--- title: "\"Методические рекомендации по разработке законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны\"" number: "2-4-71-78-11" issuer: "Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" status: утратил силу canonical: "https://bukva.ai/docs/2-4-71-78-11/statya-1" --- # Статья 1. Основные понятия ## МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ **ПО РАЗРАБОТКЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ** **АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ** **ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ** Под общей редакцией директора Департамента гражданской обороны и защиты населения МЧС России О.Л. Мануйло. "Методические рекомендации территориальным органам МЧС России по разработке законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны с использованием модельных актов" - М.: ФГБУ "Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России" (федеральный центр науки и высоких технологий), 2016. - 124 с. Методические рекомендации территориальным органам МЧС России по разработке законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны с использованием модельных актов (далее - методические рекомендации), разработанные в соответствии с п. 1 Плана мероприятий по реализации в МЧС России Федерального [закона](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-171-fz-2015) от 29 июня 2015 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданской обороне", содержат модельные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны, а также описание механизмов их использования в целях совершенствования законодательной и иной нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны. Модельные документы разработаны на основе актуализированных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в области гражданской обороны, а также с учетом предложений и замечаний территориальных органов МЧС России. Методические рекомендации разработаны коллективом сотрудников Департамента гражданской обороны и защиты населения, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) и территориальных органов МЧС России в составе: С.В. Акатьев, А.В. Лялин, Е.А. Лютова, С.Н. Азанов, А.А. Окулов. Методические рекомендации предназначены для территориальных органов МЧС России в целях организации работы по совершенствованию регионального законодательства в области гражданской обороны. ### 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ В соответствии с положениями "[Основ](https://bukva.ai/docs/ukaz-696-2016#p100013) государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года" в целях адекватного и своевременного реагирования на сохраняющиеся и перспективные вызовы, стоящие перед Российской Федерацией, одним из основных направлений государственной политики является развитие нормативной правовой базы в области гражданской обороны, в том числе завершение создания системы нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов, осуществляющих управление гражданской обороной, и сил гражданской обороны с учетом современных социально-экономических условий. Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-171-fz-2015) от 29 июня 2015 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданской обороне" в [пункт 1 статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1#p89) Федерального закона "О гражданской обороне" внесены изменения, согласно которым в систему правового регулирования в области гражданской обороны включены также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления. В результате внесения Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-122-fz-2004/statya-10) от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-68-fz/statya-1) от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" норм, связанных с привлечением сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1) от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", регулирующее действие рассматриваемого Федерального закона подпадает под требования [пункта "з" статьи 72](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100294) Конституции Российской Федерации, который относит осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пункт "а" статьи 61 Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. (Женева, 08.06.1977) определяет, что гражданская оборона призвана выполнять гуманитарные задачи, направленные на то, чтобы защитить гражданское население от опасностей и помочь ему устранить непосредственные последствия военных действий или бедствий, а также создать условия, необходимые для его выживания. Исходя из рассмотренных конституционных положений и норм международного права, Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1) от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" осуществляет правовое регулирование, которое может быть отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с требованиями [части 2 статьи 76](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100314) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. ### 2. МОДЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В современных условиях при реализации новых подходов к организации и выполнению мероприятий по гражданской обороне остро стоит вопрос нормативного правового регулирования выполнения органами власти всех уровней организационных и специальных действий, осуществляемых в области гражданской обороны (мероприятий по гражданской обороне). Нормативное правовое регулирование выполнения полномочий в области гражданской обороны должно обеспечить безусловное и качественное выполнение на всех уровнях (федеральном, межрегиональном, региональном, местном, объектовом) мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. С помощью