Рекомендация № 13 Европейской экономической комиссии ООН

«Упрощение идентифицированных правовых проблем в процедурах импортной таможенной очистки» (TRADE/WP.4/INF.62; TD/B/FAL/INF.62)

(Принята в г. Женеве в марте 1979 года Рабочей группой по упрощению процедур международной торговли)

ЕВРОПЕЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КОМИССИЯ ООН

РЕКОМЕНДАЦИЯ № 13 УПРОЩЕНИЕ ИДЕНТИФИЦИРОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ В ПРОЦЕДУРАХ ИМПОРТНОЙ ТАМОЖЕННОЙ ОЧИСТКИ

(Женева, март 1979 года)

Рабочая группа по упрощению процедур международной торговли,

сознавая, что в приложениях к Международной конвенции по упрощению и согласованию таможенных процедур (Киотская конвенция) и особенно в приложении B.1 отражено стремление Совета таможенного сотрудничества способствовать тому, чтобы таможенные органы предоставляли специальные льготы для быстрой таможенной очистки товаров;

сознавая, что органы, занимающиеся импортом, заинтересованы, главным образом, в полноте и правильности представляемой информации, а не в форме ее представления, и что проблемы часто возникают в связи с требованиями о представлении достаточных подтверждающих данных;

напоминая о том, что в некоторых странах были введены специальные процедуры, в соответствии с которыми проведение подробного физического досмотра товаров и представление официальных доказательств в пункте ввоза больше не требуется, что позволяет уполномоченным импортерам доставлять товары непосредственно в свои помещения, иногда на основе отсроченных платежей, при условии, что

• товары могут быть подвергнуты досмотру;
• импортная декларация и достаточные подтверждающие доказательства будут представлены по требованию;
• такая информация будет сохранена для последующей проверки;
• надежность платежей и ответственность за товары гарантируются;

напоминая о том, что в настоящее время разрабатываются национальные нормы и предписания либо с целью расширения определений терминов «документ» и «подпись» с учетом современных электронных или других автоматических способов передачи данных, либо для того, чтобы обеспечить возможность использования таких способов передачи данных при определенных условиях;

отмечая, что Совет таможенного сотрудничества уже выявил многие из этих проблем и включил их в свою программу работы;

1. Рекомендует правительствам принять к сведению вышеизложенные соображения с целью дальнейшего поощрения всех шагов, направленных на упрощение процедур международной торговли;

2. Рекомендует правительствам принять во внимание положения Киотской конвенции и особенно положения приложения B.1 к ней, касающиеся таможенной очистки товаров, предназначенных для внутреннего использования, и рассмотреть возможность включения этих положений в свое национальное законодательство;

3. Рекомендует правительствам изучить и определить возможность признания при определенных условиях данных, переданных электронными или другими автоматическими способами;

4. Просит правительства сообщить Европейской экономической комиссии свои мнения по прилагаемому исследованию;

5. Предлагает вниманию Совета таможенного сотрудничества и Общего соглашения по тарифам и торговле вышеизложенные рекомендации и прилагаемое исследование.

На девятой сессии Рабочей группы приняли участие представители следующих стран:

Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Германской Демократической Республики, Федеративной Республики Германии, Дании, Канады, Нидерландов, Норвегии, Польши, Румынии, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатов Америки, Союза Советских Социалистических Республик, Турции, Швейцарии, Швеции, Финляндии, Франции и Чехословакии, а также Австралии, Кении и Японии.

Были также представлены следующие специализированные учреждения, межправительственные и неправительственные организации:

Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Межправительственная морская консультативная организация (ИМКО), Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), Совет таможенного сотрудничества (СТС), Центральное бюро международных железнодорожных перевозок (ЦБМЖП), Международная торговая палата (МТП), Международный союз автомобильного транспорта (МСАТ), Международный союз железных дорог (МСЖД), Международная организация по стандартизации (ИСО), Международная палата судоходства (МПС), Международный комитет железнодорожного транспорта (МКЖТ), Международная федерация транспортно — экспедиторских ассоциаций (ФИАТА) и Международная ассоциация по рационализации транспортно-грузовых операций (МАРТГО).

