разнообразной информации и мнений, на основе которых лица могут составлять собственное мнение и обмениваться информацией и идеями. Кроме того, транспарентность собственности на средства массовой информации может способствовать эффективности плюрализма средств массовой информации путем доведения структур собственности на средства массовой информации, которые могут влиять на редакционную политику, до сведения общественности и регулятивных органов.

2. Комитет министров Совета Европы в многочисленных предыдущих текстах/решениях подчеркивал важность плюрализма средств массовой информации и транспарентности собственности на средства массовой информации для обеспечения публичной дискуссии в демократических обществах. Существующая база требует дальнейшего развития, чтобы соответствовать продолжающимся технологическим, финансовым, регулятивным и иным изменениям в медиасекторе Европы.

3. Средства массовой информации играют существенную роль в демократическом обществе, широко распространяя информацию, идеи, анализ и мнения, действуя как общественные контролеры и предоставляя форумы для публичных дискуссий. Традиционные средства массовой информации продолжают играть эти роли в развивающейся мультимедийной экосистеме, но иные средства массовой информации и не относящиеся к ним участники начиная от мультинациональных корпораций до неправительственных организаций и отдельных лиц также играют такие роли все более активно. Все эти участники должны быть подконтрольны обществу способом, свойственным для ролей, которые они играют в отношении свободного обращения информации и идей. Эффективные саморегулируемые системы могут способствовать подконтрольности обществу и доверию.

4. Различные типы средств массовой информации, как и разные жанры или формы редакционного контента или программ, способствуют разнообразию содержания. Хотя контент, сосредоточенный на новостях и текущих делах, имеет наиболее важное значение для развития информированного общества, другие жанры также важны. Эти примеры включают культурный и образовательный контент и развлечения, контент, направленный на определенные сектора общества, такие как местный контент и контент, относящийся к уязвимым группам, таким, как меньшинства или инвалиды.

5. В современной среде мультимедиасетевые средства массовой информации и другие интернет-платформы обеспечивают доступ к растущему объему информации из различных источников. Эта трансформация предоставления и использования медиаконтента создает новые возможности для большего количество людей во взаимодействии и общении друг с другом и в участии в публичной дискуссии.

6. Эта продолжающаяся эволюция также порождает проблемы с точки зрения плюрализма медиа. Интернет-посредники приобрели растущий контроль над потоком, наличием, обнаруживаемостью и доступностью информации и другого контента онлайн. Это может затронуть разнообразие медиа-источников, которыми пользуются лица, и повлечь их отбор или подверженность информации, которая подтверждает их существующие взгляды и мнения, что дополнительно усиливается обменом с другими лицами, занимающими ту же позицию (это явление иногда именуется «пузырь фильтров» или «эхо-камера»). Выборочная подверженность медиаконтенту и вытекающие из этого ограничения на его использование могут вызывать разделение и породить более поляризованное общество. Такой персонализированный отбор и презентация медиаконтента вызывают особую озабоченность, если индивидуальные пользователи не осознают эти процессы или не понимают их.

7. Деятельность посредников отличается от традиционных медиаисточников в отношении распространения новостей. Однако больший объем распространяемой информации, их широкий охват аудитории и их потенциал для высокотаргетированной рекламы повлекли смещение доходов от рекламы и маркетинга в Интернет. Данные тенденции отвергают традиционные бизнес-модели медиа и способствуют росту консолидации и конвергенции медиа. Один или ограниченное количество собственников медиа или групп могут занять значительные позиции, если они смогут по отдельности или совместно установить повестку публичной дискуссии и существенно влиять на общественное мнение или формировать его, воспроизводя тот же контент на всех платформах, которые они предоставляют. Эти тенденции могут также повлечь экономию денежных средств, потерю рабочих мест в традиционной журналистике и авторитетных медиасекторах, риск финансовой зависимости для журналистов и средств массовой информации, что может в итоге вызвать снижение разнообразия, достоверности и качества новостей и контента, обеднение публичной дискуссии.

8. Требуются новые оценки существующих подходов к плюрализму медиа для рассмотрения проблем свободы выражения мнения, вытекающих из того, как пользователи, бизнес и другие заинтересованные лица приспособили свое поведение к вышеупомянутым процессам развития. В этой связи имеется необходимость в больших сравнительных данных об использовании лицами медиаконтента онлайн для получения полной картины того, как интернет-посредники влияют на плюрализм медиа. Кроме того, имеется настоятельная необходимость того, чтобы эти изменения надлежащим образом отражались в регулировании медиа для поддержания или восстановления неприкосновенности демократического процесса и предотвращения предвзятости, вводящей в заблуждение информации или подавления информации. Требуются новые политические ответы и стратегические решения для сохранения независимой качественной журналистики и содействия доступа граждан к разнообразному контенту во всех типах и форматах медиа. Кроме того, необходимо учесть растущие озабоченности в связи с давлением, оказываемым на средства массовой информации политическими и экономическими интересами, действующими по отдельности или совместно, для воздействия на общественное мнение или иного влияния на независимость средств массовой информации. Конечная и всеобъемлющая цель государственной политики, направленной на поддержку плюрализма медиа, должна заключаться в защите и продвижении права на свободу выражения мнения.