рассматриваемых модельных актов предлагается сформировать единые подходы к организации нормативного правового регулирования полномочий субъектов Российской Федерации. В юридической практике, применяющей модельное законодательство как способ совершенствования законодательств субъектов права в различных областях общественных отношений, можно выделить определение понятия "модельный закон": Модельный закон (model law) - это законодательный акт типового характера, содержащий нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений (иногда и пояснения к возможным вариантам, примеры) тех или иных вопросов определенной сферы общественных отношений. Он носит рекомендательный характер и является законодательным инструментом федеративного государства, государственного объединения или международных организаций в целях согласования нормативной ориентации субъектов законодательной деятельности членов соответствующих объединений. Признаками модельных актов являются следующие: акты носят рекомендательный характер; акты выполняют нормативно-консолидирующую роль в законодательстве; существует возможность законодательными органами самостоятельно определять степень восприятия модельных законов в законотворческой деятельности; акты разрабатываются для более строгого увязывания с соответствующим законом; акты служат правовыми стандартами. В более узком смысле можно выделить два уровня применения норм модельного законодательства: внутри отдельного государства и на межгосударственном уровне. В условиях возникновения новых вызовов и угроз субъекты законодательной деятельности государства осуществляют разработку мер, направленных на защиту национальных интересов, создание рекомендаций по борьбе с преступностью, терроризмом, согласование подходов к решению проблем социальной политики, взаимодействие ветвей власти и субъектов права, и т.п. В рамках государственных объединений решаются такие вопросы, как: приведение национальных законов в соответствие с международными договорами, соблюдение основных прав и свобод человека, гуманитарного сотрудничества, социальных прав и гарантий граждан, проблемы миграции трудовых ресурсов, защиты гражданских лиц, прав военнопленных и т.д. Таким образом, идея разработки модельных актов состоит в обобщении опыта регулирования законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации соответствующих отношений и определении нормативных предложений по оптимизации правового регулирования. Разработка и издание модельных актов представляют собой один из способов воздействия на законотворчество субъекта Российской Федерации, поскольку федеральные законы по своей сути не могут содержать исчерпывающего регулирования всех вопросов в соответствующей сфере. Например, [частью 1 статьи 8](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1#p12) Федерального закона "О гражданской обороне" не установлены полномочия Главы администрации субъекта Российской Федерации как высшего должностного лица, осуществляющего руководство гражданской обороной на территории субъекта Российской Федерации. Модельные акты для органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие отношения в области гражданской обороны, разработаны на основе и в соответствии с [Конституцией](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1) Российской Федерации, федеральными законами ["О гражданской обороне"](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1) и "[О защите населения и территорий](https://bukva.ai/docs/zakon-68-fz/statya-1) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Нормативные решения, содержащиеся в модельных актах, учитывают разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере гражданской обороны, предусмотренное в Федеральном [законе](https://bukva.ai/docs/zakon-184-fz-1999/statya-1) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны рассматривать модельные акты как изложенные нормативным языком рекомендации, которые можно использовать при совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Положения модельных актов могут учитываться органами государственной власти субъекта Российской Федерации как при подготовке проектов новых законодательных актов по вопросам гражданской обороны, так и при внесении изменений в действующие нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. При использовании органами государственной власти субъекта Российской Федерации модельных актов следует иметь в виду, что их нормы должны быть адаптированы применительно к особенностям организации их государственной власти, специфике разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, территориального устройства, финансовым возможностям, а также иным особенностям соответствующего субъекта Российской Федерации. ### 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ МОДЕЛЬНЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ #### 3.1. Необходимость определения перечня нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны Следует отметить, что за прошедшие 10 лет с момента разработки предыдущего перечня рекомендованных актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны, в Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1) от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" 8 раз вносились изменения, в результате которых: изменялись и дополнялись основные понятия и задачи гражданской обороны, полномочия органов власти, права и обязанности граждан, состав сил гражданской обороны, структура органов, осуществляющих управление гражданской обороной. Вследствие этого применяемый в настоящее время перечень рекомендованных актов субъектов Российской Федерации перестал соответствовать современным требованиям. #### 3.2. Перечень