ИССЛЕДОВАНИЕ ВОПРОСА УПРОЩЕНИЯ ИДЕНТИФИЦИРОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ В ПРОЦЕДУРАХ ИМПОРТНОЙ ТАМОЖЕННОЙ ОЧИСТКИ

Описание проблемы

1. Правовые проблемы упрощения внешнеторговых процедур, связанные с импортными процедурами, обусловлены тем, что органы, занимающиеся импортом, руководствуясь национальным законодательством и предписаниями, часто требуют для таможенной очистки товаров представления целого ряда надлежащим образом удостоверенных документов. Некоторые из этих документов (часто называемых транспортными документами) должны быть составлены и представлены в пункте экспорта в момент отгрузки и они не всегда имеются в пункте импортной таможенной очистки в момент прибытия товаров. Это может повлечь за собой задержку и значительное увеличение затрат, которые в конечном счете будут покрываться гражданами страны — импортера в форме либо более высоких цен на товары, либо более высоких налогов, либо того и другого. Несопоставимость данных, содержащихся в документах, или отсутствие необходимых сведений в них создает при этом дополнительные проблемы.

2. Эти конкретные проблемы были особо выделены в двух разделах документа TRADE/WP.4/GE.2/R.102 в пунктах 35 — 38, в которых говорится об импортных процедурах, и в пунктах 90 — 93, в которых говорится о требованиях регламентирующего характера в отношении документации. Правовые требования, которые порождают эти процедурные и документарные требования, могут замедлить международную торговлю, и поэтому важно изучить способы, с помощью которых таможенные и регулирующие органы могут воспользоваться в юридическом плане преимуществами технического прогресса, в частности, в области передачи информации электронными или другими автоматическими способами. Представляется целесообразным привести цитату из ранее составленного документа:

«Отсутствие права порождает анархию, и поэтому мы должны не отменять предписания, а изменять и обновлять их».

3. В настоящем исследовании предлагаются способы достижения этой цели. Оно показывает, что реальной заботой административных органов, занимающихся регулированием импорта, является идентификация товаров и торговых партнеров, проверка характера и стоимости товаров, их происхождения и правильности их классификации и оценки для таможенной очистки, а также соответствия санитарным нормам и нормам безопасности. Официальный документ — импортная декларация — должен быть представлен в пункте импорта лицом, которое несет юридическую ответственность за уплату импортных пошлин, правильность данных и характеристик товаров. Требование представить декларацию само по себе обычно не создает проблем, вызывающих необходимость упрощения внешнеторговых процедур. Такие проблемы возникают, главным образом, в связи с требованием представить достаточные подтверждающие данные, которые, как правило, могут быть в наличии в пункте экспорта только в момент или после отправки товаров; при использовании традиционных документов такие данные часто не могут быть переданы достаточно быстро туда, где они нужны, т.е. в пункт импорта.

Импортные процедуры и требования

4. Органы, занимающиеся таможенной очисткой импортируемых товаров, должны учитывать множество аспектов, и их требования обычно предусматриваются действующими предписаниями. Однако часто эти органы наделяются по закону довольно широкими полномочиями по разработке подробных инструкций. Такие инструкции содержат обычно требование о представлении импортером или экспедитором от имени импортера официального документа — импортной декларации. Эта декларация может иметь различные формы, в зависимости от:

i) характера импорта (товары, подлежащие обложению пошлиной, товары, предназначенные для обработки / ремонта и реэкспорта, товары, предназначенные для складирования, и т.д.);

ii) национальных требований, которые, например, могут предусматривать различные формы для воздушных и морских перевозок и пересылок по почте; или

iii) положений, применяемых группировками стран, входящих в таможенные союзы или аналогичные ассоциации.

5. Основные цели таможенных деклараций состоят в том, чтобы позволить оценить и взимать любые таможенные пошлины, налоги или другие сборы, выплачиваемые за товары, контролировать импорт товаров с особым учетом тех товаров, которые подлежат национальным ограничениям (как например, лицензирование, квоты или другие ограничения или прямое запрещение импорта), контролировать процедуры освобождения от уплаты таможенной пошлины и, зачастую, обеспечивать информацию, на основе которой составляются данные торговой статистики. Они являются также основой для юридических мер, принимаемых в случаях нарушения предписаний. Поскольку таможенная декларация должна служить столь многим различным целям, она часто становится сложным документом и должна сопровождаться разнообразными дополнительными документами, такими, например, как копия коммерческого счета (или специальная таможенная фактура), декларация о стоимости, импортная лицензия, свидетельство о происхождении или другой документ, подтверждающий обоснованность требования о снижении пошлины (или о беспошлинном ввозе). Обязанность представления таможенной декларации и любых других необходимых дополнительных документов лежит на импортере товаров или его агенте (таможенный агент, экспедитор, таможенный маклер и т.д.).