9. Независимые и устойчивые медиа государственных органов и некоммерческих организаций могут служить противовесом растущей концентрации средств массовой информации. В силу их задач и организации медиа государственной службы особенно подходят для удовлетворения информационных потребностей и интересов всех сфер общества, что относится и к общественным медиа в отношении их составляющих пользователей. Особое значение имеет тот факт, что мандаты медиа государственной службы включают обязанность отражать политический плюрализм и содействовать осведомленности о различных точках зрения, особенно путем предоставления различным группам общества, включая культурные, лингвистические, этнические, религиозные, сексуальные или иные меньшинства, возможности получать и распространять информацию, выражать свое мнение и обмениваться идеями.

10. В свете растущего спектра средств массовой информации и контента весьма важно для лиц развивать когнитивные, технические и социальные навыки и способности, позволяющие им получать эффективный доступ и критически анализировать медиаконтент, принимать информированные решения относительно того, какие средства массовой информации использовать и каким образом, понимать этические последствия средств массовой информации и новых технологий, эффективно коммуницировать, в том числе путем создания контента. Кроме того, медиаобразование способствует плюрализму и разнообразию медиа путем уменьшения цифрового барьера с помощью содействия информированному принятию решений, особенно в отношении политических и публичных вопросов и коммерческого контента, а также создания возможностей для выявления и противодействия вводящей в заблуждение информации и вредоносному и незаконному онлайн-контенту.

11. Принятие и эффективная имплементация регулирования права собственности на средства массовой информации могут сыграть важную роль в отношении плюрализма медиа. Такое регулирование может способствовать транспарентности права собственности на средства массовой информации, оно может разрешать такие вопросы, как перекрестное владение СМИ, прямое и косвенное право собственности на средства массовой информации, эффективный контроль и влияние на средства массовой информации. Оно также может внести вклад в обеспечение эффективного и явного разделения осуществления политической власти или влияния и контроля средств массовой информации либо принятия решений относительно медиаконтента. Транспарентность собственности на средства массовой информации, организации и финансирования поможет повысить ответственность средств массовой информации.

12. В этом контексте настоящая рекомендация вновь подтверждает важность существующих стандартов Совета Европы, относящихся к различным аспектам плюрализма медиа и транспарентности собственности на средства массовой информации, и необходимость их полной имплементации в демократических обществах. Рекомендация опирается на эти стандарты, уточняя, дополняя и усиливая их при необходимости, чтобы обеспечить их длящуюся значимость в текущей мультимедийной экосистеме.

13. В соответствии с условиями статьи 15.b Устава Совета Европы (ETS № 1) Комитет министров рекомендует правительствам государств-членов:

(i) полностью реализовать руководящие принципы, изложенные в приложении к настоящей рекомендации;

(ii) сохранять бдительность для оценки и рассмотрения угроз свободе средств массовой информации и плюрализма, включая отсутствие транспарентности собственности на средства массовой информации, путем регулярного мониторинга состояния плюрализма медиа на их национальных медиарынках и путем принятия надлежащих ответов и меры, включая уделение систематического внимания таким вопросам в текущих проверках национального законодательства и практики;

(iii) при реализации руководящих принципов учитывать применимую прецедентную практику Европейского Суда по правам человека и прежних рекомендаций Комитета министров государствам-членам и декларации, относящиеся к различным аспектам плюрализма медиа и транспарентности собственности на средства массовой информации, в частности, Рекомендацию CM/Rec(2007)2 «О плюрализме медиа и разнообразии медиаконтента», Декларацию «О защите роли средств массовой информации в демократии в контексте концентрации средств массовой информации» (31 января 2007 г.), Рекомендацию № Rec(99)1 «О мерах по продвижению плюрализма медиа» и Рекомендацию № Rec(94)13 «О мерах по продвижению транспарентности средств массовой информации», а также другие применимые рекомендации и декларации, включая Рекомендацию № CM/Rec(2016)5 «О свободе в Интернете» <3>, Рекомендацию № CM/Rec(2016)4 «О защите журналистики и безопасности журналистов и других средств массовой информации», Рекомендацию № CM/Rec(2016)1 о защите и развитии права на свободу выражения мнения и права на личную жизнь в условиях сетевого нейтралитета», Рекомендацию № CM/Rec(2015)6 «О свободном трансграничном потоке информации в Интернете», Рекомендацию № CM/Rec(2012)3 «О защите прав человека применительно к поисковым системам», Рекомендацию № CM/Rec(2012)1 «Об управлении публичными средствами массовой информации», Рекомендацию № CM/Rec(2011)7 «О новом понятии средств массовой информации», Декларацию о роли общественных средств массовой информации в продвижении социальной сплоченности и межкультурном диалоге (от 11 февраля 2009 г.), Рекомендацию № CM/Rec(2007)3 «О компетенции общественных средств массовой информации в информационном обществе» и Рекомендацию № Rec(2000)23 «О независимости и функциях регулятивных органов в вещательном секторе»;

---

<*> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2016. № 6 (примеч. редактора).