модельных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации С целью гармонизации нормативной правовой базы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и на основании норм, установленных [пунктом "з" статьи 72](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100294) Конституции Российской Федерации, [части 1 статьи 3](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1#p89) Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", [статьи 7](https://bukva.ai/docs/zakon-68-fz/statya-7#p100047) Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", рекомендуется использовать модельные акты субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны. Разработка и внедрение модельных актов субъекта Российской Федерации могут способствовать более эффективной деятельности органов и должностных лиц субъекта Российской Федерации по вопросам гражданской обороны. При разработке модельных актов акцентировано внимание на наиболее полном определении в них полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и его высшего должностного лица в обозначенной сфере правового регулирования. Безусловно, концептуальные положения, определяющие полномочия органов и должностных лиц в рассматриваемой сфере, должны быть определены в конституциях, уставах органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, рекомендуется в соответствии с нормой, установленной [частью 3 статьи 11](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1#p30) Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", внести изменения в конституцию/устав субъекта Российской Федерации в части определения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам гражданской обороны [(приложение 13)](https://bukva.ai/docs/2-4-71-78-11/statya-16#p101341), а также принять законодательный акт субъекта Российской Федерации "О гражданской обороне субъекта Российской Федерации" [(приложение 1)](https://bukva.ai/docs/2-4-71-78-11/statya-1#p100097). Исходя из вышеизложенного, перечень модельных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации с учетом новых подходов к организации и ведению гражданской обороны в современных социально-экономических условиях предлагается определить в следующем виде: 1. Закон о гражданской обороне субъекта Российской Федерации. 2. Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в субъекте Российской Федерации. 3. О планировании мероприятий по гражданской обороне в субъекте Российской Федерации. 4. О создании сил гражданской обороны и поддержании их в готовности к действиям. 5. О подготовке населения в области гражданской обороны. 6. О мерах по сохранению и рациональному использованию защитных сооружений и иных объектов гражданской обороны. 7. О создании эвакуационной комиссии в субъекте Российской Федерации. 8. Об организации эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы. 9. О создании комиссии по повышению устойчивости функционирования организаций в субъекте Российской Федерации. 10. О повышении устойчивости функционирования организаций в военное время. 11. О создании, содержании и использовании запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для обеспечения мероприятий по гражданской обороне. 12. О порядке оповещения и информирования населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. ### 4. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА [Информация](https://bukva.ai/docs/informatsiya-konstitutsionno-pravovye-aspekty) Конституционного Суда Российской Федерации "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности" (одобрена решением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2016 г.) <**> посвящена дефектам нормотворчества, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) на протяжении 2013 - 2015 годов при разрешении дел о конституционности соответствующего нормативного регулирования. При этом основное внимание в ней уделено носящим системный характер проблемам законодательного регулирования как федерального, так и регионального уровней. --- <**> Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.ksrf.ru/ (по состоянию на 04.07.2016). Конституционный Суд отмечает, что нарушение в процессе законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне основополагающих принципов правового регулирования, с неизбежностью ведя к появлению различного рода дефектов нормотворчества (недостатки систематизации, фрагментарность, коллизионность, юридико-технические недочеты), нередко оборачивается неконституционностью нормативного регулирования, а также значительно увеличивает риски неконституционного правоприменения - применения нормы в смысле, расходящимся с конституционным. Применение плохо отредактированных законоположений, таящих в себе правовую неопределенность либо несогласованность нормативного регулирования, приводит, в том числе, к снижению общественной поддержки действий государственной власти даже тогда, когда эти действия в целом отвечают публичным интересам. Конституционный Суд дает наиболее общую типологию вскрытых в ходе конституционного судопроизводства основных нормотворческих дефектов (пробельность регулирования, неопределенность регулирования, несогласованность регулирования): #### 4.1. Пробельность регулирования Под пробельностью регулирования понимается формальное отсутствие регулирования общественных отношений, нуждающихся в этом с точки зрения требований защиты конституционных ценностей и реализации конституционных принципов, включая неурегулированность отдельных материальных либо процедурных компонентов в структуре моделируемого нормой правоотношения, либо фактическое отсутствие должного, т.