Постановление № 57-13 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

«О Рекомендациях по совершенствованию правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму»

(Принято в г. Санкт-Петербурге 22.11.2024)

Рассмотрев представленный Постоянной комиссией МПА СНГ по вопросам обороны и безопасности проект Рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму, Межпарламентская Ассамблея постановляет:

1. Принять Рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму (прилагаются).

2. Направить указанные рекомендации в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендовать для использования в национальном законодательстве.

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Основания для разработки Рекомендаций

К основным сферам совместной деятельности государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — СНГ, Содружество) относятся борьба с организованной преступностью и сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. В качестве важнейшего условия реализации данных направлений государствами — участниками Содружества выступает их сотрудничество в области права, в частности посредством сближения национального законодательства (статьи 4, 20 Устава СНГ).

Противодействие терроризму является одним из приоритетных направлений в сфере безопасности государств — участников СНГ. Оно предполагает осуществление сотрудничества в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма в соответствии с Договором о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом, национальным законодательством и международными обязательствами (статья 2 указанного Договора).

Для эффективной реализации данного направления необходимо, чтобы национальное законодательство стран, входящих в Содружество, соответствовало их международным обязательствам в сферах охраны внешних границ и борьбы с терроризмом, учитывало современные тенденции развития законодательства в других государствах и нормативно закрепляло механизмы и процедуры, позволяющие пограничным ведомствам государств — участников СНГ своевременно и в полном объеме решать поставленные перед ними задачи, максимально результативно взаимодействовать как на внутригосударственном, так и на межгосударственном уровне.

В этих целях в соответствии с Программой сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в укреплении пограничной безопасности на внешних границах на 2021 — 2025 годы (пункты 1.1.2, 5.1.5) и Перспективным планом модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств на 2023 — 2025 годы подготовлены настоящие Рекомендации.

При разработке настоящих Рекомендаций учтены положения следующих международных договоров Содружества и модельных законодательных актов, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ (далее — МПА СНГ):

Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества по обеспечению стабильного положения на их внешних границах от 9 октября 1992 года;

Договор о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 года;

рекомендательный законодательный акт «О нормативных правовых актах государств — участников СНГ» (постановление МПА СНГ от 13 мая 1995 года);

модельный закон «О безопасности» (постановление Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 15 октября 1999 года № 9-9);

модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (постановление МПА СНГ от 16 ноября 2006 года № 27-6);

модельный закон «О государственной охране» (постановление МПА СНГ от 16 ноября 2006 года № 27-6);

модельный закон «О противодействии экстремизму» (постановление МПА СНГ от 14 мая 2009 года № 32-9);

модельный закон «О противодействии терроризму» (постановление МПА СНГ от 3 декабря 2009 года № 33-18);

модельный закон «О государственной границе» (постановление МПА СНГ от 28 октября 2010 года № 35-9);

модельный закон «О пограничной безопасности» (постановление МПА СНГ от 28 октября 2010 года № 35-10);

модельный закон «О пограничных ведомствах (силах)» (постановление МПА СНГ от 17 мая 2012 года № 37-10).

При разработке настоящих Рекомендаций учитывались и положения действующих в государствах — участниках СНГ стратегических, концептуальных документов и законодательных актов, определяющих важнейшие направления и регулирующих отношения в сфере обеспечения национальной безопасности, таких как:

Закон Азербайджанской Республики от 9 декабря 1991 года № 13 «О Государственной границе Азербайджанской Республики»;

Закон Азербайджанской Республики от 6 января 1994 года № 772 «Об органах пограничной охраны»;

Стратегия национальной безопасности Республики Армения (одобрена на заседании Совета национальной безопасности при Президенте Республики Армения 26 января 2007 года);

Закон Республики Армения от 20 ноября 2001 года № ЗР-265 «О Государственной границе»;

Закон Республики Армения от 20 ноября 2001 года № ЗР-266 «О пограничных войсках»;

Закон Республики Армения от 28 декабря 2001 года № ЗР-294 «Об органах национальной безопасности»;