(iv) продвигать цели настоящей рекомендации на национальном и международном уровнях и участвовать в диалоге и сотрудничать со всеми заинтересованными сторонами для достижения этих целей;

(v) регулярно пересматривать меры, принятые во исполнение настоящей рекомендации с целью повышения их эффективности.

В контексте настоящей рекомендации средства массовой информации понимаются как включающие печатные, вещательные и электронные средства массовой информации. В соответствии с Рекомендацией № CM/Rec(2011)7 Комитета министров государствам-членам о новом понятии средств массовой информации термин «онлайн-медиа» охватывает широкий круг участников, вовлеченных в производство и распространение медиаконтента онлайн, и любых других посредников и вспомогательные услуги, которые за счет их контроля распределения медиаконтента онлайн или редакционных оценок контента, с которым они связаны или содержат, имеют воздействие на медиарынки и плюрализм медиа. Это широкое понятие средств массовой информации требует дифференцированного и градуированного подхода к применению стандартов средств массовой информации к индивидуальным участникам, которые подвержены соответствующим формам и уровням защиты и ответственности с учетом их конкретных функций средств массовой информации, характеристик и потребностей медиарынков, относящихся к юрисдикции государств и применимых стандартов Совета Европы.

1. БЛАГОПРИЯТНАЯ СРЕДА ДЛЯ СВОБОДЫ ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ И СВОБОДЫ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

1.1. Принципы свободы выражения мнения и свободы средств массовой информации, воплощенные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5), применимы и должны соблюдаться в текущей мультимедийной экосистеме, в которой на передний план выступает ряд новых медиаучастников. Эти принципы должны продолжать развиваться способом, который полностью учитывает быстроразвивающийся характер данной сферы.

1.2. Государства имеют позитивное обязательство способствовать благоприятной среде для свободы выражения мнения, офлайн и онлайн, где каждый может осуществлять свои права на свободу выражения мнения и участвовать в публичной дискуссии эффективно, независимо от того, благоприятно ли воспринимаются их взгляды государством или другими лицами. Такая окружающая среда охватывает права на защиту личной сферы и данных и право на доступ к информации по вопросам публичного интереса, удерживаемой публичными органами, которая необходима для осуществления права на свободу выражения мнения. Государства должны гарантировать, что средства массовой информации являются свободными и плюралистичными по причине ценного вклада в устойчивость публичной дискуссии, в которой разнообразие в обществе может формулироваться, исследоваться и поддерживаться.

1.3. Национальные законодательные и политические базы должны защищать редакционную независимость и оперативную автономию всех средств массовой информации, чтобы обеспечивать возможность выполнения их ключевых задач в демократическом обществе. Эти рамки должны быть созданы и воплощены способом, который препятствует государствам или любым другим влиятельным политическим, экономическим, религиозным или иным группам в обретении господства над средствами массовой информации и оказании на них давления.

1.4. Средства массовой информации всегда должны иметь свободу и ресурсы для выполнения их задачи предоставления точного и достоверного информирования по вопросам публичного интереса, в частности, что касается жизненно важных демократических процессов и деятельности, таких как выборы, референдумы и публичные консультации по вопросам публичного интереса. Адекватные гарантии, при необходимости включая законодательные, должны предоставляться для предотвращения вмешательства в редакционную независимость средств массовой информации, в том числе, в отношении освещения конфликтов, кризисов, коррупции и других чувствительных ситуаций, где объективная и качественная журналистика и информирование являются ключевыми инструментами, противопоставляемыми пропаганде и дезинформации.

1.5. В благоприятной среде для свободы выражения мнения регулятивные органы медиа и иные органы, наделенные полномочиями для регулирования, мониторинга других (медиа) поставщиков услуг или плюрализма медиа или имеющие любые другие функции, изложенные в настоящей Рекомендации, должны быть способны выполнять свою задачу эффективным, транспарентным и ответственным образом. Предпосылкой для их способности делать это является то, что они сами пользуются независимостью, которая гарантирована законом и подтверждается на практике.

1.6. Независимость властей и органов, упомянутых в предыдущем пункте, должна гарантироваться за счет обеспечения им открытых и транспарентных процедур назначения и увольнения, наличия адекватных человеческих и финансовых ресурсов и автономного распределения бюджетных средств, функционирования в рамках транспарентных процедур и принятия решения, открытости в связях с общественностью, наличия полномочий для принятия автономных, пропорциональных решений и эффективного их исполнения, возможности обжалования их решений.