6. Информация, требуемая для импортных деклараций, собирается импортером или его агентом из целого ряда источников и может быть в общем виде сгруппирована под следующими заголовками:

i) товары — упаковка, описание, стоимость, количество, происхождение;

ii) участвующие стороны — импортер, грузоотправитель, агент;

iii) перевозка — способ и средства перевозки, место погрузки и разгрузки, номер контейнера;

iv) специальные условия — лицензия, квота, товары для складирования.

Некоторая часть этой информации может быть получена предъявителем декларации до или вскоре после того, как товары были отправлены экспортером, из коммерческих счетов, упаковочных листов и коносаментов, в частности в тех случаях, когда такая информация передается сразу после ее появления — например, данные коммерческого счета, передаваемые по телексу, или данные транспортного документа, передаваемые с помощью ЭВМ. Иногда информация о перевозке поступает лишь в момент фактического прибытия товаров, а транзитные документы часто перевозятся водителями транспортных средств, используемых для международных перевозок. Получив подробные данные о грузе, импортеры будут осведомлены об особых условиях и будут нести ответственность за обеспечение представления импортных лицензий и требуемого поступления свидетельств о происхождении, санитарных документов и т.д. В некоторых случаях импортеры обязаны сделать предварительную оценку величины сборов, подлежащих уплате.

Проблемы подтверждающих данных

7. Требование предъявления импортной декларации само по себе не создает серьезной проблемы а области упрощения торговых процедур, так как этот документ может быть составлен и удостоверен в стране — импортере для представления его в пункте таможенной очистки товаров. Вполне естественно, что трудности могут возникнуть в том случае, если документ неправильно составлен. Однако обычно правила предписывают представление дополнительных подтверждающих данных административным органам, занимающимся регулированием импорта. Эти данные, их удостоверение и проверка, как раз, и могут явиться препятствием на пути развития торговли.

8. Здесь можно провести определенное различие. Документы, которые направляются вместе с товарами, например, судовой манифест или копии транспортных документов, могут создавать определенные неудобства, однако они не влекут за собой возникновения серьезных проблем в области упрощения. Основными документами, в связи с которыми действительно возникают проблемы, являются:

• коммерческий счет, который часто должен быть подписан, а иногда даже и удостоверен;
• таможенная или консульская фактура, аналогичным образом подписанная и удостоверенная;
• свидетельства о происхождении, подписанные и удостоверенные;
• специальные сертификаты (карантинный, весовой и т.п.)

9. Большая часть данных, содержащихся в этой документации, является чрезвычайно важной для таможенных органов для осуществления эффективной импортной таможенной очистки. В то же время следует отдавать себе отчет в том, что потребность в них вызывается необходимостью идентифицировать, проверять, классифицировать и оценивать товары. Формальное требование документа на бумаге и подписи соответствует историческим потребностям и, вне всякого сомнения, до настоящего времени было полностью оправданным, однако меняющиеся обстоятельства требуют переоценки этих требований. В любом случае, ценность документа определяется не столько бумагой, сколько информацией, которую она несет. Преимуществом бумажного документа является то, что он остается неизменным и что в него не может быть внесена дополнительная информация без утраты его достоверности. Даже если, как это нередко бывает, в нем нет необходимой информации или она является частично неверной или даже ложной, он сохраняет свои основные характеристики. Однако недостатком бумажного документа является то, что он не позволяет осуществить быструю передачу данных.

Новое в импортных процедурах

10. Как правило, таможенные органы не выпускают импортные товары до тех пор, пока они не получат импортную декларацию и не дадут своего согласия на увоз товаров. Однако с учетом последних изменений в методах перевозки грузов и, в частности, развития воздушных перевозок грузов, использования системы горизонтальной перегрузки и контейнерных перевозок, таможенные власти ввели различные более гибкие меры, предназначенные для ускорения увоза грузов из аэропортов, портов и пограничных пунктов по представлении упрощенных деклараций, при этом таможенная очистка товаров производится внутри страны по представлении полностью оформленных деклараций.

11. Все большее распространение, особенно на европейском континенте, получает практика осуществления таможенного контроля не в портах или в пограничных пунктах, а в таможнях, расположенных внутри страны, или даже в собственных помещениях торговых фирм. Конечная цель этого состоит в том, чтобы заменить физический контроль проверкой счетов торговых фирм, при условии проведения отдельных контрольных проверок в момент фактического прибытия груза в порт или в момент пересечения границы.