Закон Республики Армения от 22 марта 2005 года № ЗР-79 «О борьбе с терроризмом»;

Концепция национальной безопасности Республики Беларусь (утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 года № 575);

Концепция борьбы с терроризмом в Республике Беларусь (утверждена постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 июля 2013 года № 658);

Закон Республики Беларусь от 3 января 2002 года № 77-З «О борьбе с терроризмом»;

Закон Республики Беларусь от 4 января 2007 года № 203-З «О противодействии экстремизму»;

Закон Республики Беларусь от 21 июля 2008 года № 419-З «О Государственной границе Республики Беларусь»;

Закон Республики Беларусь от 11 ноября 2008 года № 454-З «Об органах пограничной службы Республики Беларусь»;

Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2710 «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан»;

Закон Республики Казахстан от 13 июля 1999 года № 416-I «О противодействии терроризму»;

Закон Республики Казахстан от 18 февраля 2005 года № 31-III ЗРК «О противодействии экстремизму»;

Закон Республики Казахстан от 28 августа 2009 года № 191-IV «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

Закон Республики Казахстан от 6 января 2012 года № 527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан»;

Закон Республики Казахстан от 16 января 2013 года № 70-V «О Государственной границе Республики Казахстан»;

Закон Кыргызской Республики от 26 февраля 2003 года № 44 «О национальной безопасности»;

Закон Кыргызской Республики от 17 августа 2005 года № 150 «О противодействии экстремистской деятельности»;

Закон Кыргызской Республики от 16 мая 2015 года № 98 «О Государственной границе Кыргызской Республики»;

Закон Кыргызской Республики от 6 августа 2018 года № 87 «О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов»;

Закон Кыргызской Республики от 4 июля 2022 года № 55 «О противодействии терроризму»;

Закон Кыргызской Республики от 5 июля 2022 года № 57 «Об органах национальной безопасности Кыргызской Республики»;

Закон Республики Молдова от 13 июля 2007 года № 162-XVI «О Пограничной службе»;

Закон Республики Молдова от 4 ноября 2011 года № 215 «О Государственной границе Республики Молдова»;

Закон Республики Молдова от 21 сентября 2017 года № 120 «О предупреждении и борьбе с терроризмом»;

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400);

Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года);

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»;

Федеральный закон Российской Федерации от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»;

Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»;

Федеральный закон Российской Федерации от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;

Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»;

Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;

Указ Президента Российской Федерации от 26 декабря 2015 года № 664 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму»;

Закон Республики Таджикистан от 1 августа 1997 года № 481 «О Государственной границе Республики Таджикистан»;

Закон Республики Таджикистан от 1 марта 2005 года № 82 «О Пограничных войсках Государственного комитета национальной безопасности Республики Таджикистан»;

Закон Республики Таджикистан от 28 июня 2011 года № 721 «О безопасности»;

Закон Республики Таджикистан от 2 января 2020 года № 1655 «О противодействии экстремизму»;

Закон Республики Таджикистан от 23 декабря 2021 года № 1808 «О противодействии терроризму»;

Закон Республики Узбекистан от 20 августа 1999 года № 820-I «О Государственной границе Республики Узбекистан»;

Закон Республики Узбекистан от 15 декабря 2000 года № 167-II «О борьбе с терроризмом»;

Закон Республики Узбекистан от 5 апреля 2018 года № ЗРУ-471 «О Службе государственной безопасности Республики Узбекистан»;

Закон Республики Узбекистан от 30 июля 2018 года № ЗРУ-489 «О противодействии экстремизму».

Сложность и многоаспектность процесса совершенствования правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму обусловлены потребностью учета норм международного права, правовых традиций и особенностей юридической техники в каждом государстве-участнике, необходимостью проработки значительного массива законодательных актов, смежных как с правовым полем противодействия терроризму, так и с областью правовой регламентации деятельности пограничных ведомств, а также различиями в структурно-функциональном построении и компетенции пограничных ведомств стран, входящих в Содружество.