1.7. Государства должны обеспечивать транспарентность собственности на средства массовой информации, организации и финансирования, продвижение медиаобразования с целью предоставить лицам информацию и критическое осознание того, что им нужна разнообразная информация и что они полностью участвуют в мультимедийной экосистеме.

2. ПЛЮРАЛИЗМ МЕДИА И РАЗНООБРАЗИЕ МЕДИАКОНТЕНТА

Общие требования плюрализма

2.1. Как конечные гаранты плюрализма государства имеют позитивное обязательство создать эффективную законодательную и политическую базу в этих целях. Это предполагает принятие целесообразных мер для обеспечения достаточного разнообразия во всем спектре типов средств массовой информации с учетом различий их целей, функций и географического охвата. Взаимодополняющая природа разных типов средств массовой информации усиливает внешний плюрализм и может способствовать созданию и поддержанию разнообразия медиаконтента.

2.2. Государства призваны обеспечивать в своей юрисдикции регулярный независимый мониторинг и оценку плюрализма медиа, основанные на наборе объективных и прозрачных критериев для выявления рисков разнообразия в собственности медиаисточников и выходов, разнообразие типов средств массовой информации, разнообразие точек зрения, представленных политическими, идеологическими, культурными и социальными группами, и разнообразие интересов и точек зрения, относящихся к местным и региональным обществам. Государства должны также обеспечивать, чтобы органы, осуществляющие независимый мониторинг и оценку, имели достаточный доступ ко всем соответствующим данным и достаточные ресурсы для выполнения этих задач. Государства также должны развивать и обеспечивать надлежащие регулятивные и политические реакции для эффективного устранения любых выявленных рисков.

Конкретные требования плюрализма

Разнообразие контента

2.3. Приветствуется принятие государствами регулятивных и политических мер для продвижения наличия, обнаруживаемости и доступности широчайшего разнообразия медиаконтента, а также представительство всего разнообразия общества в средствах массовой информации, в том числе путем поддержки инициатив средств массовой информации в этом направлении. Что касается аудиовизуальных средств массовой информации, эти меры должны включать правила обязательного вещания, правила о надлежащем признании контента общего интереса в электронных программах передач и правила доступности для инвалидов.

2.4. Поскольку медиаконтент не только распределяется, но и все больше управляется, редактируется, курируется и/или создается интернет-посредниками, государства должны признать разнообразие их ролей в производстве и распространении контента и разные степени их воздействия на плюрализм медиа. Любой регламент, регулирующий эту деятельность, должен быть адекватным и пропорциональным, полностью соответствующим требованиям статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и соответствовать градуированному и дифференцированному подходу, предусмотренному Рекомендацией № CM/Rec(2011)7. Любые саморегулируемые механизмы, появляющиеся в этой сфере, должны действовать независимо и транспарентно, быть открытыми значимому участию всех соответствующих участников, быть подотчетными обществу и работать в соответствии с этическими стандартами, которые полностью учитывают мультимедийную экосистему.

2.5. Государства должны поощрять развитие открытых, независимых, транспарентных и интерактивных инициатив социальных средств массовой информации, участников средств массовой информации, гражданского общества, академических и иных соответствующих участников, которые стремятся улучшить обращение пользователей к широчайшему разнообразию медиаконтента онлайн. На обозримость, обнаруживаемость, доступность и продвижение медиаконтента онлайн все большее влияние оказывают автоматизированные процессы, используемые по отдельности или в совокупности с человеческими решениями. Государства должны поощрять социальные средства массовой информации, иные средства массовой информации, поисковые и рекомендационные системы и других посредников, которые используют алгоритмы вместе с участниками массовой информации, регулятивными органами, гражданским обществом, академиями и другими соответствующими лицами для участия в открытых, независимых, транспарентных и интерактивных инициативах, которые:

• улучшают транспарентность онлайн-процессов распределения медиаконтента, включая автоматизированными процессами;
• оценивают воздействие таких процессов на эффективное обращение пользователей к широкому разнообразию медиаконтента;
• стремятся улучшить эти процессы распределения для улучшения эффективного обращения пользователей к широчайшему, насколько это возможно, разнообразию медиаконтента;
• предоставляют пользователям ясную информацию о том, как найти, обратиться и извлечь максимальную выгоду из доступного широкого спектра контента;
• реализовывают принцип личной сферы путем планирования в отношении любой техники автоматизированной обработки данных и обеспечивают, чтобы такие техники полностью соответствовали применимому законодательству и стандартам защиты личной сферы и данных.

2.6. Государства должны прилагать особые усилия с использованием преимуществ технологического развития, чтобы обеспечить доступность широчайшего разнообразия медиаконтента, включая контент общего интереса, всем слоям населения, особенно тем, кто может иметь особые потребности или сталкиваться с ущербом или препятствиями при оценке медиаконтента, таким как группы меньшинств, беженцы, дети, пожилые люди и лица с когнитивными или физическими недостатками. Это предполагает, что такой медиаконтент должен быть доступным на разных языках и во всех соответствующих форматах, чтобы его было легко находить и использовать.