е. обеспечивающего эффективное нормативное упорядочение соответствующих отношений регулирования. К такого рода дефектам, в частности, относится отсутствие правозащитных механизмов, нормативно установленных и позволяющих своевременно отстаивать данные права. #### 4.2. Неопределенность регулирования Под неопределенностью регулирования понимаются такие недостатки нормотворчества как размытость терминологии, нечеткость правореализационных механизмов, в том числе финансовых гарантий. Допускаемые законодателем отступления от принципа правовой определенности, расплывчатость используемых в законах понятий и определений, очевидная избыточность юридико-технической эксплуатации относительно определенных категорий также подрывают единство правоприменения. От точности терминов, которыми оперирует законодатель, не в последнюю очередь зависят адекватное понимание, толкование и реализация законодательного акта. Между тем, многие законы нуждаются в конкретизации, детализации, а иногда и в коренном обновлении используемых в них понятий. В то же время одной из причин неопределенности регулирования являются дефекты темпоральности, нарушающие принципы действия правовых норм во времени (например, введение правоограничительных мер без установления срока их действия либо бессрочно). К существенным изъянам законодательных актов принадлежит неопределенность возлагаемых на субъекты правоотношений обязанностей (имеющая место нередко в сочетании с неопределенностью распределения между ними ответственности). Допуская противоречивое истолкование и произвольное применение соответствующих норм, подобные дефекты ослабляют нормативную упорядоченность значимых с точки зрения поддержания конституционной законности общественных отношений и их отдельных компонентов. Неопределенность содержания правовой нормы, допуская возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, может приводить к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных [статьями 45](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-45#p100175) и 46 ([части 1](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100179) и [2](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1#p100180)) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан. #### 4.3. Несогласованность регулирования Под несогласованностью регулирования понимаются иные, вызванные недостаточной юридико-технической проработкой, дефекты нормотворчества, не относящиеся к первым двум группам и порождающие противоречия между нормами одной отрасли (внутренняя несогласованность) либо между нормами, принадлежащими к разным отраслям (внешняя несогласованность). Одним из наиболее частых примеров несогласованности регулирования является закрепление в законодательстве произвольных критериев дифференциации, влекущих необоснованные различия в правовом статусе принадлежащих к одной и той же категории субъектов и сообщающих нормативному регулированию признаки дискриминационности. Отчасти нормотворческие дефекты корректируются правоприменительной, прежде всего судебной, практикой через толкование пробельных норм в процессе разрешения конкретных споров. Кроме того, судебная практика нередко способствует инициированию внесения изменений в дефектные законодательные акты. Тем не менее, и об этом свидетельствуют поступающие в Конституционный Суд обращения, ординарное судебное толкование далеко не во всех случаях способно предотвратить нарушение конституционных прав, поводом для которого явились те или иные дефекты законодательства. Конституционность правоприменения в существенной степени определяется именно качеством нормотворчества. Тем самым поддержание высокого уровня доверия к деятельности публичной власти требует недопущения регулирования, нарушающего конституционные права по причине нормотворческих дефектов. В этой связи принципиальную важность приобретает проведение при создании новых норм, а также при законодательном уточнении содержания действующего регулирования высокопрофессиональной правовой и специализированной экспертизы, позволяющей повысить качество принимаемых федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации и тем самым существенно сократить нежелательные - и с точки зрения защиты конституционных прав, и с точки зрения поддержания на должном уровне авторитета парламента - ситуации, требующие вмешательства конституционного правосудия. Конституционный Суд также отмечает, что в современных условиях первоочередной задачей совершенствования законодательства являются преодоление пробелов нормативного регулирования, исправление присутствующих в нем и вскрытых правоприменительной практикой дефектов неопределенности и несогласованности. В юридической литературе, в частности, выделяются следующие виды ошибок в сфере правотворчества: Познавательные - неверное установление целей и предмета правового регулирования; неправильный выбор правового акта; необоснованное определение объема и метода правового регулирования; ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъектов; отсутствие прогнозных оценок последствий действия правового акта. Содержательные - слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки; неверное определение объема и характера полномочий органа или должностного лица; несогласованность правового акта с нормами других правовых актов; неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов. Юридико-технические - противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; пренебрежение правилами "юридического языка"; неправильное оформление текста правового акта. ### 5. ТИПИЧНЫЕ ОШИБКИ В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ БАЗАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ОТНОШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны выявил наличие типичных ошибок в нормативных правовых базах большинства субъектов Российской Федерации. Во-первых, отсутствие