1.2. Цель и задачи совершенствования правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму

Настоящие Рекомендации направлены на формирование, развитие и закрепление в государствах — участниках СНГ единых подходов к системе и содержанию правовых норм, регулирующих деятельность пограничных ведомств стран, входящих в Содружество, в сфере противодействия терроризму, а также на создание необходимых условий для действенной охраны и защиты прав, свобод и законных интересов личности, интересов общества и государств — участников СНГ.

Задачами совершенствования правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму являются:

1. создание такой системы правовых норм, которая воплотит в себе общие принципы и ценности, признаваемые всеми государствами — участниками СНГ, а также будет способствовать эффективному и взаимовыгодному сотрудничеству пограничных ведомств стран, входящих в Содружество, в области противодействия террористическим угрозам на государственной границе и в пограничном пространстве;

2. согласование усилий органов государственной власти государств — участников СНГ в их законотворческой деятельности по обнаружению, предотвращению, локализации и (или) ликвидации террористических угроз на государственной границе и в пограничном пространстве посредством разработки концептуальных основ противодействия терроризму в странах, входящих в Содружество, выработки общих положений правового режима функционирования государственной системы реагирования на акты терроризма (террористические акты), а также общих подходов к правовому регулированию порядка реализации такого режима;

3. развитие национальных правовых механизмов в сфере деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ по противодействию терроризму, позволяющих:

сформировать общегосударственную систему контртеррористических мер, порядок их реализации;

конкретизировать компетенцию пограничных ведомств в данной области среди других государственных органов системы обеспечения национальной безопасности;

определять деяния, относящиеся к правонарушениям в сфере деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ по противодействию терроризму, и устанавливать уголовную ответственность и иные виды ответственности за их совершение;

4. обеспечение имплементации в национальном законодательстве государств — участников СНГ международных принципов и норм международных договоров, заключенных ими в сфере противодействия терроризму;

5. согласование действий по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ, регулирующего отношения в сфере противодействия терроризму, с аналогичной работой и опытом государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Евразийского экономического союза (ЕАЭС), Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и других международных организаций, членами которых являются страны, входящие в Содружество.

Решение указанных задач позволит внедрить общие подходы к правовому регулированию обеспечения национальной безопасности, унифицировать национальное законодательство государств — участников СНГ, регулирующее отношения в сфере деятельности пограничных ведомств стран, входящих в Содружество, по противодействию терроризму, повысить эффективность правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов.

1.3. Понятия и их определения, используемые в Рекомендациях

В настоящих Рекомендациях используются следующие основные понятия и их определения:

акт терроризма (террористический акт) — совершение действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях устрашения населения и (или) принуждения органов власти, международных организаций или отдельных должностных лиц к выполнению требований террористов;

государственная граница — линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства), то есть пространственный предел действия территориального суверенитета государства. Линией государственной границы является естественная орографическая линия или условная геометрическая прямая, проходящая по географическим координатам или от одного пограничного знака к другому;

законодательство, регулирующее деятельность пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму, — система законодательных и иных правовых актов, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ по противодействию терроризму, определяют компетенцию субъектов и систему мер, реализуемых при осуществлении такого противодействия, а также закрепляют основания, условия применения данных мер и средства их обеспечения;

международная террористическая деятельность — террористическая деятельность, осуществляемая:

террористом или террористической организацией на территории более чем одного государства или наносящая ущерб интересам более чем одного государства;

гражданами одного государства в отношении граждан другого государства или на территории другого государства;

за пределами территории государств, гражданами которых являются террорист и его жертва;

пограничный режим (режим пограничной зоны, режим пограничной полосы) — правила, установленные в пограничной зоне (пограничной полосе), а также в части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, во внутренних морских водах (внутренних водах) и в территориальном море (территориальных водах), служащие интересам создания необходимых условий охраны государственной границы;

преступление террористического характера — общественно опасное деяние, запрещенное уголовным кодексом государства под угрозой наказания, совершенное в целях терроризма;