2.7. Разнообразие медиаконтента может быть оценено надлежащим образом только при наличии высоких уровней транспарентности относительно редакционного и коммерческого контента: средства массовой информации и другие акторы должны быть привержены высочайшим стандартам транспарентности относительно источника их контента и всегда ясно указывать, предоставлен ли контент политическими источниками или включает рекламу или иные формы коммерческих сообщений, таких как спонсорство и продакт-плейсмент. Это также применимо к гибридным формам контента, включая брендированный контент, нативную рекламу, адверториалу и информационно-развлекательную среду. Если эти обязательства не исполняются, компетентные регулятивные органы должны принять пропорциональные меры.

Институциональные рамки для плюрализма медиа

2.8. Государства должны признавать решающую роль независимых медиаорганизаций государственной службы в содействии публичной дискуссии, политическому плюрализму и осведомленности о разнообразных мнениях. Соответственно, государства должны гарантировать адекватные условия для того, чтобы средства массовой информации государственной службы продолжали играть эту роль в сфере мультимедиа, включая предоставление им адекватной поддержки за инновации и развитие цифровых стратегий и новых услуг.

2.9. Государства должны принять конкретные меры с целью защиты редакционной независимости и оперативной автономии средств массовой информации публичной службы для ограничения влияния государства. Надзорные и управляющие органы средств массовой информации государственной службы должны иметь возможность действовать полностью независимым образом, и правила, регулирующие процедуры их формирования и назначения, должны быть транспарентными и содержать адекватные сдержки и противовесы для обеспечения их независимости.

2.10. Государства должны также обеспечить стабильное, устойчивое, транспарентное и адекватное финансирование для средств массовой информации государственной службы на многолетней основе, чтобы обеспечить их независимость от правительственного, политического и рыночного давления и позволить им предоставлять широкий круг плюралистической информации и разнообразного контента. Это может способствовать также уравновешиванию любых рисков, вызванных ситуацией концентрации массовой информации. Кроме того, государствам предлагается урегулировать в соответствии с их позитивным обязательством гарантировать плюрализм медиа любые ситуации систематического недофинансирования средств массовой информации публичной службы, которая ставит под угрозу такой плюрализм.

2.11. Государства должны поощрять и поддерживать установление и функционирование средств массовой информации меньшинств, региональных, местных и некоммерческих организаций, в том числе, путем предоставления финансовых механизмов, способствующих их развитию. Такие независимые средства массовой информации дают слово организациям и лицам по темам, затрагивающим их потребности и интересы, и поэтому служат инструментом доведения до сведения общества вопросов, которые могут быть не представлены в мейнстримных средствах массовой информации, и содействия всеобъемлющим и интерактивным процессам диалога внутри сообществ и между ними на региональном и местном уровнях.

2.12. Средства массовой информации, которые обслуживают сообщества за пределами страны их создания, могут дополнять национальные средства массовой информации и помогать определенным группам общества, включая иммигрантов, беженцев и диаспору, в поддержании связей с их странами происхождения, родными культурами и языками. Государства не должны препятствовать доступу к данным трансграничным средствам массовой информации при условии, что публикация, трансляция, ретрансляция или любая иная форма распространения таких средств массовой информации в рамках их юрисдикции соответствуют международному праву.

Меры поддержки средств массовой информации и плюрализма медиа

2.13. Для целей благоприятствования плюрализму медиа государства должны разработать путем консультаций с представителями средств массовой информации и организаций гражданского общества стратегии и механизмы для поддержки профессиональных новостных средств массовой информации и качественной независимой и расследовательской журналистики, включая новостную продукцию, способную отвечать разнообразным потребностям и интересам групп, которые могут не быть достаточно представленными в средствах массовой информации. Они должны исследовать широкий круг мер, которые должны быть доступны разным типам средств массовой информации и платформ, включая электронные средства массовой информации. В дополнение к нефинансовой поддержке государствам предлагается предоставить различные формы финансовой поддержки, такие как реклама и субсидии. Приветствуется также поддержка государствами проектов, относящихся к журналистскому образованию, исследованиям средств массовой информации, журналистским расследованиям и инновационным подходам к усилению плюрализма медиа и свободы выражения мнения.

2.14. Меры поддержки должны иметь ясно определенные цели и должны быть основаны на предустановленных, ясных, точных, справедливых, объективных и транспарентных критериях. Они должны быть реализованы с полным соблюдением редакционной и оперативной автономии средств массовой информации. Эти меры поддержки могут включать позитивные меры, благоприятствующие количеству и качеству охвата средствами массовой информации вопросов, которые представляют интерес и значение для групп, недопредставленных в средствах массовой информации.

2.15. Меры поддержки должны осуществляться недискриминационным и транспарентным способом органом, который обладает функциональной и оперативной автономией, таким как независимый регулятивный орган средств массовой информации. Независимые органы, ответственные за распределение прямых субсидий, должны публиковать ежегодные доклады об использовании публичных фондов для поддержки медиаакторов.