12. Степень введения таможенными властями более гибких методов обработки импортируемых товаров весьма различна и отражает как разную степень внешнего давления на них, так и такие аспекты, как естественная география, размещение и расширение портов, грузопотоки и их динамика, торговые потребности и способности этих властей, в рамках финансовых и других ограничений, перераспределять ресурсы и адаптировать процедуры. Происходящие изменения тесно связаны со все возрастающим, однако проявляющимся в различной степени желанием таможенных властей принять участие в освоении современных методов передачи данных и документов путем использования ЭВМ или факсимильной передачи. В документе TRADE/WP.4/GE.2/R.81 (выпущенном 16 сентября 1976 года) содержится описание различных подходов, которые власти могут принять при решении какой-либо проблемы, — в данном случае — приемлемости факсимильных документов и подписей.

Вопросы автоматической обработки данных

13. Желание таможенных властей перейти от традиционных документарных процедур к обмену информацией с помощью электронных или других автоматических средств оказалось связанным в некоторой степени с проблемами подписей и доказательств. Двумя основными требованиями административного или регулирующего характера, которые были определены ранее, являются:

i) необходимость обеспечить обязательное выполнение правовых требований;

ii) необходимость контроля достоверности документов.

Представление подписанной декларации является правовым требованием, и его невыполнение, а также существенные ошибки и жульнические махинации при его выполнении влекут за собой применение санкций.

14. На большинство таможенных властей возлагается обязанность по обеспечению обязательного выполнения правовых требований в целях защиты государственных доходов от мошенничества и / или неполной декларации или неполной выплаты пошлины. В некоторых случаях для этого требуется представление в суд юридических доказательств нарушения упомянутых требований, и отсутствие подписанного документа рассматривается как препятствие для успешного судопроизводства. В настоящее время в правовой доктрине некоторых стран все большее распространение получает мнение о том, что хотя подпись на документе по-прежнему является желаемым элементом доказательства, отсутствие подписи, за исключением случаев абсолютных правонарушений, может быть компенсировано другим доказательством.

15. Если традиционные документы уступят место обмену информацией с помощью электронных или других автоматических средств, то необходимо будет решить вопрос о том, чтобы национальные судебные органы принимали как доказательство информацию, хранимую в ЭВМ, и рассматривали ее как соответствующую в точности той, которая была введена в ЭВМ.

16. Что касается достоверности данных, сообщаемых с помощью любой системы передачи информации, в которой используются такие средства, то заявитель будет по-прежнему отвечать за точность представляемой информации, причем если таможенные власти готовы пересмотреть свое законодательство, то могут быть разработаны новые способы установления этой ответственности (входные устройства, соответствующие пропуска, разрешающие ввод информации, система паролей).

Альтернативы бумажным документам

17. Следует признать, что даже в тех случаях, когда большая часть торговых данных будет передаваться с помощью новых средств, вероятно, всегда будет необходимо пользоваться определенным числом бумажных документов. В этих случаях применение усовершенствованных машин факсимильной передачи может явиться средством решения данной проблемы. Можно также расширить систему обязательств, требуемых некоторыми таможенными властями, в соответствии с которой товары можно увозить до получения всех удостоверяющих документов при условии взятия на себя обязательства представить эти документы в течение определенного срока. Существуют различные альтернативные решения:

• Телекопирование. Оно сохраняет большую часть преимуществ документа — подлинника, но является дорогостоящим, требует много времени и несколько менее приемлемо как доказательство;
• Обычный телекс. Он удобен с точки зрения требования идентификации источника, но не столь удовлетворителен с точки зрения точности данных;
• Передача данных с помощью электронных средств. Она является быстрым и очень эффективным способом и в определенных условиях дает много преимуществ. В отличие от неизменного вида представления данных на бумажном документе, данные, передаваемые любым электронным способом, преобразуются во время передачи в электрические сигналы и должны быть затем вновь преобразованы, чтобы их визуальное изображение имело значащий смысл. При этом, в целях проверки правильности передаваемых данных можно произвести распечатки этих данных как передающей, так и получающей стороной. Несколько методов контроля уже разрабатываются и постепенно закрепляются в законодательстве. Подобные способы передачи информации находят все больше применение и могут обеспечивать более быстрое и более надежное решение при условии:
• что первоначальные данные являются точными;
• что обеспечена правильная передача данных;
• что данные могут быть сохранены для последующей

проверки;

• что может быть исключено несанкционированное

использование данных.

В сущности, это уже должно быть задачей национальных органов определять условия при которых «достаточные подтверждающие доказательства» могут быть приняты. Видимо, важно также, чтобы соответствующие международные организации разработали приемлемые руководящие принципы.