приграничная территория — часть территории государства, включающая полосу крепления государственной границы, пограничную полосу, пограничную зону, пункты пропуска (территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска), на которой уполномоченными органами осуществляется пограничная деятельность;

противодействие терроризму — деятельность пограничных ведомств (сил) по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению актов терроризма (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию актов терроризма (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

профилактика терроризма — деятельность пограничных ведомств (сил) по предупреждению терроризма и (или) террористической деятельности, заключающаяся в выявлении, локализации и устранении причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма и осуществлению террористической деятельности, совершению актов терроризма; защите потенциальных объектов террористических посягательств; создании условий, препятствующих совершению актов терроризма, и условий по минимизации их последствий, а также в воздействии на физических лиц, которые вовлекаются или могут быть вовлечены в террористическую деятельность и (или) совершить акты терроризма;

режим в пунктах пропуска через государственную границу — порядок въезда (входа) в пункты пропуска, передвижения в пределах пунктов пропуска и выезда (выхода) из них физических лиц и (или) транспортных средств, а также порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пунктах пропуска;

режим государственной границы — установленные международными договорами и национальным законодательством государства правила содержания государственной границы, пересечения ее физическими лицами и транспортными средствами, перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, пропуска через государственную границу физических лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, взлета и посадки воздушных судов при выполнении международных полетов (полетов в международном воздушном пространстве с пересечением государственной границы), захода судов в принадлежащую государству часть пограничных водных объектов и их пребывания там, въезда, временного пребывания, проживания, передвижения физических лиц и транспортных средств в пограничной полосе, осуществления полетов над пограничной полосой, ведения на государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности, разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил;

терроризм — идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий;

террорист — физическое лицо, участвующее в осуществлении террористической деятельности в любой форме;

террористическая группа — объединение двух и более физических лиц в целях осуществления террористической деятельности в любой форме;

террористическая деятельность — совершение любых из нижеследующих деяний:

организация, планирование, подготовка и совершение акта терроризма;

пропаганда идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, в том числе с использованием Интернета и других информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования;

организация незаконного военизированного формирования, преступной организации или группы в целях совершения акта терроризма, а равно участие в таких структурах;

вербовка, вооружение, обучение или использование террористов;

пособничество в организации, планировании, подготовке и совершении акта терроризма;

подстрекательство к акту терроризма;

финансирование террористической деятельности;

любые формы содействия организациям, деятельность которых признана террористической в соответствии с законодательством государства;

террористическая организация — устойчивое объединение физических лиц, созданное в целях осуществления террористической деятельности и (или) признающее возможность использования в своей деятельности терроризма. Признаками террористической организации являются: специализация участников по выполняемым функциям, наличие, как правило, уставных и программных документов. Организация признается террористической в установленном законодательством государства порядке, а также в том случае, если хотя бы одно из ее структурных подразделений осуществляет террористическую деятельность с ведома хотя бы одного из руководящих органов данной организации;

террористическая угроза — фактор (действие, событие) или совокупность факторов, создающих опасность совершения актов терроризма;

финансирование террористической деятельности — предоставление или сбор денежных средств, ценных бумаг, электронных денег либо иного имущества, включая имущественные права, а также исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, любым способом в целях использования в террористической деятельности, материального обеспечения или иной поддержки заведомо террористов, террористических групп и террористических организаций, в том числе в целях проезда к месту обучения для участия в террористической деятельности.

2. ПРИНЦИПЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ВЕДОМСТВ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

Совершенствование правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму основывается на следующих общих принципах системы международных (межгосударственных) и региональных (в рамках СНГ) правовых актов:

1. соблюдение норм международного права и выполнение международных обязательств;

2. учет и соблюдение интересов государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму, их совместимость с задачами охраны внешних границ;

3. имплементация норм международного права в национальных законодательных актах государств — участников СНГ, регулирующих отношения в сфере деятельности пограничных ведомств стран, входящих в Содружество, по противодействию терроризму;

4. направленность правового регулирования отношений в сфере деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ по противодействию терроризму на создание необходимых условий для стабильной и устойчивой охраны внешних границ;

5. равноправное участие пограничных ведомств государств — участников СНГ в отношениях по противодействию терроризму;

6. направленность на поддержание авторитета СНГ в межгосударственных отношениях при взаимодействии с другими субъектами международного права по вопросам противодействия терроризму в деятельности пограничных ведомств стран, входящих в Содружество.

Принципами развития национального законодательства государств — участников СНГ, регулирующего отношения в сфере деятельности пограничных ведомств стран, входящих в Содружество, по противодействию терроризму, являются:

1. системность и комплексность мер противодействия терроризму, реализуемых пограничными ведомствами государств — участников СНГ;

2. адекватность мер противодействия терроризму, реализуемых пограничными ведомствами государств — участников СНГ, террористическим угрозам на государственной границе и в пограничном пространстве;

3. соразмерность временно вводимых ограничений прав и свобод граждан степени связанных с ними террористических угроз на государственной границе и в пограничном пространстве;

4. рациональное разграничение компетенции пограничных ведомств государств — участников СНГ и других государственных органов системы обеспечения национальной безопасности, осуществляющих противодействие терроризму, совершенствование их координации и взаимодействия;

5. криминализация общественно опасных деяний (преступлений), связанных с актами терроризма (террористическими актами), установление адекватных мер административной и дисциплинарной ответственности за административные правонарушения и дисциплинарные проступки, обеспечение неотвратимости наказания;

6. приоритет мер предотвращения актов терроризма (террористических актов), обеспечивающих повышение эффективности охраны и защиты прав, свобод и законных интересов личности, укрепление авторитета государственной власти, оздоровление социально-психологической обстановки в обществе.

Реализация указанных принципов позволит обеспечить в государствах — участниках СНГ стабильность законодательства, регулирующего отношения в сфере деятельности пограничных ведомств стран, входящих в Содружество, по противодействию терроризму, повысить качество и эффективность правотворческой и правоприменительной деятельности.

3. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ВЕДОМСТВ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права совершенствование правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму целесообразно осуществлять по следующим направлениям.

3.1. Разработка понятийно-категориального аппарата, используемого при правовом регулировании деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму

Разработка и унификация понятийно-категориального аппарата представляют собой одно из приоритетных направлений совершенствования правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму. Результатом такой деятельности станет формирование в странах, входящих в Содружество, единого представления об основных правовых феноменах, присущих рассматриваемой сфере.

При разработке понятийно-категориального аппарата в области правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму представляется необходимым учитывать положения международных договоров, сторонами которых являются государства-участники, а также доктринальные положения, разработанные в данной сфере. В дальнейшем при разработке конкретных международных договоров и национальных актов законодательства необходимо обеспечить ориентацию всех пограничных ведомств стран Содружества на использование единого понятийного аппарата.

Развитие понятийно-категориального аппарата относится к концептуально-научному уровню совершенствования правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму, предполагающему разработку теоретико-правовых основ соответствующего вида правоприменительной практики уполномоченных государственных органов.

В первую очередь необходимо добиться обеспечения терминологической ясности и однообразного понимания правотворческими и правоприменительными органами государств — участников СНГ таких категорий, как:

антитеррористическая защита объектов инфраструктуры государственной границы и приграничной территории;

источник террористической угрозы пограничной безопасности;

ликвидация террористической угрозы пограничной безопасности;

меры по антитеррористической защите объектов инфраструктуры государственной границы и приграничной территории;

меры противодействия терроризму, реализуемые пограничными ведомствами (силами);

нейтрализация террористической угрозы пограничной безопасности;

обнаружение террористической угрозы пограничной безопасности;

объекты инфраструктуры государственной границы и приграничной территории;

предотвращение террористической угрозы пограничной безопасности;

противодействие терроризму, осуществляемое пограничными ведомствами (силами);

субъекты противодействия терроризму;

террористическая угроза пограничной безопасности.