закрепленных законодательными актами полномочий в области гражданской обороны руководителей исполнительной власти регионов. Отсылки к норме, установленной [пунктом 3 статьи 11](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1#p30) Федерального закона "О гражданской обороне", устанавливающей, что руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также к норме, установленной [пунктом 1 статьи 8](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1#p12) "Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны" Федерального закона "О гражданской обороне", нельзя считать полностью обоснованными, поскольку полномочия глав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны рассматриваемыми нормами не устанавливаются. В соответствии с нормой, установленной [пунктом 4 статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-184-fz-1999/statya-1#p100261) Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются [Конституцией](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1) Российской Федерации, рассматриваемым Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. В основных законах (уставах) таких субъектов Российской Федерации, как Архангельская, Владимирская, Костромская, Саратовская и Вологодская области, закреплена норма, согласно которой к полномочиям глав органов исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации отнесено руководство гражданской обороной. Полномочия же высших должностных лиц большинства субъектов Российской Федерации (губернаторов (глав администраций) субъектов Российской Федерации, Мэра города Москвы) в области гражданской обороны, как руководителей гражданской обороны на территориях субъектов Российской Федерации, региональными законодательными актами не закреплены, что представляется правовым пробелом. В то же время законами Астраханской области от 9 апреля 2007 г. N 21/2007-ОЗ "Устав Астраханской области" и от 5 июня 2009 г. N 42/2009-ОЗ "О Правительстве Астраханской области" установлены полномочия Правительства Астраханской области в области гражданской обороны, однако полномочия Губернатора области как руководителя Правительства Астраханской области в рассматриваемой сфере законодательно не закреплены. Во-вторых, в юридической литературе также выделяются ошибки в сфере правотворчества, связанные с неверным выбором правового акта, определением объема и характера полномочий органа или должностного лица. Так, в региональном законодательстве, как правило, полномочия глав регионов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны устанавливаются подзаконными актами, утверждающими соответствующие положения об организации и ведении гражданской обороны на территориях субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что закрепление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны в подзаконных актах, принятых в соответствии с требованиями, установленными [постановлением](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-804-2007) Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации", противоречит норме, установленной [пунктом 4 статьи 1](https://bukva.ai/docs/zakon-184-fz-1999/statya-1#p100261) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой рассматриваемые полномочия закрепляются только законодательным актом. В подзаконных актах субъектов Российской Федерации законодательно закрепленные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их руководителей могут быть продублированы. В-третьих, юридическая литература также относит к существенным недостаткам в законодательстве юридико-технические ошибки. В первую очередь, необходимо отметить, что не все субъекты Российской Федерации внесли в свои законодательства изменения, внесенные Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-171-fz-2015) от 29 июня 2015 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданской обороне". В качестве нескольких примеров можно привести: постановление Главы администрации Архангельской области от 2 октября 2008 г. N 61 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны на территории Архангельской области"; постановление Главы администрации Ненецкого автономного округа от 15 октября 2008 г. N 105-пг "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Ненецком автономном округе"; постановление Губернатора Амурской области от 3 апреля 2009 г. N 168 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Амурской области". Основной формой решения проблем, связанных с устранением пробелов и дефектов регионального законодательства, является использование модельного законодательства.
Приложение 1
**ПРОЕКТ**
**МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ**
**"О ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"**
**МОДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН** **СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **О ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** ### Преамбула Настоящий закон регулирует отношения в области организации и ведения гражданской обороны на территории субъекта Российской Федерации. Действие настоящего закона распространяется на отношения, возникающие в процессе обеспечения органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от их организационно-правовых форм (далее - организации) системы мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории субъекта Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. ### Глава I. Общие положения #### Статья 1. Основные понятия Основные понятия, применяемые в настоящем законе, используются в значениях, установленных Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/zakon-28-fz-1998/statya-1) от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" и иными федеральными законами.