18. Если национальное законодательство требует представления документа и подписи, то вполне вероятно, что вопрос может быть сведен к введению более широких определений «документа» и «подписи» и установлению срока, в течение которого такой подписанный документ должен быть представлен. В отдельных случаях может возникнуть вопрос о необходимости существенного изменения национального законодательства. Если национальное законодательство наделяет органы, занимающиеся импортом, полномочиями на разработку подробных предписаний, то ситуация гораздо легче адаптируется к очень быстрым изменениям, происходящим в области транспорта, торговли и передачи данных.

19. В условиях неотложной потребности в более эффективной импортной таможенной очистке следующие моменты являются важными:

• существенно необходимо, чтобы органы, занимающиеся импортом, могли производить быструю проверку правильных и достаточных данных;
• должна быть представлена импортная декларация и в пункте импорта должно находиться лицо, которое бы отвечало за уплату импортных пошлин, правильность данных и товары;
• должны быть обеспечены правовые гарантии;
• необходимо разработать решения, которые обеспечат более эффективную импортную таможенную очистку, независимо от того, будут ли и далее использоваться традиционные бумажные документы или будут применяться все более сложные методы.

Возможные решения

20. Одна из основных целей Совета таможенного сотрудничества состоит в том, чтобы обеспечить наивысшую степень согласования и единообразия таможенных систем его членов. В мае 1974 года СТС принял Международную конвенцию по упрощению и согласованию таможенных процедур, получившую широкую известность как Киотская конвенция. Конвенция включает целый ряд приложений, в которых содержатся стандарты и рекомендации по многим аспектам таможенных процедур. Совет надеется, что таможенные органы будут поступательно внедрять эти приложения, и таким образом процедуры постепенно станут согласованными.

21. Одобряя уже начатую и проводимую Советом таможенного сотрудничества работу по многим освещенным в данном документе проблемам, в то же время представляется целесообразным придать широкую гласность необходимости применения таможенными властями современных процедур и технических достижений.

22. В качестве вопросов для обсуждения, которые бы касались главным образом, но не исключительно, импорта и которые бы могли принести пользу как таможенным органам, так и торговым фирмам, можно предложить следующие темы:

i) использование магнитных лент для передачи периодических деклараций об импорте или статистических данных в увязке с процедурами быстрого выпуска товаров из таможни в портах или пограничных пунктах;

ii) приемлемость данных, требуемых для целей импортной декларации и переданных по телексу или с помощью ЭВМ, чтобы обеспечить быстрый выпуск товаров из таможни;

iii) приемлемость документов, переданных с помощью факсимильной связи, когда такие документы являются необходимыми для удостоверения импортных деклараций;

iv) установление связи между системами ЭВМ торговых фирм и аналогичными системами таможенных органов для передачи импортных деклараций;

v) приемлемость экспортных счетов, полученных по линии связи и воспроизведенных в импортирующей стране, в тех случаях, когда торговля осуществляется между несколькими странами;

vi) достижение договоренности о перемещении товаров внутрь страны без задержки при условии представления сокращенного варианта декларации и возможности отсрочки в выплате пошлин и осуществления контроля типа ревизии баланса и отчетности в помещениях торговых фирм;

vii) более широкое применение практики разрешения предварительной таможенной очистки товаров, при наличии официального правового обязательства (импортера) представить необходимые документы в установленном порядке;

viii) использование там, где это разрешается законом, экспортных документов (или данных, переданных с помощью ЭВМ) для предварительной таможенной очистки товаров в импортирующей стране. Это явилось бы расширением практики, применяемой в опытном порядке в грузообороте между Австралией и Новой Зеландией. Эта практика предлагает также ускоренную передачу товарораспорядительных документов и т.д. в ходе торговых операций;

ix) принятие таможенными органами коммерческих документов, содержащих информацию, требуемую для таможенных целей, вместо более официальной импортной декларации, возможность чего рассматривается в настоящее время Соединенными Штатами Америки и другими странами;

x) исследование изменений, которые необходимо внести в национальное законодательство для обеспечения приемлемости в качестве доказательства информации, хранимой в ЭВМ;

xi) исследование изменений, которые необходимо внести в национальное законодательство, чтобы информация, хранимая в ЭВМ, признавалась соответствующей в точности данным, введенным в ЭВМ;

xii) исследование альтернативных методов проверки достоверности данных, которые могут быть доступны таможенным органам в случае работы без использования обычных документов.

---