3.2. Определение основных направлений и совершенствование правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму на уровне стран, входящих в Содружество

К основным направлениям правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму, носящим приоритетный характер и подлежащим закреплению в национальном законодательстве стран, входящих в Содружество, следует отнести:

1. определение и нормативное закрепление перечня террористических угроз на государственной границе и в пограничном пространстве, их источников, видов и характеристик;

2. законодательное установление задач, функций и полномочий пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму, разграничение компетенции между ними и другими уполномоченными государственными органами;

3. закрепление в законодательных актах четкого перечня ограничений прав и свобод граждан, порядка их введения и отмены при реализации пограничными ведомствами государств — участников СНГ мер противодействия терроризму;

4. определение и нормативное закрепление системы мер по обнаружению, последующему предотвращению и устранению причин и условий, способствующих возникновению и реализации террористических угроз на государственной границе и в пограничном пространстве;

5. формирование и закрепление в законодательных актах системы мер по нейтрализации и ликвидации угроз пограничной безопасности на государственной границе и в пограничном пространстве;

6. определение в законодательных актах порядка минимизации последствий террористической и иной экстремистской деятельности и возмещения причиненного при этом ущерба.

Результаты анализа актов национального законодательства государств — участников СНГ показывают, что существующая в этих государствах нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность их пограничных ведомств в сфере противодействия терроризму, характеризуется разными по видам и по объему законодательными актами, содержит различные подходы к определению основных понятий.

В связи с этим возникают определенные проблемы при разработке, принятии и реализации правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере противодействия пограничных ведомств государств — участников СНГ терроризму. Использование в правотворческой деятельности не выверенных с точки зрения юридической науки терминов, понятий и категорий может привести к многозначности их толкования, неопределенности установленных нормами права правил поведения, затруднениям в их применении. Кроме того, в отдельных странах, входящих в Содружество, не придан системный характер законодательным актам, которые можно рассматривать как правовую основу деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму.

Основными проблемами в рассматриваемом контексте являются:

1. отсутствие целостной, взаимосвязанной системы правовых норм, регламентирующих деятельность пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму;

2. наличие различных методологических подходов к определению предметного поля правового регулирования деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму: в одних случаях пограничные ведомства (силы) законодательно наделены полномочиями по противодействию терроризму, в других — нет; не совпадает и степень их участия в противодействии терроризму, а также объем полномочий;

3. наличие разночтений в законодательно закрепленных терминах и их определениях;

4. отсутствие системного характера в установленных перечнях мер, которые должны реализовывать пограничные ведомства государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму;

5. недостаточно четкое разграничение компетенции между уполномоченными государственными органами по противодействию терроризму на государственной границе и в пограничном пространстве;

6. отсутствие правовых актов, которые должны быть приняты в развитие положений, закрепленных в законодательных актах в сфере противодействия терроризму, вследствие чего вопросы деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму не регламентированы на уровне концепций в области пограничной безопасности, межведомственных постановлений и приказов.

Таким образом, существует необходимость совершенствования национального законодательства государств — участников СНГ, регламентирующего отношения в сфере противодействия пограничных ведомств государств-участников терроризму, а также разработки предложений по изменению модельных законов СНГ в указанной сфере.

Кроме того, представляется целесообразным в законодательных актах и межведомственных (внутриведомственных) правовых актах пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму предусмотреть для реализации сотрудниками пунктов пропуска через государственную границу (далее — пункты пропуска) меры правового, организационно-тактического и информационно-технического характера по выявлению среди граждан государства, иностранных граждан и лиц без гражданства, пересекающих государственную границу, лиц, причастных к террористической деятельности.

Указанные меры должны обеспечить предупреждение, выявление и пресечение попыток пересечения государственной границы террористами в пунктах пропуска, а также конкретизировать полномочия пограничных ведомств государств — участников СНГ по оказанию содействия таможенным органам в предупреждении, выявлении и пресечении незаконного перемещения через таможенную границу оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ, ядерных материалов и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения актов терроризма.