3. РЕГУЛИРОВАНИЕ СОБСТВЕННОСТИ НА СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ: СОБСТВЕННОСТЬ, КОНТРОЛЬ И КОНЦЕНТРАЦИЯ

3.1. В рамках обязанности гарантировать плюрализм в своей юрисдикции государства должны способствовать развитию и реализации всеобъемлющей регулятивной базы, которая особо учитывает собственность на средства массовой информации и контроль, а также адаптирована к текущему состоянию отрасли средств массовой информации. Соответствующее регулирование средств массовой информации должно полностью учитывать воздействие электронных средств массовой информации на публичную дискуссию, в том числе обеспечивающее, что медиаконтент производителей, распространяемый через каналы распространения онлайн и пользователей, защищен от возможного антиконкурентного поведения онлайн-блюстителей, которые отрицательно влияют на плюрализм медиа.

3.2. Мониторинг и исполнение соответствующего регламента должны осуществляться независимым органом, который обеспечен достаточными и стабильными финансовыми и человеческими ресурсами, позволяющими ему эффективно выполнять свои задачи.

Собственность и контроль

3.3. Исполнение антимонопольного законодательства, включая контроль слияния, применимый к средствам массовой информации, должно быть направлено на обеспечение эффективной конкуренции и предотвращение приобретения индивидуальными участниками значительной рыночной власти в общем секторе национальных средств массовой информации или на конкретном рынке/секторе средств массовой информации на национальном или субнациональных уровнях в той степени, в которой такая значительная рыночная власть отрицательно влияет на плюрализм медиа.

3.4. Регулирование собственности на средства массовой информации может включать ограничения на горизонтальное, вертикальное и перекрестное владение средствами массовой информации, включая определение порогов собственности в соответствии с Рекомендацией № CM/Rec(2007)2 Комитета министров государствам-членам «О плюрализме медиа и разнообразии медиаконтента». Эти пороги могут быть основаны на ряде критериев, таких как доли в капитале, голосующие права, тираж, доход, доля или охват аудитории.

3.5. Государства могут устанавливать критерии определения контроля средств массовой информации путем рассмотрения прямого и бенефициарного контроля. Соответствующие критерии могут включать владельческие, финансовые или голосующие возможности в средстве или средствах массовой информации и определение различных уровней возможностей, которые влекут осуществление контроля или прямое или косвенное влияние на принятие стратегических решений средством или средствами массовой информации, включая их редакционную политику.

3.6. Поскольку ключевые демократические задачи средств массовой информации включают привлечение властей к ответу и продвижение транспарентности, собственность на средства массовой информации политических партий или лиц, активно участвующих в политике, и особенно лиц, занимающих выборные должности, должна быть предметом усиленных сдержек и противовесов, таких как саморегулируемая система, направленная на обеспечение редакционной независимости и транспарентности собственности. Осуществление принятия редакционных решений должно быть несовместимо с осуществлением политической власти. Несовместимость этих функций должна быть признана в принципе. Критерии несовместимости и набор целесообразных мер для устранения конфликтов интересов должны быть ясно установлены.

3.7. Любые ограничения пределов иностранной собственности на средства массовой информации должны реализоваться предсказуемым образом и должны полностью учитывать обязательства государств в соответствии с международным правом и, в частности, позитивное обязательство по обеспечению плюрализма медиа.

Концентрация

3.8. Государствам предлагается развивать и применять подходящие методологии оценки концентрации средств массовой информации в отношении влияния индивидуальных средств массовой информации и совокупного влияния средств массовой информации или их группы через границы секторов. Кроме установления наличия медиаисточников, эта оценка должна отражать реальное влияние индивидуальных средств массовой информации путем принятия подхода, ориентированного на аудиторию, и применения подходящих наборов критериев для измерения использования индивидуальных средств массовой информации и их влияния на формирование мнений. Данный подход, ориентированный на аудиторию, должен учитывать офлайн и онлайн средства массовой информации зоны присутствия. Измерение должно осуществляться независимым или иным специально определенным органом.

3.9. Следует также приветствовать обеспечение государствами процедур, препятствующих слияниям или приобретениям средств массовой информации, которые могут оказывать отрицательное воздействие на плюрализм собственности на средства массовой информации или разнообразие медиаконтента. Такие процедуры должны включать требование о том, чтобы собственники средств массовой информации уведомляли соответствующий регулятивный орган о любых предполагаемых слияниях или приобретениях средств массовой информации при преодолении порогов собственности и контроля, предусмотренных законодательством.

3.10. Соответствующий независимый регулятивный орган или иной определенный орган должен быть наделен полномочиями для оценки ожидаемого воздействия любой значительной предполагаемой концентрации на плюрализм медиа и представления рекомендаций или решений в зависимости от обстоятельств относительно того, следует ли очистить предполагаемое слияние или приобретение с учетом ограничений или условий, включая отторжение, или без учета таковых. Решения независимого органа должны быть предметом судебной проверки.

4. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ СОБСТВЕННОСТИ НА СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, ОРГАНИЗАЦИИ И ФИНАНСИРОВАНИЯ

4.1. Государства должны продвигать режим транспарентности собственности на средства массовой информации, которая обеспечивает публичную доступность и открытость точных обновленных данных относительно прямой и бенефициарной собственности на средства массовой информации, а также других интересов, которые влияют на стратегическое принятие решений данных средств массовой информации или их редакционную линию. Эта информация необходима для того, чтобы регулятивные и иные компетентные органы в данной сфере могли осуществлять информированные регулятивные процессы и ход принятия решений. Она также позволяет общественности анализировать и оценивать информацию, идеи и мнения, распространяемые средствами массовой информации.

4.2. Любое требование о транспарентности должно быть основано на ясных критериях того, на какие средства массовой информации оно направлено. Попадает ли средство массовой информации под требование о раскрытии собственности, может зависеть от коммерческой природы средства массовой информации, широты охвата его аудитории, если оно осуществляет редакционный контроль, какова частота и регулярность публикации или вещания и так далее, или совокупность вышеизложенного. Законодательство должно также определять временные рамки, в которых подлежат исполнению обязательства об отчетности.

4.3. Требования о транспарентности должны реализоваться в соответствии с правом на уважение личной сферы и защиту данных и должны быть ограничены лицами, прямо участвующими в собственности на средство массовой информации или в его редакционных контрольных структурах. Кроме того, при исключительных обстоятельствах, которые должны быть изложены в национальном законодательстве, если полное раскрытие подвергает собственника личному риску или если собственник является несовершеннолетним или иным образом недееспособным лицом, государства должны предусматривать освобождение от доступа ко всей информации о собственности или к ее части в конкретных случаях. Государства обязаны обеспечивать, чтобы эти исключения предоставлялись при оценке исключительного характера обстоятельств.

Требования о транспарентности

4.4. Требования о транспарентности средств массовой информации должны быть конкретными и включать требование о том, чтобы средства массовой информации, действующие в пределах юрисдикции государства, раскрывали информацию о собственности непосредственно общественности на веб-сайте или в другой публикации и сообщали эту информацию независимому национальному регулятивному органу в сфере средств массовой информации или иному определенному органу, в задачи которого входят сбор и сопоставление информации и предоставление ее общественности. Данному органу должны быть предоставлены достаточные и стабильные финансовые ресурсы и персонал, позволяющие эффективно исполнять свои задачи.

4.5. Государства должны принять и реализовать законодательные или иные в равной степени эффективные меры, которые предусматривают обязанности раскрытия или транспарентности для средств массовой информации ясным и точным образом. Такие обязанности могут включать следующую информацию:

• наименование и контактные данные средства массовой информации;
• имя (имена) и контактные данные прямого собственника (собственников) с участием в акционерном капитале, позволяющим ему оказывать влияние на деятельность и принятие стратегических решений средства массовой информации. Государствам рекомендуется применять порог в размере 5% для целей обязательств раскрытия;
• имя (имена) и контактные данные физических лиц с бенефициарным участием в акционерном капитале. Бенефициарное участие применяется к физическим лицам, которые, в конечном счете, владеют или контролируют доли в средстве массовой информации или в интересах которых эти доли удерживаются, что позволяет им косвенно осуществлять контроль или влияние на деятельность и принятие стратегических решений средства массовой информации;
• информацию о природе и пределах участия в акционерном капитале или голосующих прав вышеупомянутых юридических и/или физических лиц в других средствах массовой информации, связанных с ними или рекламных компаниях, которые могут оказать влияние на принятие решений по поводу этих компаний, или положении, которые они могут занимать в политических партиях;
• имя (имена) лиц с фактической редакционной ответственностью;
• изменения в системе собственности и контроля средства массовой информации.

4.6. Пределы вышеизложенных критериев обязанностей раскрытия или транспарентности для средств массовой информации включают юридических и физических лиц, находящихся в других юрисдикциях, и их соответствующие интересы в иных юрисдикциях.

4.7. Высокие уровни транспарентности должны также обеспечиваться в отношении источников финансирования средств массовой информации для предоставления полной картины различных источников потенциального вмешательства в редакционную и оперативную независимость средств массовой информации и допускать эффективный мониторинг и контроль таких рисков. В этих целях следует приветствовать принятие и реализацию государствами законодательства или иных равно эффективных мер, которые устанавливают раскрытие информации об источниках финансирования средства массовой информации, полученного от государственных финансовых механизмов (реклама, гранты и кредиты). Кроме того, государствам следует продвигать раскрытие средствами массовой информации договорных отношений с другими средствами массовой информации или рекламными компаниями и политическими партиями, которые могут иметь влияние на редакционную независимость.