Рекомендуется предусмотреть внесение в законодательство о государственной границе основания для отказа иностранному гражданину или лицу без гражданства, постоянно не проживающему на территории государства, в выдаче визы для въезда на территорию государства или во въезде на его территорию, если имеются сведения, что такой иностранный гражданин или такое лицо без гражданства является лицом, осуществляющим экстремистскую, в том числе террористическую, деятельность.

При осуществлении в пунктах пропуска мероприятий пограничного контроля с целью выявления лиц, причастных к террористической деятельности, в рамках реализации организационно-тактических мер следует использовать трехлинейную систему безопасности.

Первая линия — обеспечить наблюдение за лицами, прибывающими в пункт пропуска (если пункт пропуска расположен в здании аэровокзального или железнодорожного вокзального комплекса — до прибытия в пункт пропуска), с целью выявления особенностей их поведения, определения состава групп и иерархии в них, фиксации транспортных средств, осуществляющих подвоз до пункта пропуска; предусмотреть соответствующую подготовку сотрудников пограничного ведомства, осуществляющих сопровождение лиц визуально или с использованием средств видеонаблюдения; организовать взаимодействие с перевозчиком и обязать его, согласно установленным в законодательных актах требованиям, сообщать сотрудникам пограничного контроля о подозрительном поведении лиц, следующих в пункт пропуска.

Вторая линия — зал оформления пассажиров, зона ожидания пограничного оформления. До прохождения процедур пограничного контроля представляется обоснованным в зале оформления размещать пограничный наряд, личный состав которого имеет навыки выявления лиц, находящихся в стрессовом состоянии; ориентировать сотрудников пограничного ведомства на то, что чрезмерная учтивость, доброжелательность и исполнительность пассажира может сигнализировать о стремлении скрыть свои истинные намерения; обращать внимание на внешний вид пассажиров, находящихся в пунктах пропуска (одежда в стиле милитари, рейдовые рюкзаки, патчи, шрамы на руках, ладонях, лице), на крайности в их поведении (от отрешенно-флегматичного до гиперактивного) и др.

Третья линия — место осуществления пограничного контроля. На данном рубеже, помимо внимательного изучения внешнего вида и поведения лица, пересекающего государственную границу, в обязательном порядке сотрудником пограничного контроля должны быть изучены маршрут следования, транзитные пересадки, отметки иностранных государств в документах для пересечения границы, также необходимо опросить лицо с целью выявления стрессового состояния и (или) осведомленности об отметках в документах. Указанные рекомендации следует предусмотреть в должностных инструкциях сотрудников пограничного контроля, осуществляющих проверку документов у лиц в пунктах пропуска. При возникновении сомнений в нормальном состоянии лица или неточностей в его ответах рекомендуется трактовать их как негативный фактор и направлять проверяемое лицо в сопровождении сотрудников пограничного ведомства, осуществляющих охрану зала оформления, в специально предусмотренное место для дальнейшего разбирательства. Углубленное разбирательство следует поручить сотруднику, не задействованному в организации службы. Как правило, этот сотрудник должен быть допущен к осуществлению оперативно-разыскной деятельности и работе со специализированными базами данных, владеть иностранным языком, уметь производить поиск, осмотр и фиксацию информации на компьютерной, коммуникационной и другой технике и устройствах, из Интернета, социальных сетей, мессенджеров.

Целесообразно ориентировать сотрудников пограничного ведомства на поиск информации о проверяемом лице в социальных сетях, его аккаунтов и групп, на которые он подписан, на проверку истории запросов в браузерах, гугл-картах, содержания кэша в телефоне. Кроме этого, следует проверить наличие лиц, встречающих и сопровождающих проверяемое лицо на территории государства, провести их опрос, зафиксировать номера транспортных средств, на которых встречающие прибыли в пункт пропуска; подвергнуть досмотру ручную кладь и багаж лиц, в отношении которых осуществляется углубленная проверка.

Рекомендуется обеспечить функционирование специально созданной информационно-поисковой системы контроля, содержащей профили риска (шаблоны), которые следует применять ко всем лицам, пересекающим границу государств — участников СНГ, в пунктах пропуска. Это позволит эффективнее действовать в условиях изменяющейся обстановки и снизить влияние человеческого фактора на результаты работы сотрудников пограничных ведомств. Под профилем риска (шаблоном) следует понимать набор анкетных данных и дополнительных сведений, которые проверяются сотрудником пограничного ведомства и вносятся в базы данных с целью выявления лиц, потенциально причастных к террористической деятельности, и применения в отношении таких лиц углубленной проверки. В профиль риска (шаблон) вносятся сведения следующего характера: пол; возраст (возрастной интервал); гражданство (список государств при необходимости); национальность (при наличии таких сведений в документах для пересечения границы); маршрут следования: государство прибытия (выезда), назначения (транзита и (или) въезда); наличие совместно следующих лиц; наличие (отсутствие) отметок (виз) иностранного государства и др.

Для сотрудников, осуществляющих пограничный контроль, рекомендуется сформировать перечень ориентирующей и дополнительной информации и вопросов, подлежащих выяснению при принятии решения о пропуске или задержании. В случае выявления в пассажиропотоке лица, удовлетворяющего критериям поиска, сотрудник пограничного контроля получает уведомление посредством программного обеспечения пограничного контроля и принимает меры к изучению пассажира и направлению его для углубленной проверки.

Рекомендуется интегрировать базу данных государственного и межгосударственного розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений (находящихся в розыске), с системой пограничного контроля, при этом углубленной проверке следует подвергать лиц, подозреваемых в совершении преступлений экстремистской и террористической направленности, а также в торговле оружием, контрабанде.

Одновременно представляется необходимым создание системы правовых норм в административном и уголовном законодательстве, определяющих компетенцию государственных органов и ответственность виновных юридических и физических лиц в данной области, а также порядок ликвидации последствий реализации террористических угроз на государственной границе и в пограничном пространстве и возмещения причиненного при этом ущерба.

Принятие и имплементация соответствующих нормативных положений позволят достичь следующих результатов:

1. в законодательном акте будут заложены основы формирования базирующейся на едином подходе и учитывающей положения юридической науки иерархически выстроенной системы правовых норм, регулирующих отношения в сфере противодействия пограничных ведомств государств — участников СНГ терроризму;

2. в законодательном акте получат закрепление основы государственной политики и управления в сфере противодействия пограничных ведомств государств — участников СНГ терроризму;

3. произойдет нормативное определение системы противодействия терроризму на государственной границе и в пограничном пространстве, в том числе системы компетентных государственных органов, включая пограничные ведомства (силы), их правовой статус, разграничение их компетенции;

4. будут обеспечены оптимизация использования имеющихся сил и средств, информационных, материальных, технических и иных ресурсов, а также повышение эффективности деятельности пограничных ведомств государств — участников СНГ в сфере противодействия терроризму;

5. повысится уровень защищенности прав, свобод и законных интересов личности, интересов общества и государства.

4. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Сложившаяся в государствах — участниках СНГ система общественных отношений в сфере противодействия терроризму на государственной границе и в пограничном пространстве требует системного подхода при осуществлении ее правового регулирования.

Регламентация указанных отношений необходима для проведения единой, скоординированной государственной политики в рассматриваемой сфере, конкретизации, координации и взаимного дополнения правовых и иных мер, реализуемых в данной области, исключения дублирования и противоречий в полномочиях государственных органов, осуществляющих противодействие терроризму на государственной границе и в пограничном пространстве, конкретизации роли пограничных ведомств (сил).

Данные задачи могут быть успешно решены посредством внесения необходимых изменений и дополнений в модельные законы СНГ, действующие законодательные акты стран, входящих в Содружество, а также в ходе дальнейшей разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов.

---