Базы данных о транспарентности и отчеты

4.8. Такое законодательство должно также предусматривать, чтобы независимый национальный регулятивный орган средств массовой информации или другой определенный орган обеспечивал общественности простой, быстрый и эффективный доступ к данным относительно права собственности на средства массовой информации и системы контроля в государстве, включая дезагрегированные данные о различных типах средств массовой информации (рынках/секторах) и региональных и/или местных уровнях, в зависимости от обстоятельств. Эти данные должны уточняться и предоставляться общественности бесплатно и без задержек, и их доступность должна быть публичной. В идеале они должны быть доступны и легко находящимися, например, в форме баз данных онлайн. Кроме того, их содержание должно быть доступным в открытых форматах и не должно быть ограничений на их повторное использование.

4.9. Государства обязаны поощрять публикацию независимым национальным регулятивным органом в сфере средств массовой информации или иным определенным органом или институтом (академическим институтом, организацией гражданского общества) регулярных отчетов о праве собственности на средства массовой информации. Любое требование государства об отчетности должно включать:

• описание собственности на средства массовой информации и системы контроля средств массовой информации, относящихся к его юрисдикции (включая средства массовой информации, услуги которых направлены на другие страны);
• описание изменений в собственности средств массовой информации и системе контроля в пределах государства за отчетный период;
• анализ воздействия этих изменений на плюрализм медиа в государстве.

4.10. Публикация докладов о праве собственности на средства массовой информации должна сопровождаться адекватными объяснениями данных и методологий, использованных для их сбора и организации, в целях содействия представителям общественности в их толковании и понимании их значения.

Координация режимов транспарентности

4.11. Приветствуется издание государствами ясных, уточненных руководств о взаимосвязи и последствиях различных регулятивных режимов и о том, как реализовать их правильно и согласованно. Это руководство могло бы принимать форму простых в освоении рекомендаций, справочников или пособий.

4.12. Государства должны также способствовать межведомственной кооперации и координации, включая соответствующий обмен информацией относительно права собственности на средства массовой информации, хранящейся разными национальными органами (такими как регулятивные органы массовой информации, антимонопольные органы, органы защиты персональных данных, регистраторы компаний и органы финансового надзора). Точно так же следует содействовать обмену информацией и лучшими практиками с эквивалентными органами в других юрисдикциях.

4.13. Актуальная и достоверная информация, относящаяся к вопросам собственности на средства массовой информации, составляет ценный источник для граждан и широкого круга участников, но сбор такой информации всеобъемлющим образом остается проблемой. Следовательно, следует приветствовать поддержку государствами деятельности по сбору информации, актуализации и распространению, относящейся к вопросам собственности на средства массовой информации, такой как соответствующая деятельность Европейской аудиовизуальной обсерватории, в частности, ее базы данных MAVISE, насколько эта деятельность способствует более полному пониманию собственности на средства массовой информации в Европе.

5. МЕДИАОБРАЗОВАНИЕ И ОБРАЗОВАНИЕ

5.1. Государства должны ввести законодательные нормы или усилить существующие для продвижения медиаобразования, чтобы позволить лицам иметь доступ, понимать, критически анализировать, оценивать, использовать и создавать контент за счет ряда традиционных и цифровых (включая социальные) средства массовой информации. Это должно также включать целесообразные цифровые (технологические) навыки для доступа и управления цифровыми средствами массовой информации. Другая важная цель медиаобразования заключается в том, чтобы позволить лицам знать и понимать, как их персональные данные собираются, хранятся и используются интернет-платформами.

5.2. Государства также обязаны развивать скоординированную политику национального медиаобразования и обеспечивать ее операционализацию и имплементацию за счет годовых и многолетних планов действий и за счет предоставления адекватных ресурсов для этих целей. Может существовать ключевая стратегия для поддержки скоординированной национальной сети медиаобразования, охватывающей широкий круг участников, или дальнейшего развития такой сети, если она уже существует. Позитивные практики, разработанные в рамках национальных сетей, подлежат активному обмену и продвижению на соответствующих международных форумах.

5.3. В мультимедийной экосистеме медиаобразование существенно для лиц всех возрастов и образов жизни. Таким образом, меры, продвигающие медиаобразование, должны развивать медиаобразование в школьной программе на всех уровнях и в качестве части пожизненных циклов обучения, включая предоставление необходимой подготовки для учителей и адекватные институты для развития программ обучения и проектоориентированные схемы обучения.

5.4. Государства должны поощрять все средства массовой информации без вмешательства в их редакционную независимость, продвигать медиаобразование через политику, стратегии и деятельность. Средства массовой информации государственной службы и общественные средства массовой информации могут играть ведущие роли в продвижении медиаобразования через их цели, мандаты и рабочие методы. Государства обязаны также продвигать медиаобразование через схемы поддержки средств массовой информации, принимая во внимание особые роли публичной службы средств массовой информации и общественное значение средств массовой информации.

---